Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwa [...] (dalej: nadleśnictwo), uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Chojnicach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 31 lipca 2020 r. w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że informacją z 30 czerwca 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Chojnicach ustalił nadleśnictwu opłatę zmienną za okres I kwartału 2020 r. w wysokości 36 zł za pobór wód podziemnych, w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Chojnicach decyzją z 2 grudnia 2018 r. Jako podstawę informacji organ powołał art. 272 ust. 17 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm. – dalej: Prawo wodne). Organ wskazał, że opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 5 w związku z art. 552 ust. 2 Prawa wodnego, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (0,115 zł za 1 m3), pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych (154,518 m3).
Nadleśnictwo złożyło reklamację.
Decyzją z 31 lipca 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Chojnicach określił nadleśnictwu wysokość opłaty zmiennej w wysokości 36,00 zł.
Odnosząc się do zarzutów reklamacji organ podniósł, że zwykłe korzystanie z wód przysługuje właścicielowi gruntu do zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego w ilości średniorocznie do 5 m3 na dobę. Brak jest w przepisach Prawa wodnego możliwości zwolnienia z poboru wody do 5 m3 na dobę na potrzeby działalności gospodarczej. Brak jest zatem możliwości zastosowania tego zwolnienia wobec innych osób prawnych oraz z działalności gospodarczej, nawet jeżeli pobór wody lub odprowadzanie ścieków nie przekracza 5 m3 na dobę. Zwykłe korzystanie z wód nie dotyczy leśniczówek oraz innych budynków, w których prowadzona jest działalność gospodarcza związana z gospodarką leśną, co oznacza, że korzystanie z wód na potrzeby takich budynków wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Dotyczy ich również obowiązek składania oświadczeń dotyczących wielkości usług wodnych i ponoszenia opłat za usługi wodne. Nadleśnictwo korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Chojnicach decyzją z 2 grudnia 2018 r.
Nadleśnictwo wniosło skargę na powyższą decyzję.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że usługami wodnymi podlegającymi opłatom są usługi wodne polegające na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Tak rozumiane usługi wodne obejmują m.in. pobór wód podziemnych (art. 35 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego) przez gospodarstwa domowe, ale wyłącznie w zakresie wykraczającym poza zwykłe korzystanie z wód.
Przesłanką odróżniającą zwykłe korzystanie z wód od korzystania stanowiącego usługę wodną jest w świetle art. 33 ust. 4 Prawa wodnego, ilość pobieranych wód podziemnych (średniorocznie nieprzekraczająca łącznie 5 m³ na dobę) przez gospodarstwo domowe. Zwykłe korzystanie z wód przysługuje nie tylko osobom fizycznym, ale także osobom prawnym. Świadczy o tym art. 33 ust. 1 Prawa wodnego, który przyznaje prawo zwykłego korzystania z wód każdemu właścicielowi gruntu, a nie tylko takim właścicielom gruntów, którzy są osobami fizycznymi.
Sąd I instancji wskazał, że samo udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie przesądza o obowiązku ponoszenia opłaty za usługę wodną (np. za pobór wód podziemnych). Ponadto, z akt sprawy nie wynika, że woda w jakikolwiek sposób była wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej. Organ nie zbadał w istocie, na jaki cel i w jakiej ilości pobierana jest faktycznie woda z ujęcia będącego przedmiotem sprawy (czy pobór ten spełnia przesłanki zwykłego korzystania z wód). Natomiast Skarbowi Państwa jako właścicielowi, a w konsekwencji Lasom Państwowym jako państwowej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, reprezentującej Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia (i w konsekwencji Nadleśnictwu, jako jednostce organizacyjnej wchodzącej w skład Lasów Państwowych), przysługuje prawo właściciela gruntu do zwykłego korzystania z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie (art. 33 ust. 1 Prawa wodnego).
Ponadto działalność Lasów Państwowych nie polega wyłącznie na podejmowaniu działalności gospodarczej, ale również na pełnieniu funkcji organów administracji, a mienie Lasów Państwowych może służyć różnym celom, w tym mieszkalnym, związanym z zaspokajaniem potrzeb własnego gospodarstwa domowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa procesowego.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Polegało to na uwzględnieniu skargi i przyjęciu, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Podstawą ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód były niebudzące wątpliwości ustalenia organu, że pobór wód przez mieszkańców Leśnictwa [...] jest w istocie dokonywany przez Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe w ramach prowadzonej przez podmiot działalności gospodarczej.
Ponadto organ zarzucił naruszenie prawa materialnego.
Po pierwsze, błędną wykładnię art. 33 ust. 1 w związku z art. 33 ust. 3 Prawa wodnego przez uznanie, że pobór wód dokonywany przez osobę prawną może zostać zakwalifikowany jako pobór wód na potrzeby własnego gospodarstwa domowego. W ocenie organu, prawidłowe rozumienie wskazanych norm powinno prowadzić do uznania, że zawarte jest w nich zastrzeżenie, że właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód po warunkiem, że odbywa się w celu zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub gospodarstwa rolnego.
Po drugie, błędną wykładnię art. 33 ust. 3 Prawa wodnego w związku z art. 3 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162) oraz w związku z art. 4 ust. 1 i art. 32 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2020 r., poz. 1463). Polegało to na uznaniu, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe jest uprawione do zwykłego korzystania z wód, pomimo, że jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, co z kolei świadczy, że korzystanie z wód zaspokaja cele działalności gospodarczej podmiotu i jako takie podlega obowiązkowi uiszczenia opłaty.
Po trzecie, niezastosowanie art. 272 ust. 1 Prawa wodnego, pomimo, że strona posiadając pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podlega obowiązkowi uiszczenia opłaty.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej argumenty są trafne.
Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami.
W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej przepisów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie korzystania z wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".
W przepisach Prawa wodnego wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Ich celem jest zapewnienie środków na efektywne i sprawne gospodarowanie zasobami wodnymi oraz środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie z art. 270 ust. 1 Prawa wodnego, opłata za usługi wodne za pobór wody składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej. Wysokość opłaty zmiennej związana jest co do zasady z rzeczywistym poborem wody na dany cel przez beneficjenta usługi. Natomiast stosownie do art. 272 ust. 1 Prawa wodnego, wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3.
Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa wodnego, właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie. Zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego (art. 33 ust. 2 cytowanej ustawy) i obejmuje pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę, a także wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę. Zwykłe korzystanie z wód nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego lub przyjęcia zgłoszenia wodnoprawnego (art. 395 pkt 7 Prawa wodnego).
Natomiast w tej sprawie nadleśnictwo wystąpiło o wydanie tego rodzaju pozwolenia wodnoprawnego i pozwolenie to uzyskało (decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Chojnicach z 2 grudnia 2018 r.). Zarówno organy w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie opłaty zmiennej, jak i Sąd I instancji rozpoznający skargę na wydaną w takim postępowaniu decyzję, nie weryfikują celowości, zasadności wydania i prawidłowości pozwolenia wodnoprawnego, które na dzień wydania takiej decyzji pozostaje w obrocie prawnym. W sytuacji, gdy z pozwolenia wodnoprawnego wynika usługa wodna podlegająca obowiązkowi uiszczenia opłaty zmiennej, to na organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia takiej opłaty.
W konsekwencji rozważania Sądu I instancji w ustalonym stanie faktycznym sprawy, wskazujące na potrzebę badania przez organ charakteru korzystania z wód przez nadleśnictwo, a w szczególności czy jest to zwykłe korzystanie z wód w rozumieniu art. 33 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r., nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, co do zasady samo udzielenie pozwolenia wodnoprawnego przesądza o obowiązku ponoszenia opłaty za usługę wodną, chyba, że zachodzą wyjątki od tej zasady, co jednak w tej sprawie nie miało miejsca. Nie jest tego rodzaju wyjątkiem zwykłe korzystanie z wód, ponieważ zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, usługi wodne już z definicji wykraczają poza zakres zwykłego korzystanie z wód.
Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy mieć również na uwadze, że leśniczówki służą nie tylko do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych pracowników i ich rodzin, ale także są miejscem wykonywania zadań Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Brak jest możliwości dokonania wyraźnego rozróżnienia i wskazania, w jakim zakresie pobór wód dla leśniczówki jest poborem na cele własne jej mieszkańców, którzy są przecież pracownikami Lasów Państwowych, a w jakim zakresie poborem na realizację zadań Nadleśnictwa.
Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie. Dotyczy to przede wszystkim zarzutu podnoszącego naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. Brak było podstaw do przyjęcia, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, ponieważ podstawą ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód było stwierdzenie, że pobór wód następuje w związku z korzystaniem przez nadleśnictwo z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji na uwzględnienie zasługiwał również zarzut podnoszący naruszenie art. 33 ust. 1 w związku z art. 33 ust. 3 Prawa wodnego, jak i art. 272 ust. 1 Prawa wodnego.
Nie jest natomiast uzasadniony zarzut podnoszący naruszenie art. 33 ust. 3 Prawa wodnego w związku z art. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz w związku z art. 4 ust. 1 i art. 32 ustawy o lasach, przy czym ten ostatni przepis został powołany bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej. Kwestia prowadzenia przez nadleśnictwo działalności gospodarczej nie ma w tej sprawie kluczowego znaczenia. W obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest zastrzeżenia, że korzystanie z wód na potrzeby działalności gospodarczej wyłącza uznanie tego korzystania za zwykłe korzystanie z wód, tak jak to miało miejsce w uprzednio obowiązującej ustawie z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) i co wynikało z art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Co do zasady zatem możliwe jest zwykłe korzystanie z wód na potrzeby działalności gospodarczej, o ile służy zaspokojeniu potrzeb własnych gospodarstwa domowego lub gospodarstwa wodnego, gdzie ta działalność jest prowadzona i nie przekracza granic wskazanych w art. 33 ust. 4 Prawa wodnego.
Chodzi tu o więc przede wszystkim o osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą w miejscu zamieszkania i będące przedsiębiorcami w rozumieniu art. 4 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. Natomiast w tej sprawie mamy do czynienia z osobą prawną, która korzysta z usługi wodnej na podstawie udzielonego na jej wniosek pozwolenia wodnoprawnego i nie potrzeby działalności tej osoby wykraczającej poza zaspokajanie potrzeb własnych gospodarstwa domowego.
Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się uzasadnione, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę nadleśnictwa.
Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.