Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 2192/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) na skutek sprzeciwu E. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: organ) z dnia 15 września 2022 r., znak: DOOŚ-WDŚZOO.420 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji decyzji, oddalił sprzeciw.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się E. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka) i w skardze kasacyjnej opartej na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła wyrokowi naruszenie:
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej "p.u.s.a.") przez zaniechanie rozpoznania i odniesienia się do istoty zarzutów przestawionych w sprzeciwie, a w konsekwencji zaniechanie przeprowadzenia wymaganej kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem,
- - naruszeniu art. 151a § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie uchylenia zaskarżonej sprzeciwem decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ("GDOŚ") mimo, że GDOŚ naruszył art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, mimo iż nie zachodziła konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygniecie.
W oparciu o przytoczone zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2022 r. w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od GDOŚ na rzecz skarżącej koszów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie podniosła m.in., że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozpoznał istoty zarzutów podniesionych przez spółkę w sprzeciwie od decyzji GDOŚ i nie odniósł się do istoty tych zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zasadniczo poprzestając na powtórzeniu wyjaśnień przedstawionych w uzasadnieniu decyzji GDOŚ. W ten sposób WSA naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. W ocenie skarżącej kasacyjnie GDOŚ naruszył art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przekazanie RDOŚ sprawy do ponownego rozpoznania, mimo iż nie zachodziła konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygniecie.
Z kolei RDOŚ nie naruszył w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasatoryjnej przez GDOŚ. W sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Potrzebne było przede wszystkim poprawne zastosowanie przepisów obowiązującego prawa oraz prawidłowa ocena zgromadzonego materiału. O ile do zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w ogóle konieczne było jakiekolwiek uzupełnienie dowodów lub materiałów, uzupełnienie takie powinno i mogło nastąpić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, mieści się bowiem w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając tym samym dopuszczalność decyzji kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 182 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a., jest uzależniona od tego, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował ww. przepis. Skuteczność zarzutu zależy od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wnosząca skargę kasację powołała w opisach naruszenia art. 151a § 1 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., należy zatem poddać analizie zastosowanie tego przepisu.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontrolując zaskarżony wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko wyrażone przez GDOŚ w zaskarżonej decyzji, który uchylił zaskarżoną decyzję RDOŚ z dnia 27 stycznia 2022 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy miał podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. bowiem w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Po pierwsze, organ odwoławczy (co Sąd zasadnie podtrzymał) prawidłowo uznał, że RDOŚ w decyzji z dnia 27 stycznia 2022 r. nie wskazał jednoznacznej podstawy prawnej. Przywołane przez organ I instancji przepisy prawne w podstawie prawnej decyzji, tj. art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 1 lit p ustawy ooś, oraz § 3 ust. 1 lit. b rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć sugerowały, że organ ten prowadził postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, tymczasem jak trafnie zauważył GDOŚ i Sąd, organ I instancji w uzasadnieniu decyzji powołał treść art. 155 k.p.a. i wskazał, że wydał decyzję z wniosku spółki o zmianę decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania. Wątpliwości co do tego jakie faktycznie przepisy prawne zastosował w rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie zostały wyjaśnione w sposób dostatecznie czytelny w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia.
Trafnie Sąd I instancji stwierdził, że z uzasadnienia RDOŚ nie sposób wywnioskować w jakiej sprawie organ I instancji prowadził postępowanie czy w sprawie wydania decyzji czy w sprawie zmiany decyzji. Dlatego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej GDOŚ i Sąd I instancji zasadnie stwierdzili, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem, po pierwsze nie wskazał prawidłowej podstawy prawnej w rozstrzygnięciu, po drugie nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia w sposób zrozumiały i przekonywujący, tj. przedstawiając argumentację nie powiązał jej z właściwymi dla tego rodzaju wniosku (dotyczącego zmiany decyzji) przepisami prawa.
Sąd I instancji słusznie zaakceptował, że powyższe wadliwości procesowe organu I instancji powodowały, że organ odwoławczy mógł zastosować w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., zatem kontrola legalności zaskarżonego aktu została przez Sąd I instancji przeprowadzona prawidłowo. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy rozpatrując sprawę ponownie co do jej istoty, jest zobowiązany usunąć wszystkie stwierdzone wadliwości zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 29 września 1987 r., sygn. akt IV SA 220/87), zaś brak usunięcia stwierdzonych naruszeń i utrzymanie w mocy bez zmian decyzji naruszającej prawo powoduje, że organ odwoławczy sam wydaje decyzję niezgodną z prawem (por. wyrok NSA dnia 25 lipca 1987 r., sygn. akt II SA 1829/85).
Po drugie, Sąd I instancji zasadnie stwierdził (potwierdzając tym samym stanowisko GDOŚ), że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba podkreślić, że bezspornie wniosek spółki z dnia 29 czerwca 2020 r. zawierał żądanie zmiany decyzji RDOŚ dnia 24 listopada 2014 r. określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającej na budowie farmy wiatrowej. Spółka wnioskowała o zwiększenie obszaru realizacji przedsięwzięcia o dodatkową działkę ewidencyjną oraz zwiększenie średnicy wirnika elektrowni wiatrowej P1 i P2, a także poszerzenie zakresu przedsięwzięcia o dodatkowe elementy, w tym drogi dojazdowe, które niezależnie od farmy wiatrowej same mogą stanowić przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Organ I instancji prowadząc postępowanie nie wyjaśnił zasadniczej kwestii, a mianowicie czy zakres zmiany decyzji (a jest dość istotny) odpowiada "tożsamości sprawy zmienianej" i czy nie wychodzi poza ramy spawy pierwotnej.
Zasadnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazuje się, że w postępowaniu w sprawie zmiany ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach szczególne znaczenie dla ustalenia tożsamości przedmiotowej sprawy mają takie elementy przedsięwzięcia, jak jego rodzaj, skala, istotne cechy konstrukcyjne, usytuowanie oraz rodzaj, cechy i skala możliwego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (por. art. 63 ust. 1 ustawy ooś). Zakres i stopień zmian w powyższym zakresie mogą być na tyle istotne, że warunek tożsamości sprawy nie zostanie zachowany. W takim przypadku możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w związku z art. 87 ustawy o.o.ś. będzie wyłączona (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2244/18). Także w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09 wskazano, że, "gdy nowe fakty, w świetle norm prawa materialnego, mogą stanowić podstawę powstania nowej sprawy, tożsamość sprawy nie wystąpi".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak wyjaśnienia tej zasadniczej kwestii oraz fakt, że spółka zmodyfikowała wniosek (co nie było ocenione przez organ I instancji) uprawniał GDOŚ do uznania, że RDOŚ naruszył przepisy art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Wobec tego - wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej – organ odwoławczy miał podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Rację należy także przyznać Sądowi I instancji i GDOŚ, że powyższej kwestii nie można było konwalidować w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego o którym mowa w art. 136 k.p.a. Co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko w razie gdy nie będzie ono skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postepowania (art. 15 k.p.a.). A w przedmiotowej sprawie – gdyby GDOŚ sam "przesądził" o tym czy żądanie zmiany decyzji w proponowanym przez spółkę zakresie jest możliwe, a następnie orzekł merytorycznie - mógłby dopuścić się naruszenia tej zasady bowiem w zakresie zmiany decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia wypowiedziałby się jako pierwsza instancja.
W takiej sytuacji sprawa administracyjna faktycznie byłaby rozstrzygana w jednej instancji (por. wyrok NSA, z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3557/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.), co z kolei pozbawiałoby stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji i byłoby równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Mając na względzie powyższe rozważania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego aktu, zwłaszcza co trzeba jasno podkreślić, że w sytuacji rozpoznawania sprzeciwu od decyzji (art. 64a p.p.s.a.) obowiązkiem sądu administracyjnego jest ocena czy w kontrolowanej sprawie zachodziły przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji dokonując kontroli rozstrzygnięcia nie jest władny na podstawie ww. przepisu do odnoszenia się do meritum sprawy.
Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przepisy art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. to przepisy mówiące o kontroli sądowej, które mają charakter ogólnoustrojowy, a więc normy te nie mogą stanowić ustawowego wzorca kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, zaś niezadowolenie strony z wyniku tej kontroli nie oznacza, że sąd naruszył przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. (zob. wyroki NSA z: 22 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1178/16, 14 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1621/18, 9 czerwca 2022, sygn. akt II GSK 319/19).
Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość wykładni bądź prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, ZNSA 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji dokonał kontroli działalności administracji publicznej i zastosował środek określony w ustawie, tj. oddalił sprzeciw, a zatem nie można uznać, że nie przeprowadził w ogóle kontroli legalności aktu pod kątem zgodności z prawem.
Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązany z ww. przepisami. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dostateczne wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił sprzeciw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.
Nie można również zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprzeciwu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji odniósł się do zasadniczych zarzutów sprzeciwu, tj. zarzutów dotyczących naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a., a także zarzutu dotyczącego naruszenia art. 155 k.p.a. w związku z art. 87 ustawy ooś. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił wywody, z których jak najbardziej można wywnioskować, dlaczego uznał że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przepisów procesowych i dlaczego zastosowano przepis art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie także nie odniósł się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia czy zachodzą przesłanki do zmiany decyzji czy też nie, bowiem po pierwsze zgodnie z ww. art. ocenia się tylko czy w sprawie zachodzą przesłanki do uchylenia i przekazania sprawy do ponownego, a po drugie najpierw tę kwestię powinny ocenić organy administracji publicznej (co zostało wskazane w wytycznych m.in. GDOŚ), a następnie ewentualnie w ramach kontroli sąd administracyjny.
W konsekwencji powyższych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151a § 1 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie były oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.