Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Gd 136/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi J. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego J. S. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (punkt I) oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II).
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
J. S. wniosła skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: Dyrektor IAS), polegającą na braku złożenia propozycji służby w służbie celno-skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.; zwanej dalej: u.p.w.k.a.s.).
W ocenie skarżącej, Dyrektor IAS miał obowiązek prawny przedstawienia jej do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby na podstawie powołanego wyżej przepisu. W dniu 23 lutego 2017 r. otrzymała informację, że w ramach KAS od dnia 1 marca 2017 r. będzie pełniła służbę w Urzędzie Skarbowym w [...]. W dniu 17 maja 2017 r. otrzymała propozycję pracy, którą przyjęła, niemniej kwestionuje jej zasadność i domaga się złożenia propozycji służby i utrzymania statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Wobec bezczynności organu, w dniu 10 sierpnia 2017 r. skarżąca wniosła zażalenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: Szef KAS) na bezczynność Dyrektora IAS, a następnie, wobec uzyskania informacji, że od ww. propozycji zatrudnienia nie przysługuje zażalenie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, orzekając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), uznał się za właściwy do rozpoznania skargi i przyjął, że Dyrektor IAS był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej.
Oceniając złożoną skarżącej propozycję zatrudnienia Sąd wskazał, że nie zawierała uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których wybrano opcję propozycji zatrudnienia, a nie przedstawiono propozycji pełnienia służby. Nie pouczono także skarżącej o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niej działań. Takie działanie organu uznał Sąd za sprzeczne z gwarantowanym skarżącej konstytucyjnie prawem do sądu.
Zwrócono nadto uwagę na art. 60 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Zatem konieczna jest przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. W opinii Sądu brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.
Sąd zaakcentował, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 169 ust. 4 u.p.w.k.a.s. propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, a więc podlegać może kontroli sądowoadministracyjnej. Wskazano przy tym, że ustanie stosunku służbowego następuje poprzez zwolnienie ze służby albo wygaśnięcie stosunku służbowego. Użyte w art. 171 ust. 1 u.p.w.k.a.s. przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy, nie definiowane w aktach prawnych, składa się z dwóch odrębnych zdarzeń prawnych - wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza i nawiązania stosunku pracy.
Powołując się na treść wyroku NSA z dnia 3 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2489/12 i wyroku WSA z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 31/17 Sąd uznał, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Jako podstawę prawną do wydania decyzji uznał art. 169 ust. 4 u.p.w.k.a.s. (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby - propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 u.p.w.k.a.s. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm., zwanej dalej: u.k.a.s.) (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna z decyzją o zwolnieniu ze służby) w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 u.k.a.s. - interpretowanym zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.
Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 u.p.w.k.a.s. jest zdaniem Sądu uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano.
Podsumowując, Sąd przyjął, że złożenie określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia obligowało Dyrektora IAS do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji powinno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który traci swój dotychczasowy status, ma pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru danego ustawowego rozwiązania wobec konkretnego funkcjonariusza gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny, zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno-skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej, określonej w art. 60 Konstytucji RP.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie następujących przepisów postępowania, w sposób mający wpływ na wynik sprawy tj.:
- a) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny nie wydając żądanej przez skarżącego decyzji,
- b) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej oraz zobowiązanie tego organu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania takiego rozstrzygnięcia,
- c) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona,
- d) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy;
co stanowi podstawę kasacyjną wynikającą z art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a.
- 2. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
- a) art. 170 ust. 3 przepisy wprowadzające ustawę o KAS (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) w związku z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2017 r. o KAS (Dz. U. z 2017 r. poz.1947 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te, a w szczególności art. 170 ust. 3 p.w.KAS, stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby, podczas gdy stosunek służbowy skarżącej wygasł z mocy prawa i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a, ewentualnie zaś uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał m.in. że organ administracji publicznej działa na podstawie i granicach obowiązujących przepisów prawa, które w zaistniałym stanie faktycznym nie zobowiązywały Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i zakończenia go decyzją administracyjną. Przesłanki, zasady i terminy wygaszania stosunków pracy i stosunków służbowych wynikają wprost z przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, a nie z decyzji administracyjnych Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie ma administracyjnego trybu instancyjnego i brak drogi sądowej dla dochodzenia roszczeń zgłoszonych przez skarżącą w skardze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że Przewodniczący Wydziału III w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., dalej: uCOVID-19), zarządzeniem z 28 stycznia 2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku.
W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponadto pouczono strony, że mają prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny oceniając skargę kasacyjną według wskazanych powyżej kryteriów uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za stosowne przypomnieć, że ustawą o Krajowej Administracji Skarbowej (dotychczas "uKAS") w miejsce administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych.
Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 p.w.KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w.KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem jej art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS zachowując ciągłość pracy i służby.
Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 170 ust. 1 p.w.KAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w uKAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, a dotychczasowej umowy o pracę - w stosunek służby, przez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do dnia 31 maja 2017 r., propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo nowe warunki pełnienia służby. Wprowadzono nadto instytucję wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Co istotne, ustawodawca wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.KAS organom przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie.
Zauważyć jednak trzeba, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony dokonał zmiany przedmiotu skargi – ze skargi na bezczynność Dyrektora IAS polegającej na nieprzedstawieniu propozycji służby, na skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego i uznał swoją właściwość przy tak sprecyzowanym przedmiocie sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W takim przypadku, związanie granicami skargi kasacyjnej uniemożliwiło kontrolę kwestii dotyczącej dokonania przez Sąd I instancji modyfikacji przedmiotu sprawy. Próba zakwestionowania takiego działania Sądu za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a nie mogła być uznana za skuteczną. Natomiast, wobec postawienia zarzutu naruszenia art. 276 ust. 2 i 6 uKAS, kontroli Sądu Odwoławczego poddane mogło zostać stanowisko Sądu I instancji co do właściwości sądów administracyjnych w sprawie skargi na bezczynność polegającą na braku wydania decyzji administracyjnej w przypadku przyjęcia przez skarżąca propozycji zatrudnienia.
Zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona propozycją zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu propozycji. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi zatem na skutek zgodnych oświadczeń woli obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie następuje wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 omawianej ustawy, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy, nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie miał powodów do poszukiwania regulacji prawnych mogących stanowić podstawę prawną nakazania organowi rozstrzygania w formie decyzji o stosunku służbowym J. S., który za jej zgodą uległ przekształceniu w stosunek pracy. Czyni to zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do nieuprawnionego zrekonstruowania podstawy prawnej umożliwiającej sądową kontrolę zakończenia stosunku służbowego w sytuacji, gdy stosunek ten uległ przekształceniu w stosunek pracy, zasadnymi.
Obowiązek wydania decyzji administracyjnej wynikał zdaniem Sądu I instancji z regulacji zawartej w art. 276 ust. 2-3 uKAS, w których wskazano, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby ma formę decyzji. Nie oznacza to jednak, że art. 276 uKAS mógłby mieć zastosowanie również w przypadku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek zatrudnienia. Sytuacja ta nie jest bowiem traktowana przez ustawodawcę, jako tożsama ze zwolnieniem ze służby, o czym wyraźnie stanowi zamknięty katalog zdarzeń traktowanych przez ustawodawcę jako wygaśnięcie stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 p.w.KAS). W katalogu tym nie zamieszczono zdarzenia polegającego na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy.
W konsekwencji, dokonana przez Sąd I instancji interpretacja art. 276 ust 2 uKAS w zw. z art. 170 ust. 3 p.w.KAS nie jest zasadna. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd odniesie się do właściwego przedmiotu bezczynności, który był przedmiotem skargi na bezczynność organu tj. do bezczynności w złożeniu propozycji J. S. służby w służbie celno-skarbowej
W konsekwencji należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy na podstawie art.185 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt l sentencji wyroku.
Odstąpienie od orzeczenia o kosztach postępowania ma swoją podstawę w art. 207 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ponoszenie przez uczestników postępowania skutków błędnego poglądu Sądu I instancji byłoby trudne do zaakceptowania ze względu na zasady sądowej kontroli aktów administracyjnych.