Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 159/17, po rozpoznaniu skargi H. L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we [...] w przedmiocie braku złożenia propozycji służby – w punkcie I sentencji podjął zawieszone postępowanie; w punkcie II sentencji odrzucił skargę.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji H. L. (zwany dalej skarżącym) wniósł skargę (pismo z dnia [...] sierpnia 2017 r.) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we [...] (zwanego dalej: "organem" lub "Dyrektorem IAS") polegającą na braku złożenia propozycji dalszej służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem skarżącego, organ administracji skarbowej zobowiązany był na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) - dalej: "u.p.w.K.A.S." do przedstawienia jej do dnia 31 maja 2017 r. propozycji dalszej służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Pomimo podejmowanych przez stronę prób i wezwań mających na celu skłonienie organu do przedstawienia jej propozycji służby, Dyrektor IAS nie zmienił swojego stanowiska w sprawie i nie wykonał ciążących na nim obowiązków ustawowych w tym zakresie.
Dyrektor IAS w odpowiedzi na skargę podniósł, że skarga jest niedopuszczalna i tym samym podlega odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.). Według organu skarga pozbawiona jest przedmiotu zaskarżenia, albowiem organ zobowiązany do przestawienia stronie propozycji pracy lub propozycji pełnienia służby, przedstawił jej propozycję dalszego zatrudnienia w charakterze pracownika cywilnego. Dodatkowo organ podniósł, że skarga została wniesiona przez osobę, której ustawa szczególna nie przyznała legitymacji skargowej, gdyż ustawodawca nie wyposażył funkcjonariusza w narzędzie prawne umożliwiające mu zakwestionowanie woli pracodawcy wyrażającej się w nieprzedstawieniu propozycji służby. W tym zakresie organ wskazał, że postępowanie, w którym składana jest przedmiotowa propozycja nie ma charakteru administracyjnego, zewnętrznego, jest postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, do którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 29 listopada 2017 r. zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 467/17 dotyczącego skargi skarżącego na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej.
Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji podjął zawieszone postępowanie i uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną. Na wstępie Sąd ten podkreślił, że postanowieniem z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 467/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę skarżącego na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]. Powyższe postanowienie stało się prawomocne z dniem [...] czerwca 2018 r. W takiej sytuacji stosownie do treści art. 128 § 1 pkt 4 P.p.s.a. należało z urzędu podjąć zawieszone postępowanie, o czym orzeczono w punkcie I sentencji postanowienia.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów merytorycznych Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa skarga została wniesiona na bezczynność organu polegającą na braku przedstawienia skarżącemu propozycji dalszej służby w Krajowej Administracji Skarbowej, który to obowiązek – zdaniem strony – wynikał wprost z art. 165 ust. 7 u.p.w.K.A.S. Przepis ten bowiem stanowi, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.
W ocenie Sądu meriti skoro propozycja zatrudnienia i propozycja służby, wynikające z art. 165 ust. 7 u.p.w.K.A.S. nie stanowią ani klasycznej formy decyzji administracyjnej, ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podjętych w ramach bądź też poza postępowaniami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a z drugiej strony nie istnieje przepis prawny, który obligowałby organ do przedstawienia stronie skarżącej propozycji dalszej służby, to przedmiotowa skarga na bezczynność Dyrektora IAS nie mogła zostać uznana za dopuszczalną. Skarga na bezczynność może bowiem zostać wniesiona tylko w tych sprawach, w których sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta – o czym była już mowa na wstępie - sprawowana jest m.in. w odniesieniu do decyzji administracyjnych, a także innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które zostały podjęte przez organ do tego zobligowany, w ramach postępowania administracyjnego bądź też poza jego granicami.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego skarga na bezczynności Dyrektora IAS w przedstawieniu skarżącemu propozycji dalszej służby, nie mieści się w granicach właściwości sądów administracyjnych, określonej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do je odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie II sentencji postanowienia.
Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając je w zakresie punktu II i zarzucając naruszenie:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.:
- - art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a skarga winna zostać odrzucona;
- - art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdy takiej kognicji podlega, oraz z ostrożności procesowej;
- - art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdy takiej kognicji podlega;
- 2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - art. 165 ust. 7 u.p.w.K.A.S. w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji przez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że "propozycja" kierowana do funkcjonariusza KAS nie stanowi decyzji administracyjnej, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów, a w szczególności uwzględnienie obowiązku organów władzy publicznej działania na podstawie i w graniach prawa winno doprowadzić do wniosku, że propozycja służby/pracy kierowana do funkcjonariusza KAS w każdym wypadku stanowi decyzję administracyjną.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w świetle wzajemnej relacji pomiędzy art. 165 ust. 7, a art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.K.A.S. przyjąć należy, że na organie administracji w każdym wypadku istniał obowiązek przedłożenia propozycji pracy/służby skarżącemu z wyłączeniem sytuacji złożenia przez skarżącego oświadczenia, w którym przyznałby się do pracy w organach bezpieczeństwa. Skoro ustawodawca w u.p.w.K.A.S. wyraźnie przyznaje organom wyłącznie kompetencję (np. art. 164 ust. 1, art. 202 ust. 1a, art. 258. 4 zd. 2), a w innych przepisach, w szczególności w art. 165 ust. cyt. ustawy, wyraźnie łączy tę kompetencję z obowiązkiem jej realizowania, to nie przedłożenie propozycji skarżącemu uznać należy za bezczynność w wydaniu (warunkowej) decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor IAS we [...] wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), ponadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 (ONSAiWSA 2019 r., nr 5, poz. 71), przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.K.A.S. dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. Uzasadniając swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepisy wprowadzające ustawę o KAS, wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej.
Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego, który następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji lub też w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym terminie. W tym przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Trzecie rozwiązanie natomiast polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Jak wyjaśnił NSA przekształcenie posiada charakter ciągły i nie wymaga szczególnej formy oznaczającej jego początek i koniec, może ono mieć nawet charakter regularny lub nie mający końca. Wskazując na liczne przykłady przekształcenia stosowane przez ustawodawcę podkreślił, że przekształcenie stosunków pracy nie wymaga wydania aktu, który kończyłby dotychczasowy stosunek prawny, aby można było ustanowić nowy stosunek pracy.
Skoro zatem dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy to zostaje on zmieniony nie zaś zakończony. Powyższe przesądza o braku podstaw do wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 u.p.w.K.A.S. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wyjaśnił, że stanowi ona ofertę zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę, która zostaje zawarta w momencie przyjęcia przez funkcjonariusza oferty, a zatem za zgodną wolą obu storn. Skoro zatem w tym wypadku nie dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 u.p.w.K.A.S., to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). Tym samym brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.