Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 2 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 107/18, odrzucił skargę A. Ł. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie niewydania decyzji o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji skarżący A. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] - dalej: "DIAS" lub "organ", wyrażającą się w braku wydania wobec niego decyzji zwalniającej go ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Skarżący zarzucił organowi:
- 1) obrazę art. 35 § 1-3 K.p.a. w zw. z art. 36 § 1 K.p.a. wyrażającą się w braku wydania wobec niego decyzji zwalniającej ze służby w sytuacji przyjęcia przez niego propozycji pracy (działając pod wpływem przymusu życiowo-ekonomicznego i pod wpływem swoistego szantażu prawnego) i tym samym zwolnienia go z tego powodu ze służby w trybie przekształceń w Krajowej Administracji Skarbowej - dalej: "KAS" na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 ze. zm.) - dalej: "pwKAS";
- 2) obrazę art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji RP poprzez fakt nierównego traktowania, wyrażający się w tym, że wbrew przytoczonym przepisom, DIAS nie wydaje wobec skarżącego decyzji o zwolnieniu z służby (choć to jego obowiązek prawny) i tym samym pozbawia skarżącego prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosuje niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej, (choć powinien panować tu pełen obiektywizm i pełna przejrzystość), a te okoliczności z kolei pokazują na dyskryminację skarżącego.
Skarżący wniósł o stwierdzenie istnienia bezczynności po stronie DIAS w związku z faktem braku wydania w stosunku do niego decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego, względnie decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego oraz o zobowiązanie DIAS do zaprzestania tej bezczynności. Wskazał, że w dniu [...] maja 2018 r. złożył do DIAS wezwanie o wydanie przedmiotowej decyzji, na który organ odpowiedział negatywnie, zaś w dniu [...] czerwca 2018 r. złożył ponaglenie w trybie art. 37 K.p.a. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, na które również udzielono odpowiedzi negatywnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na fakt, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, bowiem propozycja zatrudnienia składana w oparciu o art. 165 ust. 7 pwKAS nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2018, poz. 1302 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", a zatem nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Organ wskazał także, że funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się, na mocy przepisów pwKAS, z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zaś przyjęcie przez funkcjonariusza przedstawionej mu propozycji zatrudnienia oznacza, że zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS, z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, a zatem nie doszło do jego wygaśnięcia, w związku z czym twierdzenie o bezczynności organu jest bezpodstawne.
Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną. Sąd ten wskazał, że przedmiotem zaskarżenia skargą na bezczynność w niniejszej sprawie, jest brak wydania przez DIAS względem skarżącego decyzji zwalniającej go ze służby, w sytuacji gdy przyjął on przedstawioną mu, na podstawie art. 165 ust. 7 pwKAS., propozycję pracy jako pracownik cywilny w KAS. Kluczowe dla oceny dopuszczalności kognicji sądu w niniejszej sprawie, jest zatem ustalenie, czy organ (DIAS) pozostawał w prawnym obowiązku wydania względem skarżącego takiej decyzji.
Jak podniósł Sąd meriti w niniejszej sprawie propozycja zatrudnienia została przez skarżącego przyjęta. W takiej sytuacji dotychczasowy stosunek służby, w jakim pozostawał uległ przekształceniu, z mocy prawa, w stosunek pracy na czas nieokreślony. Przekształcenie to nastąpiło automatycznie w dacie wskazanej w propozycji i nie wymagało wydania w tej materii odrębnej decyzji administracyjnej, (nawet pomimo tego, że uprzednio skarżący pozostawał w stosunku służbowym nawiązanym na podstawie mianowania). Skoro zatem w omawianym przypadku, pwKAS nie nakładają na organ obowiązku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, to w ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie dają one skarżącemu, uprawnienia do złożenia skargi na bezczynność organu w tym zakresie. Gdyby ustawodawca uznał za konieczne wydanie żądanej decyzji, zawarłby odpowiednią regulację w pwKAS, podobnie jak to uczynił w treści art. 170 ust. 3 pwKAS, w którym stwierdził, że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z powodu nieprzedstawienia żadnej propozycji dotychczasowemu funkcjonariuszowi (art. 170 ust. 1 pkt 1 pwKAS) oraz odmowy przyjęcia przez niego propozycji zatrudnienia (art. 170 ust. 1 pkt 2 pwKAS), traktuje się je jak zwolnienie ze służby.
Skoro zatem w przedmiotowej sprawie nie istnieje po stronie DIAS prawny obowiązek wydania decyzji stwierdzającej zwolnienie skarżącego ze służby, wykluczona jest możliwość wystąpienia po stronie organu bezczynności w tym zakresie. O bezczynności można bowiem mówić tylko wówczas, gdy po stronie organu występuje niedziałanie w sytuacji prawnego obowiązku działania, którego w niniejszej sprawie nie ma. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że konstrukcja właściwości sądów w zakresie spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a przy tymi i tych powstałych na gruncie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej (art. 5 pkt 2 P.p.s.a.), wyklucza właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw innych aniżeli te, wyliczone enumeratywnie w art. 276 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn.
Dz.U. 2018, poz. 508 ze zm.) - dalej: "uKAS". Tym samym dopuszczono kontrolę sądowoadministacyjną w sporach powstałych ze stosunku służbowego funkcjonariuszy, jedynie w tych sprawach, w których wydano decyzję o: przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych (art. 276 ust. 1 uKAS) i zwolnieniu ze służby (art. 276 ust. 2 i 3 uKAS). Poza ww. przypadkami, dopuszczającymi wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji, Sąd nie może kontrolować działań podejmowanych w zakresie podległości służbowej funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie przepisy prawa nie przewidują, ani konieczności ani też możliwości, wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, brak jest podstaw aby kognicję sądu w niniejszej sprawie wywodzić z brzmienia art. 276 ust. 6 w zw. z ust. 2 i 3 uKAS.
W analizowanym przypadku organ występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej, zaś wedle art. 277 uKAS spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 uKAS rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy.
Z powyższych względów, skarga na bezczynność złożona w niniejszej sprawie, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji postanowienia.
Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.:
- - art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a skarga winna zostać odrzucona;
- - art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdy takiej kognicji podlega, oraz z ostrożności procesowej;
- - art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdy takiej kognicji podlega;
- 2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - art. 165 ust. 7 pwKAS w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że "propozycja" kierowana do funkcjonariusza KAS nie stanowi decyzji administracyjnej, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów, a w szczególności uwzględnienie obowiązku organów władzy publicznej działania na podstawie i w graniach prawa winno doprowadzić do wniosku, że propozycja służby/pracy kierowana do funkcjonariusza KAS w każdym wypadku stanowi decyzję administracyjną.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Nadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że wnosi o wyznaczenie rozprawy.
Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w świetle wzajemnej relacji pomiędzy art. 165 ust. 7, a art. 170 ust. 1 pkt 1 pwKAS przyjąć należy, że na organie administracji w każdym wypadku istniał obowiązek przedłożenia propozycji pracy/służby skarżącemu z wyłączeniem sytuacji złożenia przez skarżącego oświadczenia, w którym przyznałby się do pracy w organach bezpieczeństwa. Skoro ustawodawca w ustawie pwKAS wyraźnie przyznaje organom wyłącznie kompetencję (zob. art. 164 ust. 1, art. 202 ust. 1a, art. 258. 4 zd. 2), a w innych przepisach, w szczególności w art. 165 ust. cyt. ustawy, wyraźnie łączy tę kompetencję z obowiązkiem jej realizowania, to nie przedłożenie propozycji skarżącemu uznać należy za bezczynność w wydaniu (warunkowej) decyzji administracyjnej. Pismem z dnia 11 października 2018 r. skarżący przestawił uzupełniający zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie i niedostrzeżenie naruszenia przez organ art. 104 § 1 K.p.a., co skutkowało sporządzeniem nieprawidłowego uzasadnienia w sprawie, naruszającego art. 141 § 4 P.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną DIAS w [...] wniósł o jej oddalenie oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), ponadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 (ONSAiWSA 2019 r., nr 5, poz. 71), przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy pwKAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. Uzasadniając swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawa pwKAS, wprowadziła trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej.
Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego, który następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji lub też w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym terminie. W tym przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Trzecie rozwiązanie natomiast polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia.
W ocenie składu siedmiu sędziów NSA przekształcenie posiada charakter ciągły i nie wymaga szczególnej formy oznaczającej jego początek i koniec, może ono mieć nawet charakter regularny lub nie mający końca. Wskazując na liczne przykłady przekształcenia stosowane przez ustawodawcę podkreślił, że przekształcenie stosunków pracy nie wymaga wydania aktu, który kończyłby dotychczasowy stosunek prawny, aby można było ustanowić nowy stosunek pracy. Skoro zatem dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy to zostaje on zmieniony nie zaś zakończony. Powyższe przesądza o braku podstaw do wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 pwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wyjaśnił, że stanowi ona ofertę zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę, która zostaje zawarta w momencie przyjęcia przez funkcjonariusza oferty, a zatem za zgodną wolą obu storn. Skoro zatem w tym wypadku nie dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 pwKAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 uKAS). Tym samym brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego.
W przedmiotowej sprawie organ przedstawił skarżącemu propozycję warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, która została przez skarżącego przyjęta, zatem stosunek służbowy nie uległ wygaśnięciu a przekształceniu. Tym samym brak było podstaw do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji o zwolnieniu ze służby, gdyż stosunek administracyjnoprawnego ustał na mocy przepisu rangi ustawowej – art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 209 P.p.s.a. w związku z art. 203 P.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).