Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej: spółka lub skarżąca) na decyzję Ministra Klimatu z 25 maja 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 5 marca 2019 r. spółka wystąpiła do Marszałka Województwa Mazowieckiego o zmianę decyzji tego organu z 6 grudnia 2016 r., wyrażającej zgodę na zamknięcie wydzielonej części składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, zlokalizowanego w m. [...], w zakresie wskazanych w niej w pkt 3 lit. d)-h) oraz pkt 5 lit. a)-d) terminów wykonywania poszczególnych etapów prac związanych z rekultywacją i zamknięciem składowiska.
Decyzją z 16 maja 2019 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego odmówił zmiany w żądanym zakresie swojej decyzji z 6 grudnia 2016 r. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Minister Środowiska decyzją z 9 lipca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że terminy objęte wnioskiem o zmianę i określone w pkt 3 lit. d)-g) upłynęły z końcem II kwartału 2019 r., tj. z dniem 30 czerwca 2019 r. W konsekwencji brak jest możliwości dokonania zmiany decyzji w tym zakresie. W odniesieniu do pozostałej części wniosku wskazano, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze składowiskiem, które w momencie wejścia Polski w struktury Unii Europejskiej było wykazane jako niespełniające wymogów i na mocy Traktatu Akcesyjnego powinno być zamknięte i zrekultywowane do 6 lipca 2009 r. Po upływie 10 lat od wskazanej daty proces rekultywacji nadal nie został zakończony, co skutkuje wdrożeniem w odniesieniu do Rzeczypospolitej Polskiej procedury o stwierdzenie niewypełniania przez kraj członkowski UE swoich zobowiązań wynikających z dyrektywy w sprawie składowisk odpadów.
Nie może być społecznie akceptowalna sytuacja, w której udziela się prolongaty zakończenia rekultywacji składowiska, które powinno być zamknięte do 16 lipca 2009 r. i w wyniku zaniedbania tego obowiązku na Polskę może zostać nałożona sankcja przez Komisję Europejską. Powyższa decyzja nie została zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego i jest prawomocna.
Następnie skarżąca złożyła wniosek z 25 września 2019 r. o zmianę decyzji z 6 grudnia 2016 r. Zmiana miała obejmować pkt 3 lit. d-h decyzji w zakresie zmiany terminu wykonania określonych prac ujętych w "Harmonogramie prac związanych z technicznym zamknięciem składowiska" oraz zmianę pkt 5 lit. a-d decyzji w zakresie zmiany terminów wykonania prac rekultywacyjnych. Wnioskowane zmiany zostały określone odmiennie niż w poprzednim wniosku, ponieważ obejmują zarówno terminy późniejsze, jak i wcześniejsze. W konsekwencji wystąpiono również o zmianę terminu zakończenia rekultywacji składowiska odpadów w m. [...] na dzień 31 grudnia 2022 r. (wcześniejszy wniosek: 31 grudnia 2027 r.), w miejsce wcześniej ustalonego 31 grudnia 2020 r.
Decyzją z 3 lutego 2020 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego odmówił zmiany decyzji własnej z 6 grudnia 2016 r.
Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji z 3 lutego 2020 r.
Decyzją z 25 maja 2020 r. Minister Klimatu uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie. Minister Klimatu uznał, że kwestia zmiany pkt 3 lit. d-h i 5 lit. a-d decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 6 grudnia 2016 r. w zakresie terminu wykonania obowiązków w tych punktach zawartych, została rozstrzygnięta prawomocną decyzją tego organu z 16 maja 2019 r. Wniosek skarżącej z 25 września 2019 r. dotyczy tego samego zakresu sprawy, z wyjątkiem wskazanych "dat docelowych". W konsekwencji sprawa jest tożsama ze sprawą już rozstrzygniętą decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z 16 maja 2019 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Środowiska z 9 lipca 2019 r.
Spółka wniosła skargę na decyzję z 25 maja 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego. Wnioski z 5 marca 2019 r. i z 25 września 2019 r. złożyła spółka. Istnieje zatem tożsamość podmiotowa pomiędzy przedmiotowymi sprawami. Obydwa wnioski i postępowania dotyczyły tych samych punktów decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 6 grudnia 2016 r. i tego samego zakresu zmiany, tj. zmiany daty dziennej wykonywania obowiązków związanych z zamknięciem składowiska odpadów. Również oba wnioski opierały się na tej samej podstawie prawnej, tj. art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 147 ust. 1 pkt 2 - 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701). Prawidłowo również organ odwoławczy ocenił, że stan faktyczny po złożeniu kolejnego wniosku nie uległ zmianie.
W ocenie Sądu I instancji, nie zasługują na aprobatę argumenty podniesione w skardze, że o braku tożsamości sprawy świadczy wskazanie we wnioskach z 5 marca 2019 r. i z 25 września 2019 r. innych terminów wykonania określonych obowiązków. W obydwu wnioskach zwrócono się bowiem o przedłużenie terminów. W prawomocnej decyzji z 16 maja 2019 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego nie wyraził zgody na przedłużenie terminów wskazując m. in., że skarżąca miała wystarczająco dużo czasu na wykonanie poszczególnych prac rekultywacyjnych, których brak stanowi o negatywnym oddziaływaniu na środowisko.
W ocenie organu negatywne oddziaływanie ma charakter trwały i zasadne jest jak najszybsze zakończenie rekultywacji składowiska w celu odcięcia składowiska od wpływu czynników atmosferycznych. W ocenie Sądu I instancji, zwrócenie się w kolejnym wniosku ponownie o przedłużenie terminów wykonania prac rekultywacyjnych - ze wskazaniem innych dat dokonania poszczególnych prac niż w poprzednio złożonym wniosku - nie stanowi w rozpatrywanej sprawie "faktu prawotwórczego, świadczącego o zaistnieniu nowych okoliczności".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.
Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a.
Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne zaakceptowanie stanowiska organu odwoławczego uznającego, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi słuszny interes skarżącej, który uzasadniałby zmianę decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 6 grudnia 2016 r.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zarzuty kasacyjne zostały nieprawidłowo sformułowane.
Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. został błędnie sformułowany. Powołana norma z art. 151 p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł Sąd I instancji oddalając skargę. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku.
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.
Z kolei zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym stanowi w art. 133 p.p.s.a. oznacza, że Sąd I instancji przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z akt sprawy i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli Sąd I instancji wyprowadził określone wnioski na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a zatem wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie.
Powyższe oznacza, że zarzuty naruszenia prawa procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie. Z kolei zarzut naruszenia prawa procesowego nie zawiera żadnej podstawy kasacyjnej. Jedynie ubocznie należy zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka odnosi się do błędnego zastosowania art. 155 k.p.a., ale wyłącznie w kontekście stanowiska organu I instancji odnoszącego się do możliwości przedłużenia terminu, który już upłynął. Kwestia ta nie była przedmiotem sprawy, ponieważ sprawa dotyczyła wyłącznie tożsamości wniosków spółki z 5 marca 2019 r. i 25 września 2019 r.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.