Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi A. w B. (dalej: skarżący) uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Zlewni w Pile z 7 lipca 2020 r. w przedmiocie opłaty zmiennej za usługi wodne.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 2 kwietnia 2020 r. skarżący złożył do Dyrektora Zarządu Zlewni oświadczenie zawierające dane na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne za I kwartał 2020 r., na podstawie art. 552 ust. 2 pkt 1 i ust. 2a pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm., dalej: Prawo wodne). Korzystanie z wód przez skarżącego wynika z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty Szczecineckiego z 21 grudnia 2009 r. W okresie rozliczeniowym pobrano 9621 m3 wody podziemnej ze studni czerpalnej S1, przy czym był to pobór zwrotny na potrzeby ogrzewania klasztoru za pomocą pomp ciepła.
Skarżący podkreślił, że poboru wody dokonuje w celu ogrzewania, a następnie woda ta jest zwracana bez zanieczyszczenia, które przekształcałoby ją w ścieki w rozumieniu art. 16 pkt 61 Prawa wodnego oraz bez jej definitywnego zużycia, które skutkowałoby odprowadzeniem mniejszej ilości wody niż pobrano. Zdaniem skarżącego, tego rodzaju pobór nie podlega opłacie za usługę wodną.
Informacją z 5 czerwca 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Pile ustalił skarżącemu opłatę za pobór wód podziemnych w wysokości 2213 zł za I kwartał 2020 r. Jako podstawę prawną organ powołał art. 272 ust. 17 i art. 272 ust. 1 Prawa wodnego oraz § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502 ze zm., dalej: rozporządzenie).
Skarżący wniósł reklamację.
Decyzją z 7 lipca 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Pile ustalił skarżącemu opłatę zmienną za I kwartał 2020 r. w kwocie 2213 zł za pobór wód podziemnych.
W ocenie organu, przepisy Prawa wodnego nie przewidują zwolnień z opłat (zarówno stałej jak i zmiennej) za usługi wodne na potrzeby pomp ciepła. Jest to usługa wodna, która mieści się w "otwartej" kategorii "innych celów", dla których naliczana jest opłata zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia.
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym i oświadczeniem złożonym przez skarżącego, pobór wód będący przyczyną naliczenia opłaty zmiennej, to pobór na potrzeby ogrzewania klasztoru za pomocą pomp ciepła. Jest to więc pobór na potrzeby energetyczne (wytwarzania energii cieplnej). Pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.).
W art. 35 ust. 3 Prawa wodnego enumeratywnie wyliczono rodzaje usług wodnych. Obejmują one między innymi pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1), ale także "korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej" (pkt 6) oraz "piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód" (pkt 2). Oznacza to, że ustawodawca odróżnia "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" od innych bardziej złożonych postaci korzystania, takich jak między innymi "korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej". Pobór wód do korzystania z nich do celów energetyki, realizowany jest w ramach odrębnej usługi wodnej, a jako taki tylko w pewnych przypadkach jest powiązany z obowiązkiem ponoszenia opłat za usługi wodne. Zgodnie bowiem z art. 270 ust. 4 Prawa wodnego, opłatę za pobór wód do celów elektrowni wodnych ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, rozumianej jako woda, która została pobrana, wykorzystana, a następnie odprowadzona w tej samej ilości i niepogorszonej jakości, oraz za pobraną bezzwrotnie wodę technologiczną nieprzeznaczoną wprost do produkcji energii elektrycznej.
W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że pobór wód, taki, jak jak realizuje skarżący na potrzeby ogrzewania budynku za pomocą pomp ciepła, niezakładający użycia wody jako zasobu (to jest zużycia wody lub jej przekształcenia), lecz zakładający jej natychmiastowe odprowadzenie, nie jest poborem wód, o którym stanowi art. 35 ust. 3 pkt 1 oraz art. 274 pkt 2 lit. zj Prawa wodnego w związku z § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia. Jest to przypadek czynności będącej elementem procesu usługi wodnej korzystania wód do celów energetyki z art. 35 ust. 3 pkt 6 Prawa wodnego, z którym nie powiązano obowiązku ponoszenia opłaty zmiennej. W sytuacji, gdy po stronie podmiotu realizującego uprawnienia do korzystania z wód, nie występuje element wykorzystywania dobra powszechnego jakim są wody dla własnej korzyści, czy też powodowania pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz pogorszenia stanu ekosystemów zależnych od wód, brak jest przesłanek dla zastosowania do tego rodzaju podmiotu ogólnej zasady, że zanieczyszczający (korzystający z wód) płaci.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego. Polegało to na przyjęciu, że norma z art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego nie obejmuje swoim zakresem poboru wód do celów energetyki.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 3 pkt 6 Prawa wodnego, polegające na przyjęciu, że w przypadku poboru wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, norma z art. 35 ust. 3 pkt 6 Prawa wodnego, która nie zawiera zwrotu "pobór" deroguje przepis art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego.
Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 270 ust. 4 oraz 272 ust. 3 Prawa wodnego. Polegało to na przyjęciu, że pobór wód podziemnych do celów pomp ciepła nie podlega opłacie zmiennej za pobór wód. Ustawodawca w przypadku korzystania z wód do celów energetyki jedynie w odniesieniu do elektrowni wodnych określił w art. 270 ust. 4 oraz w art. 272 ust. 3 Prawa wodnego, sposób naliczania opłaty zmiennej za pobór wód, pomimo że powołane przepisy stanowią lex specialis wobec art. 270 ust. 1 in fine oraz art. 272 ust. 1 Prawa wodnego zawierających podstawową metodę naliczania opłaty zmiennej za pobór wód.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do 31 grudnia 2017 r. w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. – dalej: p.o.ś.) i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 p.o.ś.). Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275).
Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III dyrektywy oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927).
Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym, że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".
W art. 35 ust. 3 Prawa wodnego, ustawodawca enumeratywnie wyliczył rodzaje usług wodnych, wskazując, że obejmują one między innymi "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" (pkt 1), ale także "korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej" (pkt 6). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza normatywna punktów art. 35 ust. 3 Prawa wodnego wskazuje, że ustawodawca odróżnia generalnie "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" od innych bardziej złożonych postaci korzystania z wód, takich jak między innymi, istotnego w tej sprawie "korzystania z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej". Podkreślenia przy tym wymaga, że art. 35 ust. 3 pkt 6 Prawa wodnego stanowi o "korzystaniu" z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, a nie o "poborze" wody do tych celów. Kierując się regułą lege non distinguente nec nostrum est distinguere (tam, gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie jest wolno ich wprowadzać interpretatorowi), należy uznać, że w rozumieniu omawianego przepisu korzystanie z wody ma znaczenie odmienne niż jej pobór.
Dokonując wykładni art. 35 ust. 3 pkt 6 Prawa wodnego trzeba zatem przyjąć, że chodzi o takie użycie wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, które nie polega na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych. Systemowo za taką wykładnią przemawia art. 268 ust. 1, art. 270 ust. 1 i 4 oraz art. 272 ust. 3 Prawa wodnego. W art. 268 ust. 1 Prawa wodnego, ustawodawca określił zamknięty katalog usług wodnych, za które uiszcza się opłatę i w którym znajduje się "pobór wód podziemnych lub powierzchniowych". Katalog ten nie uwzględnia natomiast "korzystania z wód na cele energetyki, w tym energetyki wodnej". Natomiast w art. 270 ust. 1 i 4 oraz art. 272 ust. 3 Prawa wodnego unormowano zasady kształtujące opłaty za pobór wody do celów elektrowni wodnych.
Systemowe dyrektywy wykładni nakazują interpretację przepisów prawa w sposób prowadzący do zapewnienia niesprzeczności. Ta reguła interpretacyjna jest następstwem przyjęcia zarówno przez doktrynę, jak i przez judykaturę systemowej koncepcji obowiązywania normy przy rozstrzyganiu problemów interpretacyjnych. Dyrektywy preferencji systemowej nakazują akceptację tylko takiego znaczenia tekstu, które prowadzi do rekonstrukcji norm zgodnych z całokształtem unormowań danego aktu, jak i z innymi normami obowiązującego systemu prawa (por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972 r., s. 241 i n.). Wykładni należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej materii, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Nie można przy tym tracić z pola widzenia relewantnej przesłanki ratio ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2021 r. III OSK 3536/21).
Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że skoro w zamkniętym katalogu usług wodnych podlegających opłacie, sformułowanym w art. 268 ust. 1 Prawa wodnego ustawodawca uwzględnił ogólnie opisaną usługę "poboru wód podziemnych i powierzchniowych", natomiast nie ujął wprost "poboru wody do celów elektrowni wodnych", jak też "korzystania z wody dla celów energetyki", to trzeba uznać, że "pobór wód do celów energetyki wodnej" mieści się w "poborze wód podziemnych i powierzchniowych", o którym mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.
Powyższe oznacza, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, w tej sprawie pobór wód zakładający jej odprowadzenie w niezmienionej postaci, jest poborem "wód podziemnych lub wód powierzchniowych". Jest to przypadek czynności będącej elementem procesu usługi wodnej korzystania z wód do celów energetyki z art. 35 ust. 3 pkt 6 Prawa wodnego, z którym powiązano obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej. Skoro w zamkniętym katalogu usług wodnych podlegających opłacie, sformułowanym w art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, ustawodawca zamieścił ogólnie opisaną usługę "pobór wód podziemnych i powierzchniowych", to należy przyjąć, że "pobór wód do celów związanych z energetyką wodną" mieści się w "poborze wód podziemnych i powierzchniowych". Usługa wodna obejmująca korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest więc tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, co oznacza, że zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty zmiennej.
W tej sprawie korzystanie z wód przez skarżącego wynika z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starostę Szczecineckiego z 21 grudnia 2009 r. i nie ulega wątpliwości, że w okresie rozliczeniowym pobrano 9621 m3 wody podziemnej. Przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego był przy tym pobór wody, a nie korzystanie z wody na cele związane z energetyką wodną.
Jedynie ubocznie zauważyć należy, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym ustawodawca w sposób wyraźny dokonał zwolnienia z opłat za korzystanie ze środowiska w przypadku poboru na potrzeby funkcjonowania pomp cieplnych oraz geotermii, wykorzystujących energię wody podziemnej, pod warunkiem zwrotu do wód podziemnych takiej samej ilości wody co najmniej nie gorszej jakości (art. 294 pkt 4 p.o.ś.). Tego rodzaju wyraźnego zwolnienia nie przewidują przepisy Prawa wodnego, co musi rzutować na kierunek wykładni obecnie obowiązujących przepisów regulujących obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne, szczególnie uwzględniając, że stanowią one implementację do polskiego porządku prawnego przepisów Ramowej Dyrektywy Wodnej.
Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego oraz w związku z art. 35 ust. 3 pkt 6 Prawa wodnego, jak i w związku z art. 270 ust. 4 oraz 272 ust. 3 Prawa wodnego, zasługiwały na uwzględnienie. Mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 155 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.