Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 512/22

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2696/21, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę Z. S.A. z siedzibą w K. na decyzję P. S.A. z siedzibą w W. z 25 maja 2021 r. nr IBZ2.0202.403.2021.b.2 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją P. S.A. z siedzibą w W., dalej zwane "P." odmówiły skarżącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie świadectw przejęcia wystawionych w 2020 r. lub 2021 r. dla całości robót lub odcinków robót oraz związanych z nimi protokołów odbiorów końcowych lub eksploatacyjnych lub technicznych wraz z dokumentami towarzyszącymi, w tym świadectwami certyfikacji w ramach zadań prowadzonych przez P. S.A., w których wykonawcami są lub były następujące podmioty: T. S.A., B. S.A., T. (2) S.A. oraz P. (2) S.A. realizujące roboty samodzielnie lub w ramach konsorcjum działając w imieniu P. S.A.

Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę P., iż wnioskowana informacja miałaby charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p." Przygotowanie żądanej informacji publicznej wymaga przeprowadzenia wielogodzinnych kwerend materiałów, których obszerność można oszacować na ok. 1500 segregatorów akt po około 500 stron dokumentów w każdym segregatorze, co daje łącznie około 750 000 stron, które podlegałyby analizie.

W konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska P., iż przygotowanie nowego jakościowo, nieistniejącego wcześniej zestawu danych, o które występuje skarżąca, zakłóciłoby normalny tok działania P. Jednocześnie Sąd uznał, iż skarżąca nie wykazała istnienia szczególnego uzasadnienia istotności uzyskania ww. informacji dla interesu publicznego, negując wyłącznie ocenę, że wnioskowane informacje mają charakter informacji przetworzonej.

Skargę kasacyjną złożyła Z. S.A. z siedzibą w K., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego (pkt III skargi kasacyjnej), tj.:

1. a) art. 3 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wniosek skarżącej o uzyskanie informacji publicznej jest wnioskiem o uzyskanie informacji przetworzonej oraz na bezzasadnym uznaniu, że skarżąca winna wykazać w swoim wniosku istnienie szczególnego interesu publicznego,
2. b) art. 2 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżący z tytułu wnioskowanej informacji publicznej nie miał prawa dostępu do informacji publicznej,
3. c) art. 2 ust. 2 u.d.i.p. przez jego niezastosowanie skutkujące odmową skarżącej informacji publicznej objętej wnioskiem, z uwagi na brak wykazania przez skarżącą interesu prawnego lub faktycznego, podczas gdy z przepisu tego wynika, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, a tym samym doszło do naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt.
4. 1) lit. a) p.p.s.a.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania "mającego istotny wpływ na wynik sprawy" (pkt IV), tj.:

1. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6 i 8 k.p.a., przez nieuchylenie w całości decyzji wydanej przez organ - mimo że nastąpiło naruszenie zasady praworządności w postępowaniu organu oraz naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej,
2. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., przez nieuchylenie w całości decyzji wydanej przez organ – mimo że nastąpiło naruszenie przez organ zasady prawdy obiektywnej,
3. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., przez nieuchylenie w całości decyzji wydanej przez organ – mimo że decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego - nie zawiera wskazania dowodów na których się oparł, a powinna je wskazywać dla wykazania faktów, które organ uznał za udowodnione,
4. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a., przez nieuchylenie w całości decyzji wydanej przez organ - mimo że organ przekroczył granice swobodnej oceny dowodów - uznał dowolnie, że wnioskowane dane stanowią informację przetworzoną, pomimo że dowodów na tę okoliczność nie przedłożył, a jedynie wskazywał na potrzebę ich przeprowadzenia.

W pkt. V skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła odrębnie "naruszenie przepisów postępowania", tj.:

1. a) art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez brak wszechstronnego i logicznego nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji do zarzutów podnoszonych w skardze,
2. b) art. 141 § 4 polegające na braku wszechstronnego i logicznego rozważenia przez Sąd orzekający materiału dowodowego i jego oceny w kontekście mających zastosowanie w sprawie norm prawnych, skutkujące ogólnikowym i lakonicznym wyjaśnieniem podstaw przyjętego przez Sąd sposobu wykładni przepisów prawa, z pomięciem szczegółowego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze i okoliczności analizowanej sprawy, skutkujące oddaleniem skargi.

Ponadto, w pkt. VI skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej Sądu, o której mowa w art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i obowiązków zawartych w art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a., co doprowadziło Sąd do naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez jego niezasadne zastosowanie, gdyż wobec niezupełnej, a więc wadliwej realizacji wykonania funkcji kontrolnej WSA w Warszawie skargę oddalił, natomiast w skardze znajdowały się usprawiedliwione podstawy by Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny przez zobowiązanie organu do udzielenia skarżącej żądanej we wniosku informacji publicznej w wyznaczonym przez Sąd terminie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ewentualnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S.A. z siedzibą w W. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz P. S.A. kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreśliły, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a realizacja wniosku skarżącej kasacyjnie wiązałaby się z koniecznością oddelegowania około 32 pracowników na okres 3 miesięcy, co zakłóciłoby normalny tok działania P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i naruszenia prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego ponieważ stanowisko w tym zakresie determinowało zakres postępowania dowodowego związanego z koniecznością dokonania kwalifikacji żądanej informacji publicznej jako prostej albo przetworzonej, która to kwestia stanowi istotę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Przede wszystkim należy zatem dokonać oceny zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., którego skarżąca upatruje "w błędnej jego wykładni polegającej na przyjęciu, że wniosek skarżącej o uzyskanie informacji publicznej jest wnioskiem o uzyskanie informacji przetworzonej oraz na bezzasadnym uznaniu, że skarżąca winna wykazać w swoim wniosku istnienie szczególnego interesu publicznego", oraz do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 u.d.i.p., którego upatruje się w błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że "skarżący z tytułu wnioskowanej informacji publicznej nie miał prawa dostępu do informacji publicznej", a także zarzutu naruszenia art. 2 ust. 2 u.d.i.p. "przez jego niezastosowanie, skutkujące odmową udostępnienia skarżącemu informacji publicznej z uwagi na brak wykazania przez skarżącego interesu prawnego lub faktycznego, podczas gdy z przepisu tego wynika, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego".

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej – czyli, innymi słowy, prawo dostępu do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) – obejmuje m.in. uprawnienia do "uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Cytowana regulacja dotycząca informacji przetworzonej stanowi wyjątek od zasady statuowanej w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., w myśl której od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Choć ustawodawca posłużył się w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. terminem "informacja przetworzona", to go nie zdefiniował ani nawet bliżej nie określił. A termin "informacja prosta" w u.d.i.p. w ogóle nie występuje.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 2018 r. o sygn. akt I OSK 1526/16 "informacja prosta" może być definiowana w sposób negatywny, jako informacja, która nie wymaga przetworzenia (zob. P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, s. 55). Każda informacja prosta nie jest zatem informacją przetworzoną i odwrotnie: informacja przetworzona nie jest informacją prostą. Wadą definicji negatywnej jest fakt, że nie oddaje ona istoty tego rodzaju informacji. Dlatego też, poszukując pozytywnej definicji informacji prostej, można uznać, że taką informacją jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (zob. wyrok NSA z 5 grudnia 2013 r., I OSK 1857/13). Informacja prosta to taka, która jest już w posiadaniu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji.

Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces przekształcenia, a zatem udostępnienie informacji prostej nie wiąże się z koniecznością wykonania pewnych dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z informacji prostych tworzyłyby nową informację. Informacja prosta może być udostępniona od razu w formie, w jakiej jest w posiadaniu zobowiązanego, albo też może być udostępniona wtedy, gdy po pewnych zwykłych, niewymagających większego wysiłku czynnościach może zostać udostępniona. Czynności takie nie powodują powstania nowej informacji, lecz tylko stanowią pewne jej "obrobienie", tak aby mogła zostać udostępniona wnioskodawcy.

W kwestii dotyczącej interpretacji pojęcia "informacji przetworzonej" należy odwołać się do rozważań zawartych m. in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 915/16, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:

1. - w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);
2. - jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12, 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 3 października 2014 r., I OSK 747/14);
3. - jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9 października 2010 r., I OSK 1737/12);
4. - może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14, 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15). Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (zob. wyrok WSA z 23 września 2009 r., II SA/Wa 978/09; podobnie wyroki NSA: z 30 października 2008 r., I OSK 951/08; z 27 czerwca 2013 r., I OSK 529/13). Przetworzenie informacji wymaga więc dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (zob. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12). Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (zob. wyrok NSA z 5 września 2013 r., I OSK 865/13). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością;
5. - nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA z: 5 marca 2015 r., I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14, z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);
6. - której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 2 października 2014 r., I OSK 140/14, 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05).

W judykaturze wskazuje się na praktyczną trudność z wytyczeniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W tym zakresie spotyka się w orzecznictwie dwa odmienne poglądy. Zgodnie z pierwszym – tracącym już na aktualności – nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych z wielu dokumentów, jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia (wyrok NSA z 19 marca 2013 r., I OSK 2875/12), a więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji (wyrok NSA z 14 września 2012 r., I OSK 1292/12).

Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań angażujących pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną. Z kolei drugi pogląd reprezentowany w orzecznictwie i doktrynie – obecnie już dominujący – wskazuje, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob. wyrok NSA z 06 października 2011 r., I OSK 1199/11; podobnie wyrok NSA z 17 maja 2012 r., I OSK 416/12). W referowanym tu nurcie orzeczniczym przyjmuje się więc – ogólnie rzecz ujmując – że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11; z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12; z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; z 25 listopada 2016 r., I OSK 1513/15; z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 2791/16; z 26 marca 2018 r., I OSK 2349/17; z 27 marca 2018 r., I OSK 1526/16).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela drugi z wyżej zreferowanych poglądów. W okolicznościach niniejszej sprawy należy też podkreślić, że organ nie musi w celu dokonania odmowy udostępnienia informacji publicznej przeprowadzać symulacji zakresu żądanej informacji, gdyż takie działanie rozmijałoby się z celem zagwarantowania organowi możliwości odmówienia udostępnienia informacji, gdy żądnie dotyczy informacji publicznej przetworzonej (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r. I OSK 1645/14). W praktyce orzeczniczej funkcjonuje także twierdzenie, że regulacja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma przeciwdziałać zalewowi wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej do realizacji celów osobistych lub komercyjnych oraz zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione nie są na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r. I OSK 2306/19).

Co więcej samo przekonanie wnioskodawcy, że w działaniu instytucji publicznej dochodzi do pewnych nieprawidłowości nie może być przesłanką do zobowiązania danego podmiotu do przetwarzania informacji, co wiąże się z zaangażowaniem określonych środków publicznych, w celu przygotowania materiału pozwalającego na ocenę, czy konkretne podejrzenia znajdują podstawy.

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest zbieżna z wykładnią Sądu I instancji. Zatem zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest niezasadny. A w konsekwencji niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. ponieważ prawo dostępu do informacji publicznej nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniu w sytuacjach wskazanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, między innymi w sytuacji stwierdzenia, że żądana informacja jest informacją przetworzoną a udostępnienie tej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skoro organ prawidłowo zakwalifikował żądaną informację jako przetworzoną to w sytuacji nie wskazania przez wnioskodawcę okoliczności, które pozwoliłyby na przyjęcie, że udostępnienie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, informacja ta nie mogła zostać udostępniona. Przesłanką odmowy nie było niewskazanie interesu prawnego lub faktycznego przez skarżącą Spółkę, ponieważ wykazania takiego interesu organ nie żądał.

Autorka skargi kasacyjnej błędnie utożsamia interes prawny lub faktyczny z przesłanką szczególnej istotności udostępnienia żądanej informacji publicznej dla interesu publicznego z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., która stanowiła podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie. W rezultacie Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i uwzględnienia skargi.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie miał podstaw do stwierdzenia, że organ naruszył zasady praworządności, zaufania do władzy publicznej i prawdy obiektywnej. Organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy niezbędny do prawidłowego załatwienia sprawy. Dokonał także prawidłowej oceny tak zebranego materiału dowodowego. Swoje stanowisko przedstawił w przekonującym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym co prawda nie wskazał dowodów na których się oparł, ale ustalone okoliczności wynikają z zebranego materiału dowodowego, między innymi z informacji udzielonych przez pracowników P. z poszczególnych komórek organizacyjnych posiadających żądaną dokumentację. Organ dokonał oceny materiału dowodowego nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w tej ocenie zarzucanej dowolności. W rezultacie Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uwzględnienia skargi.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy bowiem podkreślić, że organ nie musi w celu dokonania odmowy udostępnienia informacji publicznej przeprowadzać symulacji zakresu żądanej informacji, gdyż takie działanie rozmijałoby się z celem zagwarantowania organowi możliwości odmówienia udostępnienia informacji, gdy żądnie dotyczy informacji publicznej przetworzonej (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r. I OSK 1645/14). Szczegółowe ustalenia dotyczące zakresu i pracochłonności wykonania wniosku informacyjnego także powodowałyby poniesienie znacznych wysiłków. Tymczasem w praktyce orzeczniczej funkcjonuje twierdzenie, że regulacja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma przeciwdziałać zalewowi wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej do realizacji celów osobistych lub komercyjnych oraz zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione nie są na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r. I OSK 2306/19).

Co więcej samo przekonanie wnioskodawcy, że w działaniu instytucji publicznej dochodzi do pewnych nieprawidłowości nie może być przesłanką do zobowiązania danego podmiotu do przetwarzania informacji, co wiąże się z zaangażowaniem określonych środków publicznych, w celu przygotowania materiału pozwalającego na ocenę, czy konkretne podejrzenia znajdują podstawy.

Z ustaleń organu zaaprobowanych przez Sąd I instancji wynika, że przygotowanie żądanej informacji publicznej wymaga przeprowadzenia wielogodzinnych kwerend materiałów, których obszerność można oszacować na około 1500 segregatorów akt, po około 500 stron dokumentów w każdym segregatorze, co daje łącznie około 750 000 stron, które podlegałyby ww. analizie. Tak szeroko zakrojone przedsięwzięcie wymagałoby zaangażowania znacznych środków i zasobów po stronie funkcjonujących w Spółce P. 5 Regionów [...]. Stworzenie żądanego zestawienia wymagałoby znacznego nakładu pracy i oderwania około 32 pracowników od wykonywanych przez nich czynności związanych z przygotowaniem i realizacją inwestycji i skierowania ich do realizacji zadań związanych stricte z wnioskiem Z. S.A. Szacunkowy czas przygotowania informacji, obejmujący przeprowadzenie kwerendy archiwalnej oraz stworzenie nowego zestawu danych wyniósłby około 3 miesiące.

Co za tym idzie, przygotowanie nowego jakościowo, nieistniejącego wcześniej zestawu danych, o które występuje wnioskodawczyni, zakłóciłoby normalny tok działania, w tym wykonywania bieżących zadań przez jednostki organizacyjne Spółki odpowiedzialne przede wszystkim za przygotowanie i modernizację sieci linii kolejowych zarządzanej przez Spółkę.

Skarga kasacyjna zawierała polemikę z tym stanowiskiem, jednak Sąd Kasacyjny tak jak i Sąd I instancji nie znalazł przesłanek dla których miałby zanegować twierdzenia adresata wniosku informacyjnego. Jak wynika z oświadczenia organu, nie posiada on gotowej - wytworzonej informacji będącej odpowiedzią na wniosek strony. Skarżąca negując ustalenia organu nie dostrzega, że jej wniosek informacyjny dotyczy nie tylko świadectw przejęcia wystawionych w 2020 r. lub 2021 r. dla całości robót lub odcinków robót oraz związanych z nimi protokołów odbiorów końcowych lub eksploatacyjnych lub technicznych, w tym świadectwami certyfikacji w ramach zadań prowadzonych przez P. S.A., w których wykonawcami są lub były następujące podmioty: T. S.A., B. S.A., T. (2) S.A. oraz P (2)S.A. realizujące roboty samodzielnie lub w ramach konsorcjum działając w imieniu P. S.A., co według organu stanowi około 10 % całej żądanej dokumentacji, ale że wnioskiem z 6 kwietnia 2021 r. objęto również żądanie udostępnienia dokumentów towarzyszących dokumentom wskazanym wyżej tj. załączników do podstawowej dokumentacji, co miałoby stanowić dodatkowo około 90 % wszystkich wnioskowanych dokumentów. Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja nie podważa ustaleń organu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z niepodważonych w skardze kasacyjnej ustaleń organu, zaakceptowanych przez Sąd I instancji wynika, że udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku wymaga stworzenia nowej informacji i wymagałaby dokonania wielu czynności, zaangażowania pracowników i wytworzenia nowego zestawu dokumentów. P. S.A. nie dysponuje odrębnym zestawieniem uwzględniającym informacje określone we wniosku. Zgodzić zatem należy się z Sądem I instancji, że wykazany przez organ rzeczywisty zakres niezbędnych działań, w celu przygotowania informacji, jak i szacowany związany z tym nakład pracy, tj. rozmiar przedsięwzięcia jakiego musiałby dokonać organ w celu realizacji wniosku, uzasadnia konstatację, że sprostanie żądaniu skarżącego wiąże się z ponadprzeciętnym obciążeniem w pracy organu, którego podstawowym celem działania nie jest udostępnianie informacji publicznej.

Proces wyszukania przedmiotowych informacji w szeregu teczek aktowych a następnie dokonania ewentualnej ich anonimizacji, czy chociażby ustalenia, czy nie zawierają tajemnicy przedsiębiorcy (organu lub wykonawców) prowadziłby w istocie do powstania informacji przetworzonej. Organ nie tworzył tego rodzaju informacji (wyselekcjonowanych według żądania skarżącej) na potrzeby własnej działalności. Przygotowanie żądanej informacji powodowałoby konieczność oddelegowania pracowników pełniących inne zadania, tylko do przeprowadzenia tego procesu na potrzeby wnioskodawcy. Powyższe przesądza, że chodzi o informację publiczną przetworzoną. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji, która podważyłaby ten wniosek. Argumentacji skarżącego kasacyjnie opartej na wykreowanym przez niego stanie faktycznym a nie na stanie faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji, nie można uznać za trafną.

Sądowi I instancji zarzucono także niedostrzeżenie naruszenia przez organ art. 6 k.p.a. Co prawda organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że wnioskodawca składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej nadużył prawo dostępu do informacji publicznej, ponieważ konkuruje z wymienionymi we wniosku podmiotami na rynku zamówień na roboty budowlane i chce w ten sposób uzyskać nad nimi przewagę, jednak podstawą odmowy udostępnienia żądanej przez Spółkę informacji, było zakwalifikowanie jej jako informacji przetworzonej przy braku szczególnej istotności udostępnienia tej informacji dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. a skoro kwalifikacja ta była prawidłowa, to kwestia nadużycia prawa jest irrelewantna dla oceny kasacyjnej zaskarżonego wyroku.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku w realiach niniejszej sprawy. Naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie upatruje w nieodniesieniu się do zarzutów podnoszonych w skardze i w braku wszechstronnego i logicznego rozważenia przez Sąd materiału dowodowego i jego oceny w kontekście mających zastosowanie w sprawie norm prawnych oraz ogólnikowości i lakoniczności uzasadnienia. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony szczególnie w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044).

Naruszenie to musi być przy tym takie, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13).

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. ustalony przez organ stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonej decyzji z powołaniem się na przepisy prawa, którymi w tym przypadku były przepisy art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania. Z rozważań Sądu I instancji jasno i logicznie wynikają przyczyny, które legły u podstaw wydanego wyroku. Sąd I instancji zajął stanowisko odnośnie do przesłanek oddalenia skargi. Stanowisko Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostało podane w sposób jasny oraz logiczny, umożliwiający merytoryczną polemikę ze stanowiskiem Sądu i poddaje się kontroli kasacyjnej. W szczególności uzasadnienie wyroku zawiera stanowisko co do przesłanek uznania żądanej informacji za przetworzoną. Nie ograniczając się do przytoczenia przepisów prawa, Sąd odniósł się gruntownie do okoliczności konkretnego stanu faktycznego, prezentując przyjęty przez siebie kierunek wykładni i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach mających miejsce w niniejszej sprawie.

Sąd poddał pogląd organu analizie oraz wyjaśnił przyczyny, z powodu których uważa go za prawidłowy w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w odniesieniu do spornej kwestii. Co prawda Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich argumentów zawartych w skardze, jednak w kontekście przedstawionej wyżej wykładni mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, argumenty te nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności nie mogły one podważyć stanu faktycznego, na którym organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Dodatkowo wskazać należy, że nawet w wypadku uznania, że zachodzą zarzucane uchybienia uzasadnienia wyroku, to wbrew wymogom wynikającym z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej nie wykazano, że miały one istotny wpływ na wynik sprawy, co jest wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Konsekwencją wyżej przedstawionego stanowiska jest, też niezasadność zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, bowiem Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej należy tu dodać, że Sąd I instancji działał w zakresie swojej kognicji i stosował przy kontroli zaskarżonej decyzji kryterium legalności. Dokonał oceny tej decyzji z punktu widzenia zgodności z przepisami proceduralnymi oraz prawem materialnym a także zawarł wywód zawierający ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organ. Z naruszeniem tego przepisu nie może być utożsamiana wątpliwość, czy ocena legalności rozstrzygnięcia organu była prawidłowa, czy błędna. Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Z orzecznictwa NSA wynika, że naruszenie tego przepisu może polegać na odmowie przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej albo jej przeprowadzeniu przy zastosowaniu innego kryterium, niż zgodność z prawem.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby zarzuty wykroczenia poza kompetencje sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie lub braku rozpoznania skargi przez Sąd zostały w nim zawarte. Sąd I instancji niewątpliwie nie wykroczył poza swoje kompetencje, zaś podjęte rozstrzygnięcie zostało przewidziane przez ustawodawcę. Ponadto art. 3 § 1 p.p.s.a. nie może zostać naruszony przez brak akceptacji skarżącego kasacyjnie dla dokonanej przez sąd kontroli zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego od Z. S.A. w K. na rzecz P. S.A. w W., ograniczających się do wynagrodzenia radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.