Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1236/20) po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Kr 488/19:
- 1. wymierzył Wójtowi Gminy K. grzywnę w kwocie 700 złotych;
- 2. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wyrokiem z 28 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt II SAB/Kr 488/19) po rozpoznaniu skargi A. B. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy K.: w pkt I – zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie wniosku skarżącego z 23 września 2019 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w pkt II – stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w pkt III – zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Pismem z 29 września 2020 r. A. B. wniósł skargę na niewykonanie powyższego wyroku, wskazując, że pomimo upływu terminu organ nie wydał przedmiotowego aktu. Skarżący pismem z 21 września 2020 r. wezwał organ do wykonania wyroku, ale ten nie załatwił sprawy ani nie zajął stanowiska wobec przedmiotowego pisma. Organ podjął jedynie czynności pozorne nie mające nic wspólnego z rozstrzygnięciem sprawy.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony do Urzędu Gminy w K. 11 września 2020 r. W dniu 15 września 2020 r. wszczęto postępowanie wyjaśniające wraz z wyznaczeniem na dzień 7 października 2020 r. wizji lokalnej w terenie. W celu prawidłowego określenia stron postępowania organ wystąpił do Powiatowego Ośrodka Geodezji w P. o wypis z rejestru gruntów, który uzyskał 6 października 2020 r. W dniu 12 października 2020 r. stronom przesłano kopie protokołu spisanego podczas wizji oraz zakreślono termin do wniesienia uwag. 27 października 2020 r. wysłano korespondencję do stron z informacją, iż 17 listopada 2020 r. zostanie przeprowadzony kolejny dowód z przeprowadzenia pomiarów rzędnych działek. 28 października 2020 r. powiadomiono strony o planowanym terminie załatwienia sprawy. W zaistniałej sytuacji organowi nie można zarzucić bezczynności.
Działania organu podejmowane w sposób metodyczny miały na celu zebranie całego materiału dowodowego, ustalenie czy doszło do zakłócenia stosunków wodnych, a w konsekwencji wydania aktu administracyjnego kończącego postępowanie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – zwanej dalej P.p.s.a.) formułuje dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 P.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności.
Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu obie ww. przesłanki zostały spełnione. Pismem z 21 września 2020 r. skarżący wezwał organ do wykonania wyroku z 28 lutego 2020 r., którym uwzględniono skargę na przewlekłość postępowania i zobowiązano organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały organowi 11 września 2020 r. (data prezentaty organu). Od tego dnia rozpoczął zatem bieg termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który upłynął 25 września 2020 r. Natomiast w realiach przedmiotowej sprawy Wójt do chwili obecnej nie załatwił sprawy z wniosku skarżącego z 23 września 2019 r. Jak podkreślił Sąd, dopiero 7 października 2020 r. organ dokonał czynności, którą opisuje jako wizja lokalna w terenie.
Następnie w piśmie z 28 października 2020 r. poinformowano strony, że postępowanie administracyjne nie może być załatwione w terminie przewidzianym w art. 35 K.p.a. Zdaniem jednak Sądu w wypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Wyznaczony przez sąd termin do wydania aktu lub podjęcia czynności jest terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 K.p.a. Wskazanie przez sąd w trybie art. 154 P.p.s.a. terminu załatwienia sprawy jest elementem wyroku, zaś przepis art. 37 § 2 K.p.a. nie wyposaża organu w kompetencję do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd zobowiązał Wójta do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego.
Nadto zdaniem Sądu pierwszej instancji, niewątpliwa bezczynność organu po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy nie miała charakteru rażącego zważywszy na fakt, że organ podejmował czynności procesowe i przeprowadził wizję w terenie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak na wstępie na podstawie art. 154 § 2 P.p.s.a (pkt 2 wyroku) oraz na podstawie art. 154 § 1 i 6 P.p.s.a (pkt 1 wyroku). Miarkując wysokość grzywny, Sąd wziął pod uwagę jej dyscyplinującą funkcję oraz stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku i okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 3 wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wójt Gminy K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 133 § 1 P.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezbadanie całokształtu akt sprawy, tj. przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia takich faktów, które nie wynikają z akt postępowania, a mianowicie uznanie, iż:
- • wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Kr 488/19 zobowiązywał Wójta Gminy K. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, gdy tymczasem z powyższego orzeczenia wynika obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie w zakreślonym przez Sąd terminie;
- • organ podjął czynności pozorne w sprawie, w sytuacji, w której organ podjął działania niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy,
- • sprawa będąca przedmiotem skargi dotyczy bezczynności organu w przypadku, gdy skarżący kwestionuje przewlekłość postępowania,
- 2. art. 154 § 1, 2 i 6 P.p.s.a poprzez nieuprawnione ich zastosowanie i uwzględnienie skargi o stwierdzenie bezczynności organu oraz nałożenia nań grzywny oraz kosztów postępowania, w sytuacji, gdy takie rozstrzygnięcie jest dozwolone w przypadku niewykonania przez organ wyroku Sądu, która to okoliczność w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i "oddalenie skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wójta". Nadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz złożył oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzania rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wyjaśnił, że podejmował działania w sposób metodyczny, mając na celu zebranie całego materiału dowodowego, ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji wydanie aktu administracyjnego kończącego postępowanie. Nie sposób natomiast przyjąć, że w tego rodzaju sprawach możliwym jest wydanie aktu w terminie 14 dni, bowiem niemożliwym byłoby przeprowadzenie w tym terminie czynności warunkujących prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie, w tym zweryfikowanie istotnych dla oceny sprawy okoliczności faktycznych. O niewykonaniu wyroku można by natomiast mówić, gdyby nie podjęto czynności zmierzających do załatwienia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
I tak, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Zauważyć trzeba, że naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 P.p.s.a. będzie takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego czy też działania organu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.
Sąd pierwszej instancji dokonał oceny bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku z 28 lutego 2020 r. w oparciu o akta sprawy i prawidłowo uznał, że organ nie załatwił sprawy w wyznaczonym przez sąd terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ustalenie tej okoliczności oraz tego że organ został uprzednio wezwany do wykonania ww. wyroku dało Sądowi podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 154 § 1, 2 i 6 P.p.s.a. i wymierzenia organowi grzywny oraz stwierdzenia bezczynności, a w efekcie także zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W nawiązaniu do argumentacji skargi kasacyjnej przedstawionej na gruncie obu przedstawionych w niej zarzutów, zauważyć należy, że w wyroku z 28 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pkt I: "zobowiązał Wójta Gminy K. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie wniosku skarżącego z dnia 23 września 2019 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy". Tak sformułowana sentencja chociaż odbiega od treści art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., bowiem ustawodawca posłużył się w przepisie alternatywą rozłączną "albo do dokonania czynności" a nie jak Sąd w ww. wyroku alternatywą łączną "lub do dokonania czynności", to jednak nie pozostawia wątpliwości, że organ w wyroku tym został zobowiązany do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego. Okoliczność tę słusznie akcentował Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, wskazując na wyraźne sformułowanie tego zobowiązania w uzasadnieniu do wyroku z 28 lutego 2020 r. Nie można natomiast uznać, jak to czyni skarżący kasacyjnie organ, że podjęcie jakiejkolwiek czynności w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zwalnia go od załatwienia sprawy w wyznaczonym przez Sąd terminie.
Podstawowym celem takiego zobowiązania i to w sytuacji, gdy stwierdzona w wyroku przewlekłość prowadzenia postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zdyscyplinowanie organu do jak najszybszego załatwienia (zakończenia) sprawy. Na taki też cel wskazywał Sąd w wyroku z 28 lutego 2020 r. zaś ewentualne wątpliwości skarżącego mogły zostać usunięte poprzez złożenie wniosku o wykładnię wyroku, z czego organ nie skorzystał. Podobnie podnoszony argument, że wyznaczony przez Sąd czternastodniowy termin na załatwienie sprawy jest niewystarczający, nie mógł zostać oceniony ani przez Sąd pierwszej instancji ani przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, wobec prawomocności wyroku z 28 lutego 2020 r. i jego wiążącego charakteru w sprawie.
Z tego też względu niezasadny okazał się być również zarzut naruszenia art. 154 § 1, 2 i 6 P.p.s.a. (zarzut 2).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.