Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 5179/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Bk 139/20 oddalił skargę M.P. (skarżący) na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Białymstoku (organ) w przedmiocie informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 15 lipca 2020 r. M.P. wystąpił do Dyrektora Aresztu Śledczego w Białymstoku z dwoma wnioskami o udostępnienie informacji publicznej.

W pierwszym wniosku wniósł o udzielenie informacji w zakresie wskazania czy:

1. 1) na terenie Aresztu Śledczego w Białymstoku znajduje się cela mieszkalna, w której oprócz drzwi, w wejściu do celi zamontowano kratę koszową (dystansującą), a także całodobowo można monitorować zachowanie osadzonego przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk;
2. 2) na terenie Aresztu Śledczego w Białymstoku jest stanowisko ochronne, na którym funkcjonariusz Służby Więziennej całodobowo kontroluje zachowanie osadzonego, pełniąc dozór przy otwartych drzwiach celi mieszkalnej i zamkniętej kracie koszowej (dystansującej) uniemożliwiającej osadzonemu opuszczenie celi;
3. 3) administracja Aresztu Śledczego w Białymstoku, na podstawie decyzji organu postępowania karnego wykonawczego o monitorowaniu zachowania osadzonego, stosowała lub stosuje wobec osób przebywających w Areszcie Śledczym w Białymstoku - na podstawie § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 Instrukcji nr 2/2016 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie zapobiegania samobójstwom osób pozbawionych wolności - środki profilaktyczne polegające na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo dozór przy otwartych drzwiach celi - całodobowo monitorując zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę koszową (dystansującą) uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi.

Skarżący zastrzegł, co do pierwszego wniosku, że w przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytania wnosi o udzielenie informacji, wobec ilu osadzonych środki były stosowane w latach: 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 oraz na dzień sporządzenia informacji.

Drugim wnioskiem skarżący wniósł o udzielenie informacji w zakresie wskazania czy:

1. 1) osadzeni przebywający w Areszcie Śledczym w Białymstoku mogą na podstawie przepisu art. 110a § 2 k.k.w. uzyskać zgodę Dyrektora Aresztu Śledczego w Białymstoku na posiadanie i użytkowanie w celi mieszkalnej odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego;
2. 2) warunkiem koniecznym do uzyskania zgody dyrektora jednostki na posiadanie i użytkowanie w celi przez osobę pozbawioną wolności odbiornika RT\/ jest złożenie przez osadzonego pisemnego oświadczenia, iż dokonał rejestracji odbiornika RTV oraz uiszcza opłatę abonamentową - dokonuje czynności, o których mowa w ustawie z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1204 ze zm.).

Pismem z dnia 7 sierpnia 2020 r. organ udzielił odpowiedzi na zapytania skarżącego z dnia 15 lipca 2020 r. wskazując, że:

1. - na terenie Aresztu Śledczego w Białymstoku znajdują się cele mieszkalne całodobowo monitorowane, a także wyposażone w wewnętrzne kraty koszowe instalowane za drzwiami i przed otworami okiennymi;
2. - w Areszcie Śledczym w Białymstoku nie praktykuje się, aby funkcjonariusz całodobowo pełnił służbę na stanowisku ochronnym przy otwartych drzwiach celi i zamkniętej kracie koszowej, uniemożliwiając tym samym możliwość opuszczenia celi przez osadzonego.

Odnosząc się do punktu 3 pierwszego wniosku z dnia 15 lipca 2020 r. wyjaśniono, że administracja Aresztu Śledczego w Białymstoku rozmieszczenie osadzonych w celach całodobowo monitorowanych stosuje w myśl art. 73a kodeksu karnego wykonawczego, bądź też art. 116 § 5a k.k.w., a nie jako środek profilaktyczny oraz że "tutejsza jednostka nie prowadzi rejestru osób pozbawionych wolności umieszczonych w celach całodobowo monitorowanych".

W odniesieniu do pytań z drugiego wniosku skarżącego, organ poinformował skarżącego, iż zgodnie z art. 110a § 2 kodeksu karnego wykonawczego dyrektor jednostki penitencjarnej może zezwolić skazanemu na posiadanie w celi sprzętu audiowizualnego, komputerowego oraz innych przedmiotów, w tym także podnoszących estetykę pomieszczenia lub będących wyrazem kulturalnych zainteresowań skazanego, jeżeli posiadanie tych przedmiotów nie narusza zasad porządku i bezpieczeństwa obowiązujących w zakładzie karnym. Ponadto zgodnie z § 29 pkt 4 Zarządzenia nr 30/2018 Dyrektora Aresztu Śledczego w Białymstoku z dnia 7 listopada 2018 roku w sprawie porządku wewnętrznego Aresztu Śledczego w Białymstoku "za posiadany sprzęt radiowo - telewizyjny opłaty abonamentowe ponosi użytkownik/posiadacz, stosownie do właściwych przepisów w tym zakresie".

Pismem datowanym na dzień 25 sierpnia 2020 r. M.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej:

1. - w zakresie punktu 2 poprzez niewskazanie w tym punkcie, czy na terenie Aresztu Śledczego w Białymstoku jest stanowisko ochronne, na którym funkcjonariusz Służby Więziennej całodobowo kontroluje zachowanie osadzonego, pełniąc dozór przy otwartych drzwiach celi mieszkalnej i zamkniętej kracie koszowej (dystansującej) uniemożliwiającej osadzonemu samodzielne opuszczenie celi;
2. - w zakresie punktu 3 poprzez niewskazanie czy administracja Aresztu Śledczego w Białymstoku na podstawie decyzji organu postępowania karnego wykonawczego o monitorowaniu zachowania osadzonego stosowała lub stosuje wobec osób przebywających w Areszcie Śledczym w Białymstoku - na podstawie § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 Instrukcji nr 2/2016 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie zapobiegania samobójstwom osób pozbawionych wolności - środki profilaktyczne polegające na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo dozór przy drzwiach otwartych celi - całodobowo monitorując zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę koszową (dystansującą) uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi. A jeżeli takie środki profilaktyczne były stosowane, o wskazanie, wobec ilu osadzonych takie środki były stosowane w 2015, 2016, 2017, 2018 i 2019 roku oraz wobec ilu osadzonych są stosowane na dzień sporządzenia informacji.

Działaniu organu zarzucono naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzucana bezczynność nie zachodzi, ponieważ organ podjął stosowne działania i w przewidzianym prawem terminie ustosunkował się do wniosku skarżącego i udzielił informacji publicznej w dniu 7 sierpnia 2020 r. Podano także, że poprzez stwierdzenie "nie praktykuje się, aby funkcjonariusz całodobowo pełnił służbę na stanowisku ochronnym" należy rozumieć, że na terenie Aresztu Śledczego w Białymstoku nie ma stanowiska ochronnego, na którym funkcjonariusz Służby Więziennej całodobowo kontroluje zachowanie osadzonego, pełniąc dozór przy otwartych drzwiach celi mieszkalnej i zamkniętej kracie koszowej (dystansującej) uniemożliwiającej osadzonemu opuszczenie celi. Zatem organ udzielił odpowiedzi na przedmiotowe pytanie.

Odnosząc się natomiast do drugiego pytania, na które rzekomo nie odpowiedział, ponownie podkreślił, że nie prowadzi rejestru osób pozbawionych wolności umieszczonych w celach całodobowo monitorowanych. Niemożliwe było zatem odpowiedzenie na przedmiotowe pytanie skarżącego, o czym poinformowano go w odpowiedzi z dnia 7 sierpnia 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę M.P. W motywach rozstrzygnięcia Sąd podał, że do bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej dochodzi w sytuacji, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, wbrew przepisom prawa, ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania.

W opinii Sądu I instancji bezsporne jest, że Dyrektor Aresztu Śledczego w Białymstoku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem obowiązek ten obciąża władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Sama wnioskowana informacja również mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej, pod którym należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów.

Organ, do którego zwrócono się z wnioskiem o udostępnienie informacji powinien udzielić żądanej informacji w drodze czynności materialno-technicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku albo odmówić udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej albo wydać decyzję o umorzeniu postępowania, ewentualnie poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie dotyczy informacji publicznej.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że organ nie pozostawał w bezczynności, bo w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku organ udzielił odpowiedzi na wskazane pytania i skarżący nie zakwestionował, że taka odpowiedź została mu przekazana. Skarżący zakwestionował w skardze, że organ odpowiedział na dwa pytania. W opinii Sądu I instancji nie ma wątpliwości, że odpowiedzi zostały udzielone.

W odniesieniu do pierwszego pytania (z punktu 2 wniosku), Sąd I instancji stwierdził, że "skarżący wniósł o udostępnienie informacji czy na terenie Aresztu Śledczego w Białymstoku jest stanowisko ochronne, na którym funkcjonariusz Służby Więziennej całodobowo kontroluje zachowanie osadzonego, pełniąc dozór przy otwartych drzwiach celi mieszkalnej i zamkniętej kracie koszowej (dystansującej) uniemożliwiającej osadzonemu opuszczenie celi. Organ w tym zakresie wskazał, iż w Areszcie Śledczym w Białymstoku nie praktykuje się, aby funkcjonariusz całodobowo pełnił służbę na stanowisku ochronnym przy otwartych drzwiach celi i zamkniętej kracie koszowej, uniemożliwiając tym samym możliwość opuszczenia celi przez osadzonego". Co prawda, organ udzielając odpowiedzi posłużył się innymi słowami niż skarżący składając wniosek o udostępnienie, niemniej jednak była ona na tyle jasna, że nie sposób uznać, iż organ nie odpowiedział na zadane pytanie.

W odniesieniu do drugiego pytania (z punktu 3 wniosku) Sąd I instancji podkreślił, że organ wyjaśnił, że rozmieszczenie osadzonych w celach całodobowo monitorowanych odbywa się na podstawie art. 73a kodeksu karnego wykonawczego, czy też art. 116 § 5a kodeksu karnego wykonawczego, a nie jako środek profilaktyczny, tj. na podstawie § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 Instrukcji nr 2/2016 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie zapobiegania samobójstwom osób pozbawionych wolności. Taka wypowiedź, w opinii Sądu I instancji, w pełni odpowiada na zadane przez skarżącego pytanie. Co więcej, wskazano, że organ nie prowadzi rejestru osób pozbawionych wolności umieszczonych w celach całodobowo monitorowanych, zatem nie było możliwe udostępnienie informacji o ilości osób przebywających w tych celach w poszczególnych latach.

Na koniec Sąd podkreślił, że udostępnienie informacji nie musi nastąpić w żadnej szczególnej formie w przeciwieństwie do odmowy udostępnienia. Skarga na bezczynność jest zatem bezzasadna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M.P., reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Białymstoku, ewentualnie wydanie wyroku uchylającego zaskarżony wyrok i rozpoznanie skargi, rozpoznanie skargi na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania pełnomocnikowi z urzędu według norm przepisanych oraz zarzucając:

1. 1) naruszenie prawa procesowego w sposób istotnie wpływający na wydane orzeczenie, a mianowicie:
2. a) art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że odpowiedź na skargę, w której podmiot obowiązany do udzielenia prostej informacji publicznej wyjaśnia nieprecyzyjne zwroty użyte w udzielonej skarżącemu odpowiedzi, stanowi materiał akt sprawy poddanej kontroli legalności przez Sąd;
3. b) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na jakiej podstawie Sąd I instancji uznał, że udzielenie dodatkowych wyjaśnień w piśmie procesowym (odpowiedzi na skargę) stanowi element akt sprawy i nie powoduje, że sąd nie narusza zakazu orzekania w oparciu o materiał niestanowiący akt sprawy o udostępnienie informacji publicznej;
4. c) art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. oceną czynności organu w kontekście trybu udzielenia informacji art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, że odpowiedź organu odpowiada na wniosek skarżącego, wniosek nie do końca precyzyjny, w zakresie stosowania środków profilaktycznych wskazanych w § 4 ust.1 pkt 9 i 10 Instrukcji nr 2/2016 DGSW z dnia 29.08.2016;
5. d) poprzez niezastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego konsekwencją był brak stwierdzenia, że organ obowiązany do udzielenia żądanej informacji pozostawał w bezczynności;
6. 2) naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie a mianowicie naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w związku z art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez uznanie, że Dyrektor Aresztu Śledczego w Białymstoku w sposób zgodny z w/w przepisami udzielił skarżącemu żądanej informacji zgodnie z zakresem wyznaczonym wnioskiem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w przypadku, gdy wniosek dotyczy informacji publicznej, organ ma trzy możliwości działania – poprzez udostępnienie informacji, umorzenie postępowania albo odmowę udostępnienia informacji publicznej. W niniejszej sprawie skarżący powątpiewa czy do udostępnienia informacji doszło zgodnie z wnioskiem i czy tryb udostępnienia nie był obarczony bezczynnością organu.

Podkreślono, że zakres i treść wniosku złożonego przez skarżącego w dniu 15 kwietnia 2020 r. był jasny, precyzyjny i nie wymagał dodatkowych czynności, aby ustalić treść żądania. Skarżący stwierdził, że uzupełnienie lub wyjaśnienie udzielonej uprzednio informacji przez organ w piśmie procesowym nie stanowi materiału sprawy postępowania o udzielenie informacji publicznej i jeżeli odpowiedź organu zobowiązanego nie jest jasna należy uznać, że do udostępnienia nie doszło. Takie stanowisko potwierdza treść art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą odpowiedź na skargę nie stanowi akt sprawy, zatem Sąd I instancji uznając wyjaśnienia organu dokonane w odpowiedzi na skargę w zakresie uzupełnienia elementów udzielonej informacji naruszył art. 133 § 1 w/w ustawy, gdyż oceniając tryb udzielenia informacji publicznej naruszył zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach przekazanych przez organ.

Sąd I instancji nie wskazał też w uzasadnieniu, na jakiej podstawie uznał, że udzielenie dodatkowego wyjaśnienia do uprzednio udzielonej pisemnej informacji mieści się w trybie przepisów ustawy o udostępnieniu informacji publicznej, zatem skarżący zarzucił naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W odniesieniu do pytania z wniosku o informację w zakresie monitowania zachowań osadzonych i środków profilaktycznych skarżący wskazał, że nie wnioskował o odpowiedź w zakresie stosowania monitoringu osadzonych w kontekście uregulowań unikających z art. 73a i 116 § 5a kodeksu karnego wykonawczego, zatem organ samowolnie zmodyfikował treść żądania skarżącego.

Zauważono, że stan bezczynności ma miejsce w sytuacji, gdy przedstawia się informację inną niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informację niepełną lub też nieadekwatną do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek.

Pismem z dnia 22 kwietnia 2021 r. skarżący złożył do NSA pismo, w którym poparł w całości skargę kasacyjną złożoną w jego imieniu przez pełnomocnika z urzędu. W piśmie dodatkowo wniósł o zasądzenie: uiszczonego w dniu 7 grudnia 2020 r. wpisu w kwocie 100 zł, od skargi na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej, uiszczonej w dniu 12 marca 2021 r. opłaty kancelaryjnej w kwocie 100 zł od wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku WSA w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2020 r. w sprawie II SAB/Bk 139/20, uiszczonego w dniu 20 kwietnia 2021 r. wpisu w kwocie 100 zł od skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2020 r. w sprawie II SAB/Bk 139/20.

Skarżący wskazał również na dodatkowe naruszenia prawa w postaci art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W opinii skarżącego informacje żądane w punkcie 3 wniosku o udostępnienie informacji mają walor informacji publicznej, bowiem skoro treść indywidualnych decyzji administracyjnych (o monitorowaniu zachowania i zastosowania wobec nich środków profilaktycznych, polegających na zastosowaniu całodobowo monitorowanej bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego) stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu, to tym bardziej nie może być pozbawiona takiego charakteru informacja o ilości osób, wobec których takie decyzje zostały wydane w poszczególnych latach, w tym na dzień sporządzenia informacji publicznej. Podkreślono również, że organ posiada żądane informacje w Centralnej Bazie utworzonej zgodnie z art. 25a ustawy o Służbie Więziennej.

Skarżący uznaje zatem, że organ mimo posiadania informacji w postaci rejestru osób pozbawionych wolności umieszczonych w celach całodobowo monitorowanych, nie udostępnił jej w formie czynności materialno-technicznej ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia i pozostaje przez to w bezczynności.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dla uznania za usprawiedliwioną tej podstawy kasacyjnej nie wystarczy samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 133 § 1 p.p.s.a. upatrując jego naruszenia w uznaniu, że "odpowiedź na skargę, w której podmiot obowiązany do udzielenia prostej informacji publicznej wyjaśnia nieprecyzyjne zwroty użyte w udzielonej skarżącemu odpowiedzi, stanowi materiał akt sprawy poddanej kontroli legalności przez Sąd".

W odniesieniu do tego zarzutu należy przede wszystkim podkreślić, że w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie stwierdził, że "odpowiedź na skargę, (...) stanowi materiał akt sprawy poddanej kontroli legalności przez Sąd". Do odpowiedzi na skargę Sąd I instancji odwołał się poprzez stwierdzenie, że "(...) organ wskazał, iż w Areszcie Śledczym w Białymstoku nie praktykuje się, aby funkcjonariusz całodobowo pełnił służbę na stanowisku ochronnym przy otwartych drzwiach celi i zamkniętej kracie koszowej, uniemożliwiając tym samym możliwość opuszczenia celi przez osadzonego. W tych okolicznościach nie można zatem uznać, że organ nie udzielił żądanej informacji, choć przychylić się należy do stanowiska skarżącego, że stwierdzenie "nie praktykuje się" może rodzić pewne wątpliwości. Niemniej jednak w odpowiedzi na skargę organ ustosunkowując się do tego zarzutu jednoznacznie wyjaśnił, że należy to rozumieć w ten sposób, że na terenie Aresztu Śledczego nie ma stanowiska ochronnego.

Na datę zatem orzekania nie ma żadnych wątpliwości co do udzielonej odpowiedzi w zakresie punktu 2 wniosku skarżącego". Z faktu, że Sąd I instancji uznał, że wszelkie wątpliwości, które potencjalnie mogły powstawać w związku z użytym zwrotem przez organ "nie praktykuje się" zostały rozwiane w odpowiedzi na skargę na bezczynność, nie wynika, że Sąd zakwalifikował odpowiedź na skargę "do materiału akt sprawy poddanej kontroli legalności przez Sąd.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to sąd dokonuje kontroli sądowoadministracyjnej w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). Uwzględniając ponadto treść art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie", należy podkreślić, że podstawą orzekania sądu jest materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz materiał zgromadzony w postępowaniu przed sądem.

Tym samym w zakresie materiału dowodowego mieści się również przygotowana przez organ odpowiedź na skargę na bezczynność, w której ustosunkował się on do zarzutów skargi. Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Z art. 54 § 2 p.p.s.a. wynika, że odpowiedź organu na skargę jest obligatoryjnym pismem procesowym, a zatem jej treść ma znaczenie w procesie kontroli sądowoadministracyjnej. Nie ulega wątpliwości, że odpowiedź na skargę nie może być alternatywą dla działań organu wymaganych w ramach prowadzonego przezeń postępowania, niewątpliwie jednak stanowisko organu ustosunkowujące się do treści skargi i wyjaśniające kwestie wątpliwe powinno być brane pod uwagę i oceniane w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Taka jest bowiem istota i sens tego pisma procesowego. W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie potraktował odpowiedzi na skargę jako odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz jako dokument pomocny w rozwiązaniu wątpliwości co do treści tej odpowiedzi udzielonej w piśmie z dnia 7 sierpnia 2020 r.

Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., II FSK 419/07, LEX nr 488560.). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 7 sierpnia 2020 r. oraz odpowiedzi na skargę na bezczynność organu z dnia 15 września 2020 r. oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105).

Nieskuteczny okazał się również drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie upatruje w "braku dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na jakiej podstawie Sąd I instancji uznał, że udzielenie dodatkowych wyjaśnień w piśmie procesowym (odpowiedzi na skargę) stanowi element akt sprawy i nie powoduje, że sąd nie narusza zakazu orzekania w oparciu o materiał niestanowiący akt sprawy o udostępnienie informacji publicznej".

W odniesieniu do tego zarzutu należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie wypowiadał się w kwestii zaliczania odpowiedzi na skargę do akt sprawy, co zresztą nie było konieczne, bo ugruntowany jest pogląd o tym, że pojęcie "akta sprawy" w ścisłym tego słowa znaczeniu oznacza akta założone przez sąd administracyjny w związku z wszczęciem postępowania przed tym sądem w konkretnej sprawie, natomiast akta sądowe sensu largo, to nie tylko akta właściwe dla danej sprawy, ale również wszelkie inne dołączone do nich akta, najczęściej administracyjne, do czasu pozostawania ich w sądzie, jest to "uporządkowany zbiór dokumentów wytworzony przez sąd administracyjny oraz nadesłanych przez strony lub inne podmioty w związku z rozpoznaniem danej sprawy sądowoadministracyjne" (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, Komentarz do art. 12a, teza 2; R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Komentarz, Warszawa 2021, s. 185; postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2016 r., I OZ 1915/16; postanowienie NSA z dnia 21 sierpnia 2015 r., II OSK 1943/15). Z faktu obligatoryjnego sporządzenia i przesłania sądowi odpowiedzi na skargę, czyli pisma procesowego sporządzonego już po zakończeniu postępowania przed tym organem wynika, że odpowiedź ta stanowi część akt sprawy w ścisłym rozumieniu.

Niezależnie od powyższego należy mieć na uwadze, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jak wyżej wskazano, w realiach niniejszej sprawy nie było konieczności wyjaśniania kwestii oczywistej, że odpowiedź na skargę stanowi element akt sprawy, a zatem jej treść jest przedmiotem analizy i oceny w toku postępowania sądowego. W niniejszej sprawie Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami.

Sąd I instancji uznał co do zasady, dając temu wyraz w uzasadnieniu wyroku, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego, zatem odpowiedź ta spełniała wymogi wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a doprecyzowanie odpowiedzi na wniosek skarżącego w odpowiedzi organu na skargę na bezczynność utwierdziło jedynie Sąd w przekonaniu, że organ prawidłowo działał w związku z wnioskiem skarżącego. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jakie znaczenie normy prawnych powołanych w uzasadnieniu wyroku przyjął Sąd I instancji, a także co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Obowiązkiem Sądu jest odniesienie się jedynie do tych kwestii, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut niezastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. W odniesieniu do tego zarzutu należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15).

Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wprawdzie wymogu tego omawiany zarzut nie spełnia, jednakże jego treść w kontekście uzasadniania skargi kasacyjnej wykazuje, że zarzut ten ściśle wiąże się z zarzutem niezasadnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. zamiast stwierdzenia bezczynności organu. Z tego powodu dopuszczalna była rekonstrukcja zarzutu wskazanego w skardze kasacyjnej w jej punkcie 1 c) i b) i przyjęcie, że skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) – dalej: u.d.i.p.

Naruszenia powyższych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w "uznaniu, że odpowiedź organu odpowiada na wniosek skarżącego, wniosek nie do końca precyzyjny, w zakresie stosowania środków profilaktycznych wskazanych w § 4 ust.1 pkt 9 i 10 Instrukcji nr 2/2016 DGSW z dnia 29.08.2016". W istocie zatem, strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w ten sposób prawidłowość oceny treści jednego z dokumentów akt sprawy, tj. odpowiedzi na wniosek zawartej w piśmie organu z dnia 7 sierpnia 2020 r. wskazując – gdy chodzi o przepisy stosowane przez organ – na art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek". Natomiast według art. 13 ust. 1 u.d.i.p. "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2", a według art. 14 ust. 1 u.d.i.p. "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku". Z przepisów powyższych wynika ugruntowane w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, wymaga złożenia przez zainteresowaną osobę stosownego wniosku, na który udzielana jest odpowiedź, która z kolei – poza formą decyzji, w przypadkach, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., następuje w formie zwykłego pisma (tradycyjnego lub w formie elektronicznej). Kontrola sądowoadministracyjna polega na ocenie dokumentu stanowiącego odpowiedź na wniosek z punktu widzenia zarówno jej treści, jak i formy.

Chcąc zakwestionować prawidłowość oceny takich dokumentów, jak wniosek o udostępnienie informacji publicznej lub odpowiedź na tego rodzaju wniosek, należy wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów, konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...). W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne.

Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając np., że "Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem.

Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 33/12; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot, do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21).

Powyższe poglądy orzecznictwa formułowane w stosunku do oceny wniosków o udostępnienie informacji publicznej należy odnieść również do oceny dokumentów, jakimi są odpowiedzi na tego rodzaju wnioski. Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz dokumentu, jakim jest odpowiedź na tego rodzaju wniosek, jest oceną istotnych elementów sprawy udostępnienia informacji publicznej, nie jest zatem wystarczające poprzestanie na wskazaniu na art. 10 ust. 1 u.d.i.p., art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. bez ich powiązania z normami wskazującymi sposób czynienia użytku z kompetencji do rozpoznania tego wniosku. Omawiany zarzut nie spełnia tego wymogu, co przesądza o jego bezskuteczności.

Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego. Strona skarżąca kasacyjnie formułuje ten zarzut jako zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w związku z art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez uznanie, że Dyrektor Aresztu Śledczego w Białymstoku w sposób zgodny z w/w przepisami udzielił skarżącemu żądanej informacji zgodnie z zakresem wyznaczonym wnioskiem.

W związku ze wskazaną wyżej konstrukcją omawianego zarzutu, należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zarzutem podnoszonym w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej można kwestionować błędną wykładnię prawa materialnego lub jego niewłaściwe zastosowanie, przy tym zarzucając błędną wykładnię konkretnego przepisu prawa autor skargi kasacyjnej powinien uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez Sąd I instancji, a także wskazać, jaka powinna być prawidłowa jego wykładnia, natomiast podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując normę prawną popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Skoro niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej, to może być ono zarówno konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy.

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie podniesiono skutecznie zarzutów w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a zatem nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego. Omawiany zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i również w jego treści nie zakwestionowano prawidłowości wykładni wskazanych w nim przepisów.

Analiza treści omawianego zarzutu i jego uzasadnienia wykazuje, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie upatruje niewłaściwego zastosowania art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w związku z art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jako konsekwencji niewłaściwych ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego, tj. konsekwencji niewłaściwej oceny treści konkretnego dokumentu, tj. treści odpowiedzi na wniosek skarżącego zawartej w piśmie organu z dnia 7 sierpnia 2020 r. Strona skarżąca kasacyjnie uważa bowiem, że Sąd I instancji wadliwie ocenił ten dokument uznając, że "Dyrektor Aresztu Śledczego w Białymstoku w sposób zgodny z w/w przepisami udzielił Skarżącemu żądanej informacji zgodnie z zakresem wyznaczonym wnioskiem", podczas gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie odpowiedź ta jest niejasna i niepełna, a przez to nieprawidłowa i jako taka przemawiająca za bezczynnością organu.

W związku z taką konstrukcją zarzutu należy mieć na uwadze, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść konkretnego dokumentu, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie należy ocenić jako co najmniej przedwczesny, a przez to nieskuteczny.

Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a jak wyżej wskazano zarówno wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej, jak i dokument zawierający odpowiedź na ten wniosek, wchodzą właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia, prowadzącego do wniosku, że odpowiedź na wniosek skarżącego zawarta w piśmie organu z dnia 7 sierpnia 2020 r. jest niejasna i niepełna, a przez to nieprawidłowa i jako taka przemawiająca za bezczynnością organu. Skoro jednak Sąd I instancji przyjął, na skutek dokonanej przez ten Sąd i niezakwestionowanej w skardze kasacyjnej wykładni prawa w zakresie rozumienia informacji publicznej i form jej udostępniania oraz na skutek niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń i ocen w zakresie treści pisma z dnia 7 sierpnia 2020 r., że odpowiedź na wniosek skarżącego była prawidłowa, to brak podstaw do stwierdzenia niewłaściwego zastosowania prawa materialnego poprzez przyjęcie przez Sąd, że odpowiedź ta nie daje podstaw do stwierdzenia bezczynności organu.

Stanowisko Sądu I instancji w zakresie subsumcji przyjętego stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej jest konsekwentne i prawidłowe, a zatem zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w jego konstrukcji zaprezentowanej w skardze kasacyjnej nie mógł odnieść skutku.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw, oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.