Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. II SAB/Wa 315/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.C. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – oddalił skargę.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Skierowanym pocztą elektroniczną wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. skarżąca domagała się od organu udostępnienia następującej informacji publicznej:
- 1) wniosku wraz z załącznikami o stwierdzenie kwalifikacji mgr J.O. uprawniających do zajmowania w muzeum stanowiska kustosza w myśl obowiązujących przepisów na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów (Dz. U. 2015 r., poz. 1505);
- 2) wniosku wraz z dokumentacją, wynikami i sprawozdaniem, dot. stypendium Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z zakresu Upowszechniania Kultury mgr J.O., nr wniosku w systemie EBOI [...].
Organ w dniu [...] kwietnia 2020 r. udzielił skarżącej odpowiedzi informując, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm. – dalej: "u.d.i.p."). Organ wskazał, że do publicznej wiadomości podawane są nazwiska laureatów stypendiów Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz przyznane kwoty. Informacji publicznej nie stanowią natomiast wnioski o stypendia, umowy stypendialne oraz sprawozdania z realizacji przedsięwzięć. Dokumenty te zawierają m. in.: opisy koncepcji autorskich projektów twórczych bądź autorskich projektów z zakresu upowszechniania kultury, dane osobowe oraz dane wrażliwe. Sprawozdanie wraz z dokumentacją realizowanego projektu stanowi podstawę rozliczenia stypendium, którego weryfikacja odbywa się wyłącznie pomiędzy stypendystą a urzędem.
Wszelkie ewentualne wątpliwości dotyczące rozliczenia stypendium, upoważniony pracownik ministerstwa ma obowiązek zgłosić stypendyście, z prośbą o ich wyjaśnienie. Wszelkie materiały udostępniane przez stypendystę w ramach sprawozdania służą wyłącznie rozliczeniu stypendium w ramach kompetencji ministerstwa. Nie są udostępniane w żadnej formie osobom trzecim. Zdaniem organu, wnioski o wydanie zaświadczenia potwierdzającego dorobek zawodowy do zajmowania stanowiska kustosza wraz z załącznikami mają charakter prywatny i jako takie nie mogą zostać uznane za informację publiczną.
Skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w związku z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r.
Skarżąca nie zgodziła się z argumentacją organu, wskazując, że stypendia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego finansowane są ze środków publicznych i na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.d.i.p. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest zobowiązany do udzielenia informacji o majątku którym dysponuje, w tym o sposobie rozdysponowywania funduszy stypendialnych. Zdaniem skarżącej, udostępnianie dokumentacji składanych przez podmioty prywatne - osoby fizyczne, osoby prawne - przedsiębiorstwa, stowarzyszenia czy fundacje - ubiegające się o dofinansowanie z pieniędzy publicznych np. w ramach konkursów organizowanych przez organy samorządowe jest powszechnie praktykowane.
Skarżąca stwierdziła ponadto, że w przypadku składanych ofert konkursowych podmioty te również przedstawiają koncepcje autorskie bądź koncepcje twórcze z zakresu upowszechniania kultury i informacje te są udostępniane w ramach informacji publicznej. Natomiast w zakresie danych wrażliwych, np. danych osobowych - podlegają one anonimizacji. Przytaczając definicję "muzeum" w myśl art. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach skarżąca podniosła, że działalność muzeów nastawiona jest na szeroko pojęte "dobro publiczne" - jakim jest zabezpieczenie i prezentowanie spuścizny zarówno naturalnej jak i cywilizacyjnej dla kolejnych pokoleń.
Natomiast zawód muzealnika jest zawodem regulowanym, którego definicję określa art. 3 ust. 1 lit. a Dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych. Z definicji tej należy wnioskować, że zawody regulowane znajdują się pod szczególną opieką i nadzorem Państwa, i są sprawą publiczną. Tytuły zawodowe kustosza i kustosza dyplomowanego nadawane są przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na wniosek osoby zainteresowanej po zaopiniowaniu jej dorobku przez funkcjonującą przy Ministrze komisję. Posiedzenia komisji ministerialnych zajmujących się sprawami nieobarczonymi klauzulami poufności "tajne" i "ściśle tajne" muszą być jawne.
Skarżąca podkreśliła, że stwierdzenie kwalifikacji uprawniających pracowników tworzących grupę zawodową muzealników do zajmowania stanowisk związanych z działalnością podstawową muzeów jest ściśle powiązana z dorobkiem zawodowym i naukowym tych osób. Ustawa o szkolnictwie wyższym kładzie bardzo duży nacisk na jawność i przejrzystość przewodów doktoranckich i habilitacyjnych m. in. poprzez publikację rozpraw naukowych osób ubiegających się o uzyskanie stopnia naukowego. Protokoły z posiedzeń organów kolegialnych uczelni, na których przyjmowane są uchwały o przyznaniu bądź też nie, stopni naukowych również są jawne, co ma na celu zapewnienie transparentności tych postępowań.
W związku z tym, że zawód muzealnika zalicza się do grupy zawodów regulowanych, w tym przypadku ze względu na powierzenie tej grupie zawodowej pieczy nad dobrami naturalnego i kulturowego dziedzictwa ludzkości, które bez wątpienia należy uznać za dobro publiczne, i ze względu na to, w ocenie skarżącej, opinia publiczna powinna mieć możliwość zapoznania się z kwalifikacjami oraz przebiegiem kariery zawodowej i naukowej osób zajmujących się tak istotnymi sprawami publicznymi.
Organ wniósł o oddalenie skargi w całości.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że organ bezspornie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej.
Następnie WSA stwierdził, że nie stanowi informacji publicznej żądanie z pkt 2 wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. Skarżąca wnosiła bowiem o udostępnienie "wniosku wraz z dokumentacją, wynikami i sprawozdaniem, dot. stypendium Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z zakresu Upowszechniania Kultury pani J.O., nr wniosku w systemie EBOI [...]", czyli de facto całej dokumentacji związanej z procedurą przyznania stypendium. WSA wskazał, że do publicznej wiadomości podawane są nazwiska laureatów stypendiów Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz przyznane kwoty.
Natomiast wnioski o stypendia, umowy stypendialne czy też sprawozdania z realizacji przedsięwzięć nie są upubliczniane. WSA zgodził się z organem, że sprawozdanie wraz z dokumentacją realizowanego projektu stanowi podstawę rozliczania stypendium, którego weryfikacja odbywa się wyłącznie pomiędzy stypendystą a urzędem i nie są udostępniane osobom trzecim. Wniosek oraz dokumentacja przedłożona przez J.O. ma zatem charakter prywatny. Zawiera dokumentację dotyczącą jej osiągnięć naukowych przedkładaną na potrzeby ubiegania się o stypendium. Tego typu dokumentacja nie ma charakteru publicznego. Dotyczy bowiem sprawy indywidualnej opartej na dokumentach prywatnych wnioskodawczyni. Fakt, że tego typu dokumenty zostały złożone do organu nie zmienia przy tym ich charakteru. WSA przypomniał, że nie stanowią informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej oraz polemiki z dokonanymi ustaleniami.
Odnośnie żądania z pkt 1 wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. WSA stwierdził, że wniosek wraz z załącznikami potwierdzającymi kwalifikacje J.O. uprawniającymi do zajmowania stanowiska kustosza w muzeum również stanowi dokument prywatny, przedłożony na potrzeby objęcia ww. stanowiska. Zarówno wniosek jak i załączniki związane są z karierą i przygotowaniem zawodowym. Nie zmieniłaby tego anonimizacja danych, bowiem wniosek został skierowany właśnie w zakresie ustalenia treści wniosku i treści załączników personalnie wymienionej osoby. Anonimizacja ww. dokumentów byłaby zatem jedynie działaniem pozornym, nie chroniącym informacji i danych wrażliwych. Ten czynnik w ocenie WSA przesądza o tym, że w sprawie w zakresie pkt 1 wniosku występują dokumenty o charakterze prywatnym nie podlegające udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
WSA stwierdził więc, że skoro skarżąca otrzymała odpowiedź właściwego organu, że jej wniosek nie dotyczy sprawy publicznej i miało to miejsce w ustawowym terminie, nie ma podstaw prawnych do uznania, że w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się bezczynności.
Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.- dalej: "p.p.s.a.") - przez zaniechanie ustalenia, czy J.O. jest czy też nie jest stypendystką organu, nadto sporządzenie uzasadnienia w zakresie punktu 1 wniosku skarżącej w sposób niezmiernie lapidarny;
- 2) prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p. - przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że informacje o kompetencjach osoby sprawującej stanowisko kustosza nie stanowią informacji publicznej;
- 3) prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.d.i.p. - przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że informacje o finansowaniu stypendium nie stanowią informacji o majątku Skarbu Państwa, a zatem nie stanowią informacji publicznej.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie rozpoznania wniosku i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca poniosła, że WSA nie wyjaśnił, czy J.O. faktycznie jest stypendystką organu. Ma to o tyle znaczenie w sprawie, że o ile stypendystką by nie była, to można ewentualnie rozważać zasadność twierdzenia, że informacje jej dotyczące, zawarte w jej wniosku, mają charakter li tylko prywatny. W przeciwnym razie, to jest, gdyby okazało się, że stypendystką jest, to nie ma podstaw do twierdzenia, że złożone dokumenty, stanowiące podstawę do przyznania stypendium, zachowują walor prywatnych.
Dalej skarżąca zauważyła, że skoro stypendium jest finansowane ze środków publicznych, to informacje o jego przyznaniu mają walor informacji publicznej. Skoro bowiem osoba decyduje się ubiegać o przyznanie stypendium, to godzi się na to, że dokumenty będące podstawą orzekania znajdują się w zasobie publicznym i staną się informacją publiczną. Czym innym jest przy tym ochrona prywatności, która w odniesieniu do informacji publicznej jest realizowana poprzez art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie ma ona jednak wpływu na status informacji jako informacji publicznej.
Ponadto skarżąca stwierdziła, że stanowisko kustosza nie jest instytucją prawa prywatnego, lecz jest elementem publicznego systemu muzealnictwa w Polsce. Skoro zatem Minister jest uprawniony do potwierdzania kompetencji do sprawowania takiego stanowiska, to oczywistym jest, że informacje w tym zakresie dotyczące także konkretnej osoby stanowią informację publiczną.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Ponieważ pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Ocena zarzutów kasacyjnych wykazała, iż część z nich jest zasadna. Do tej grupy nie należał jednak zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie ustalenia, czy J.O. jest czy też nie jest stypendystką organu, a nadto sporządzenie uzasadnienia w zakresie punktu 1 wniosku skarżącej w sposób niezmiernie lapidarny. Art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 805/21.
Podniesieniem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa, ani oceny prawnej wydanego wyroku – wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2022 r., III OSK 970/21 oraz z dnia 26 maja 2022 r., III OSK 1478/21.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p. - przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że informacje o kompetencjach osoby sprawującej stanowisko kustosza nie stanowią informacji publicznej. Wstępnego zastrzeżenia wymaga okoliczność, że przedmiotowy zarzut został sformułowany bardzo ogólnie, stąd jego rozpatrzenie wymaga uwzględnienia kontekstu narzuconego treścią wniosku dostępowego.
Skarżąca w pkt 1 swojego wniosku domagała się udostępnienia wniosku wraz z załącznikami o stwierdzenie kwalifikacji mgr J.O. uprawniających ją do zajmowania w muzeum stanowiska kustosza. Stosownie do postanowień art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. 2019 r. poz. 917 ze zm.; stan prawny na dzień rozpoznania wniosku skarżącej) kustosz jest pracownikiem muzeum, wchodzącym do grupy zawodowej muzealników. Na stanowisku kustosza może być zatrudniona osoba, która posiada: 1) dyplom ukończenia studiów drugiego stopnia lub jednolitych studiów magisterskich związanych z zakresem gromadzonych w muzeum zbiorów;
- 2) dyplom ukończenia studiów podyplomowych związanych z zakresem gromadzonych w muzeum zbiorów lub dorobek zawodowy w zakresie działalności muzealniczej;
- 3) co najmniej 2-letni staż pracy w muzeach lub w znajdujących się poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej podmiotach, które prowadzą działalność muzealniczą – art. 32a ust.
- 2. Posiadanie dorobku zawodowego wymaganego na stanowisku kustosza (w przypadku, gdy o stanowisko to ubiega się osoba, o której mowa w art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy) stwierdza pracodawca na podstawie zaświadczenia o posiadaniu dorobku zawodowego – art. 33a ust. 1 ustawy. Posiadanie dorobku zawodowego wymaganego na stanowisku kustosza stwierdza minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, na wniosek zainteresowanego, po zasięgnięciu opinii komisji kwalifikacyjnej – art. 33b ust. 1 ustawy. Do wniosku o stwierdzenie posiadania dorobku zawodowego wymaganego na stanowisku kustosza dołącza się dokumenty potwierdzające ten dorobek. Minister wydaje zainteresowanemu zaświadczenie o posiadaniu albo o braku posiadania dorobku zawodowego wymaganego na stanowisku kustosza – art. 33c ust. 1 i ust. 2 ustawy. Konfrontacja treści żądania skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z powołanymi przepisami ukonkretnia jej intencje – skarżąca domagała się przekazania jej wniosku J.O. wraz z załącznikami, o wydanie jej przez ministra zaświadczenia, o jakim mowa w art. 33c ust. 1 ustawy. Normatywna konfiguracja kształtująca tryb rozpoznania przedmiotowego wniosku uzasadnia stanowisko, że dotyczy on sprawy indywidualnej i nie stanowi informacji publicznej.
Wniosek o udostępnienie informacji w trybie u.d.i.p. musi odnosić się do elementu publicznego. Informacją publiczną, jak stanowi art. 1 ust. 1 ustawy, jest każda informacja o "sprawach publicznych" i w tym też kontekście rozpatrywać należy uszczegółowienie informacji stanowiących informację publiczną zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydująca jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Z informacją publiczną nie mamy zatem do czynienia w sytuacji, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ – por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 września 2019 r., sygn. I OSK 446/18, z 8 lutego 2018 r. I OSK 1828/17.
Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Wniosek w sprawie indywidualnej stanowi dowód na okoliczność, że podmiot, który go złożył ubiega się o podjęcie przez organ administracji publicznej określonej, opartej na przepisach prawa aktywności, która będzie miała wpływ na sferę praw i obowiązków tego podmiotu. Oświadczenie to nie stanowi informacji publicznej – por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2018 r. I OSK 814/16, z 26 listopada 2021 r., sygn. III OSK 4568/21.
Rozważając poczynione uwagi natury systemowej w uwarunkowaniach normatywnych, w jakich następuje wydanie przez ministra zaświadczenia o stwierdzeniu posiadania dorobku zawodowego wymaganego na stanowisku kustosza Naczelny Sąd Administracyjny ocenia, iż wniosek o wydanie takiego zaświadczenia inicjuje sprawę indywidualną i nie zawiera w sobie elementu publicznego, który nadawałby mu cechy informacji udostępnianej w trybie u.d.i.p. Odnotować trzeba, że do wydania zaświadczenia w trybie art. 33c ust. 1 ustawy dochodzi "na przedpolu" postępowania, w ramach którego nastąpi rozstrzygnięcie o zatrudnieniu na stanowisku kustosza w instytucji publicznej, jaką jest muzeum. Wniosek o wydanie zaświadczenia inicjuje postępowanie, w ramach którego minister nie rozstrzyga o zatrudnieniu na stanowisku kustosza, lecz o tym, czy dany podmiot posiada doświadczenie zawodowe wymagane do jego objęcia. W ramach tego postępowania dochodzi do weryfikacji określonych ustawowo wymogów w odniesieniu do indywidualnej osoby.
Weryfikacja ta może wypaść pozytywnie i skończyć się wydaniem zaświadczenia o posiadaniu dorobku zawodowego, bądź negatywnie, co będzie skutkowało wydaniem zaświadczenia o braku posiadania dorobku zawodowego. W istocie więc minister nie wydaje zaświadczenia w klasycznie rozumianej formule, jako potwierdzenie określonych faktów bądź stanu prawnego, lecz wydaje rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie administracyjnej, które przesądza o spełnieniu jednego z warunków wymaganych do zatrudnienia na stanowisku kustosza. Uzyskanie pozytywnego zaświadczenia, zgodnie z wnioskiem, nie oznacza jednak, że podmiot który je posiada faktycznie będzie się o takie stanowisko ubiegał. Uwzględnienie wyłożonych kwestii uzasadnia stanowisko, że wniosek (wraz z załącznikami) o wydanie zaświadczenia w trybie art. 33c ust. 1 ustawy nie dotyczy sfery publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W takim układzie skierowanie do skarżącej przez Ministra pisma z dnia 15 kwietnia 2020 r., którym poinformowano ją, że żądana przez nią w pkt 1 wniosku dostępowego informacja nie jest informacją publiczną było uzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji punkt pierwszy wniosku dostępowego ocenił zbyt wąsko, abstrahując od uwarunkowań prawnych, tym niemniej, wobec prawidłowości ostatecznych konkluzji co do charakteru żądanej informacji, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, a skarga w tym zakresie zasadnie została oddalona.
Zasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.d.i.p. - przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że informacje o finansowaniu stypendium nie stanowią informacji o majątku Skarbu Państwa, a zatem nie stanowią informacji publicznej.
Zgodnie z art. 7b ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. 2020 r. poz. 194) minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, inni ministrowie i kierownicy urzędów centralnych w odniesieniu do podległych im ośrodków i instytucji kultury, a także jednostki samorządu terytorialnego, mogą przyznawać stypendia osobom zajmującym się twórczością artystyczną, upowszechnianiem kultury oraz opieką nad zabytkami. Zgodnie z § 1 ust.1, § 2 ust. 1, § 3 ust. wydanego na podstawie art. 7b ust. 3 ustawy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 maja 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania stypendiów osobom zajmującym się twórczością artystyczną, upowszechnianiem kultury i opieką nad zabytkami oraz wysokości tych stypendiów (Dz. U. 2012 r. poz. 612) minister właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego przyznaje stypendium na wniosek, w trybie konkursu.
We wniosku dostępowym skarżąca wprost wskazała, iż domaga się wniosku wraz z dokumentacją, wynikami i sprawozdaniem, dot. stypendium Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z zakresu Upowszechniania Kultury mgr J.O., nr wniosku w systemie EBOI [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że pod numerem EBOI [...] na stronie Biuletynu Informacji Publicznej: https://bip.mkidn.gov.pl/media/Lista%20stypendyst%c3%b3w%202017_II.pdf widnieje informacja, że J.O. otrzymała stypendium Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dziedzinie Zarządzanie kulturą i wspieranie rozwoju kadr kultury na rok 2017/II (pozycja [...] alfabetycznej listy osób, które otrzymały stypendium). Ogłoszenia o konkursie dokonano w dniu [...] marca 2017 roku na stronie BiP Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W ogłoszeniu, zgodnie z wymogiem § 2 ust. 3 pkt 3 wyżej powołanego rozporządzenia z dnia 24 maja 2012 r. zamieszczono wzór umowy stypendialnej - https://bip.mkidn.gov.pl/pages/posts/ogloszenie-o-konkursie-2147.php.
Zgodnie z postanowieniami § 13 ust. 2 umowy wniosek konkursowy, wydrukowany i podpisany własnoręcznie przez Stypendystę stanowi załącznik do umowy. Przedmiotowa okoliczność ma w sprawie zasadnicze znaczenie. Nie ma wątpliwości, że indywidualne wnioski o dofinansowanie projektu ze środków publicznych są dokumentami prywatnymi. W istocie są to autorskie projekty dotyczące badań naukowych lub prac rozwojowych, które zawierają określony cel realizacji, sposób i źródła jego finansowania. Podpisany wniosek przez podmiot występujący o dotację może stanowić dowód na okoliczność, że podmiot ten ubiega się o dofinansowanie i złożył stosowne oświadczenie w tym zakresie. Same wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2017 r., I OSK 2919/15. Status wniosku ulega jednak zmianie w sytuacji, gdy stanowi on część umowy stypendialnej, jako jej załącznik - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2018 r., I OSK 113/17.
Zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny i judykatury treść umów cywilno-prawnych, wskutek których dochodzi do przekazania środków publicznych, stanowi informację o charakterze publicznym - wyroki NSA z 11 września 2012 r., I OSK 903/12 i I OSK 916/12. Umowy te świadczą bowiem o sposobie korzystania z funduszy należących do wszystkich obywateli. Logicznym następstwem powyższych wywodów jest przyjęcie, że status informacji publicznej przynależy również sprawozdaniom finansowym obrazującym realizację zadania finansowanego ze środków publicznych. Sprawozdania takie pokazują bowiem wprost na to, jak dysponowano środkami publicznymi i jaki efekt osiągnięto przy pomocy owych środków.
Przedmiotowa kwestia nie została w ogóle przeanalizowana przez Ministra i nie została poddana ocenie przez Sąd pierwszej instancji. W ramach wyznaczonych ocenianym zarzutem, dotyczącym pkt 2 wniosku dostępowego, skarga kasacyjna okazała się zatem zasadna. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż sprawa została na tyle wyjaśniona, że w tym zakresie uzasadnione jest merytoryczne rozpoznanie skargi. Dlatego też w pkt I wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i zobowiązał Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpoznania pkt 2 wniosku A.C. z dnia [...] kwietnia 2020 roku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Rozpoznając wniosek skarżącej rzeczą organu będzie ustalić, czy wniosek J.O. o stypendium ministra zarejestrowany w systemie EBOI pod nr [...] rzeczywiście stanowił załącznik do podpisanej przez nią umowy stypendialnej.
W razie weryfikacji pozytywnej, będzie on podlegał udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Bez sprecyzowania wniosku nie da się również rozstrzygnąć, jaki charakter mają pozostałe żądane przez skarżącą informacje: "dokumentacja", "wyniki" i "sprawozdanie". Rzeczą organu będzie wezwać skarżącą do dokonania stosownych uściśleń. Należy bowiem zaznaczyć, że zgodnie z Regulaminem Konkursu, w postępowaniu konkursowym nie funkcjonuje "dokumentacja", lecz "Komplet dokumentów" - § 1 pkt 9, zdefiniowany jako elektroniczny formularz wniosku, oraz wydrukowane i własnoręcznie podpisane przez wnioskodawcę Potwierdzenie Złożenia Wniosku z załączonym na nośniku elektronicznym portfolio wnioskodawcy.
Z kolei "Sprawozdanie z realizacji stypendium" - § 1 pkt 18, stanowi rozliczenie wykonania przedsięwzięcia, będącego przedmiotem stypendium, składającym się z formularza sprawozdania w wersji papierowej oraz nośnik elektroniczny (CD/DVD, pendrive) zawierający materiał dokumentujący realizację przedsięwzięcia. Udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlega zarówno Komplet dokumentów, jak i Sprawozdanie z realizacji stypendium. Pierwsza kategoria dokumentów stanowi dokumentację wnioskową, natomiast druga, dokumentację mającą wykazać wydatkowanie stypendium zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli skarżąca pod pojęciem "dokumentacji" i "sprawozdania" rozumie właśnie te kategorie dokumentów, powinny one zostać jej udostępnione. Podobnie należy odnieść się do żądanych przez skarżącą "wyników". Ta kategoria nie została zdefiniowana w Regulaminie konkursu, w związku z czym skarżąca musi wyjaśnić, co rozumie pod tym pojęciem.
Jeżeli skarżąca domaga się udzielenia informacji ujawnionych w Biuletynie Informacji Publicznej, a konkretnie wyników konkursu stypendialnego, w którym brała udział J.O., które są publikowane na stronie podmiotowej BiP właściwego ministra, to zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wniosek w tym zakresie nie będzie skuteczny.
Uwzględniając wyłożone kwestie Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zakresie odnoszącym się do pkt 2 wniosku A.C. z dnia [...] kwietnia 2020 roku i zobowiązał go do rozpoznania tej części wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I wyroku). Uwzględniając fakt, że Minister terminowo zareagował na wniosek skarżącej, a ustalenie charakter żądanych informacji mogło nastręczać trudności, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). W pkt III wyroku oddalono skargę w zakresie odnoszącym się do żądania informacji wskazanych w pkt 1 wniosku skarżącej A.C.
Na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania przed Sądem I i II instancji, w tym koszty zastępstwa procesowego w kwocie 1020 zł. (pkt IV wyroku) Na zasądzoną kwotę złożył się: wpis od skargi (100 zł.), opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia (100 zł.), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł.) oraz koszty zastępstwa procesowego za pierwszą (480 zł.) i drugą (240 zł.) instancję, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c i § 14 ust. 2 pkt b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265).