Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5225/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1896/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.P. (dalej: "skarżący") na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. (dalej: "PWIS") z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej – oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W złożonych w dniu [...] października 2020 r. podaniach o udzielenie informacji publicznej skarżący domagał się udostępnienia odpisów dokumentów, o których mowa w ocenie stanu sanitarno- epidemiologicznego miasta P. i powiatu p. w 2016 r., w tym m. in. 3 mandatów karnych i 2 decyzji nałożonych w następstwie przeprowadzenia kontroli hoteli, protokołu z kontroli przystanku PST [...], 4 protokołów z kontroli dworca PKS, 14 protokołów z kontroli samochodów do przewozu bielizny, 42 protokołów z kontroli samochodów do przewozu chorych, 49 protokołów z kontroli samochodów świadczących usługi przewozu zwłok i szczątków ludzkich, 34 protokołów z kontroli składów pasażerskich dwóch spółek kolejowych PKP, 21 protokołów z kontroli autobusów turystycznych, 17 protokołów z kontroli autobusów, w których stwierdzono zły stan sanitarny, 33 protokołów kontroli lecznictwa stacjonarnego, 174 opinii w formie decyzji stwierdzającej spełnienie wymagań podmiotów -wykonujących działalność leczniczą, 4 protokołów kontroli jednostek lecznictwa będących indywidualną specjalistyczną oraz grupową praktyką pielęgniarską, protokołów kontroli jednostek lecznictwa będących indywidualną, indywidualną specjalistyczną oraz grupową praktyką lekarzy i lekarzy dentystów, w których stwierdzono zły stan sanitarny, 7 mandatów karnych nałożonych na placówki lecznictwa, protokołów kontroli w 58 placówkach lecznictwa, w których stwierdzono zły stan sanitarny, 34 decyzji wydanych na podmioty lecznicze wykonujące stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne, protokołów kontroli dla 14 nadzorowanych miejsc wykorzystywanych do kąpieli, mandatu karnego nałożonego za nieterminowe przedłożenie wyniku badania wody przed sezonem kąpielowym, 70 protokołów z kontroli hoteli, protokołu kontroli sprawdzającej wykonanie decyzji nakazującej doprowadzenie do właściwego stanu szaletu publicznego, decyzji nakazującej doprowadzenie do właściwego stanu szaletu publicznego, 95 protokołów kontroli przeprowadzonych w ustępach publicznych, 49 protokołów kontroli w DPS, 7 mandatów karnych za nieprzestrzeganie bieżącej czystości i porządku w placówkach lecznictwa otwartego, 93 decyzji wydanych w następstwie przeprowadzenia 580 kontroli w placówkach lecznictwa otwartego, zaleceń dotyczących doprowadzenia do właściwego stanu sanitarno-higienicznego łazienki w Klinice [...] po kontroli w placówce lecznictwa, zaleceń dotyczących zapewnienia właściwej segregacji odpadów w placówce lecznictwa, 34 decyzji po przeprowadzeniu 96 kontroli w placówkach lecznictwa, decyzji dotyczącej wodociągu wiejskiego Jeziorki ze względu na przekroczenia dopuszczalnych wartości dla manganu, 8 decyzji nakazujących podjęcie działań naprawczych w zakresie poprawy jakości wody ciepłej, badań przeprowadzonych w 19 obiektach w kierunku wykrycia bakterii Legionella sp., protokołów badań przeprowadzonych w zakresie fizykochemicznym i bakteriologicznym w stacjach dializ oraz w punkcie przy ul. W. w P., 9 protokołów badania jakości wody, które wykazały nieodpowiadanie wymaganiom odpowiednich rozporządzeń, 7 upomnień, 12 tytułów wykonawczych oraz 12 grzywien wydanych w następstwie przeprowadzenia badań wody w kierunku bakterii z rodzaju Legionella sp., czteroletniej oceny jakości wody w kąpieliskach, aktu administracyjnego, w którym wprowadzono zakaz kąpieli nad jeziorem N. ze względu na zakwit sinic, 8 protokołów z kontroli stanu sanitarno-technicznego kąpielisk, mandatu nałożonego w związku z niewywiązywaniem się przez organizatora kąpieliska z terminów poboru próbek, 6 harmonogramów pobierania próbek opracowanych dla kąpielisk, 12 wyników badań wody przeprowadzonych w 4 różnych pływalniach, 53 badań przeprowadzonych w ramach kontroli wewnętrznej w pływalniach.

Oceniając złożone przez skarżącego podania PPIS uznał, że wnioskowane informacje publiczne mają charakter informacji przetworzonych, a skarżący wezwany pismem z [...] października 2020 r. nie wykazał, że uzyskanie przedmiotowych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], PPIS działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. – dalej: "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm. – dalej: "u.d.i.p.") - odmówił udostępnienia informacji publicznych.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że żadna z informacji publicznych, jakiej domaga się, nie jest informacją przetworzoną.

PWIS decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie PWIS stwierdził, że żądane informacje stanowią informację publiczną, a PPIS jest podmiotem zobowiązanym do przekazania tych informacji na zasadach określonych w u.d.i.p. Niemniej jednak, żądanie dostępu do informacji publicznej nie oznacza, że adresat jest bezwzględnie zobligowany do jej udzielenia w formie i treści wskazanej we wniosku. Złożone w dniu [...] października 2020 r. podania dotyczyły przesłania łącznie kilkuset dokumentów, z których każdy ma co najmniej kilka, a nawet kilkadziesiąt stron. Dlatego też żądanie skarżącego, w ocenie PWIS, tylko pozornie można postrzegać jako zlecenie udostępnienia prostej informacji publicznej, względem której nie zachodzi potrzeba podejmowania jakichkolwiek złożonych czynności technicznych lub analitycznych, tzn. nie jest konieczne jej przetwarzanie. Przygotowanie żądanych dokumentów wymaga bowiem podjęcia szeregu dalej idących czynności, aniżeli tylko technicznego przeniesienia danych.

Niezbędne jest dokonanie szczegółowej weryfikacji każdej sprawy oraz usunięcie danych chronionych prawem, tj. anonimizacji. Stąd analiza dokumentów pod kątem występowania danych wrażliwych musiałaby się odbyć ze szczególną dbałością i ostrożnością. Wykonanie tak dużego zakresu prac doprowadziłoby do czasowego paraliżu i całkowitej dezorganizacji pracy organu, co negatywnie wpłynęłoby na realizację ustawowych zadań.

PWIS wskazał, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma w istocie przeciwdziałać zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Dlatego też wnioskodawca powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy w funkcjonowaniu organów administracji publicznej.

Natomiast w niniejszej sprawie skarżący w żaden sposób nie wskazał szczególnie istotnego interesu publicznego, ani nie dowiódł, że pozyskanie wnioskowanych danych może mieć znaczenie dla dobra ogółu oraz wpływ na efektywność funkcjonowania organu. PWIS uznał więc, że żądana informacja (będąca informacją przetworzoną), nie może zostać udostępniona z uwagi na brak istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej, tj. "szczególnego interesu publicznego".

Skarżący kwestionując powyższą decyzję wniósł skargę do WSA domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zobowiązania organu do rozpoznania wszystkich wniosków w taki sposób, że organ rozpozna każdy wniosek z osobna w ciągu 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi z prawomocnym wyrokiem. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p. a contrario w zw. z art. 62 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wszystkie wnioski dotyczyły informacji prostej, natomiast organ błędnie zsumował wnioski i potraktował je jako jeden, przekształcając je we wniosek o udostępnienie informacji przetworzonych. W ocenie skarżącego, jedyną czynnością, jaką organ był zobowiązany wykonać (poza prostymi czynnościami zmierzającymi do udostępnienia informacji publicznej, takimi jak wyszukanie i zeskanowanie), było dokonanie anonimizacji, przy czym nie dotyczyło to wszystkich wnioskowanych informacji. Zdaniem skarżącego, anonimizowanie informacji nie jest natomiast jej przetworzeniem, a jedynie przekształceniem.

W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku WSA w pierwszej kolejności podkreślił, że skarżący był zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, z kolei PPIS mający – zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 59 z późn. zm.) – status organu rządowej administracji zespolonej w województwie, jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanych informacji publicznych. Niewątpliwie również informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący, stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

W ocenie WSA istota sporu sprowadzała się zatem do rozstrzygnięcia, czy PPIS prawidłowo zakwalifikował informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący, jako informacje przetworzone, a w dalszej kolejności, czy mógł odmówić ich udostępnienia z powodu niewykazania przez skarżącego, że udzielenie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

WSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną wydaną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. WSA powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy doktryny wskazał, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p., przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji.

Informacja prosta poprzez sam proces anonimizacji, czyli czynność polegającą jedynie na przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji nie zmienia się w informację przetworzoną. Przetworzenie może natomiast polegać na przykład na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona. WSA wskazał również, że choć tzw. anonimizacja dokumentów stanowi jedynie przekształcenie informacji, to prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych materiałów, i przez to wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu.

Podobnie wykorzystywanie środków elektronicznych nie oznacza bezwzględnego obowiązku tworzenia lub przystosowania dokumentów do formatu wskazanego we wniosku, jeśli wymaga to nieproporcjonalnie dużego wysiłku wykraczającego poza prostą czynność. Ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być więc dokonana w sposób zindywidualizowany, w tym sensie, że powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem/wnioskami o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować. Niepodobna wszak abstrahować od treści wniosku, w szczególności od tego, jaka jest ilość żądanych danych, w jakiej formie informacja ma być udzielona oraz czego ma dotyczyć. Okoliczności te wpływają przecież na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy dochodzi do udzielenia informacji przetworzonej, czy też nie.

Nie można jednak podać sztywnych kryteriów pozwalających wyodrębnić informacje przetworzone spośród wszystkich informacji publicznych, tj. takich, które mogą znajdować zastosowanie w każdym przypadku, bez żadnych zastrzeżeń czy odstępstw. Reasumując WSA stwierdził, że nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie, poprzestając na mechanicznym odwołaniu się do tez judykatury czy doktryny, które w realiach konkretnej sprawy mogą pozostawać w sprzeczności z celami i wartościami, jakie przyświecają tak całej ustawie o dostępie do informacji publicznej, jak jej art. 3 ust. 1 pkt 1. Ratio legis tego ostatniego przepisu stanowi zaś to, by realizacja konstytucyjnego prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji) na podstawie przepisów tej ustawy, nie prowadziła do jego nadużywania ze strony wnioskodawców jak i przez ograniczenie dostępu do informacji, której udostępnienie przez organ może nastąpić dopiero w wyniku działań angażujących znaczne środki osobowe i materialne i co za tym idzie, utrudniających wykonywanie zadań ustawowych czy dezorganizujących funkcjonowanie instytucji publicznych.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy WSA uznał, że organy w sposób prawidłowy uznały, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej. Okoliczność zgłoszenia przez skarżącego żądania udostępnienia informacji publicznej przez przesłanie odrębnych pism z dnia [...] października 2020 r. nie zmienia faktu, że w istocie jest to jedno żądanie dotyczące większej ilości informacji publicznej, rozdzielone tak, aby pozornie stanowiły żądanie udostępnienie informacji prostej, a nie przetworzonej. Zdaniem WSA, takie postępowanie stanowi próbę obejścia prawa poprzez wykluczenie konieczności wykazywania, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak przy tym wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, szeroki zakres żądanej informacji wymagałby zgromadzenia, przetworzenia i zanonimizowania wielu dokumentów, więc konieczne byłyby dodatkowe nakłady środków osobowych, finansowych i działań organizacyjnych.

W ocenie WSA, szeroko i przekonująco uzasadniły to organy orzekające w sprawie w wydanych w sprawie decyzjach, z podaniem szczegółowych okoliczności świadczących o tym, że informacje żądane przez skarżącego mają, jako całość, charakter przetworzony.

W konsekwencji WSA uznał, że PPIS zasadnie na mocy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wezwał skarżącego do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący nie podjął się jednak wyjaśnienia podstaw swojego wniosku ograniczając się do stwierdzenia, że wnioskowana informacja jest informacją prostą. Organ natomiast, nie znajdując podstaw do uznania, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, odmówił jej udzielenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 62 k.p.a. WSA stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące tzw. współuczestnictwa. Przepis art. 62 k.p.a. reguluje kwestię tzw. współuczestnictwa formalnego i nawiązuje do zagadnienia wielości spraw administracyjnych prowadzonych łącznie w jednym postępowaniu. Istotą współuczestnictwa formalnego jest więc połączenie do prowadzenia w jednym postępowaniu administracyjnym odrębnych spraw administracyjnych, które łączy tylko tożsamość zewnętrzna, czyli że są to po względem materialnoprawnym sprawy administracyjne jednego rodzaju.

Natomiast w przedmiotowej sprawie skarżący złożył w istocie jedno żądanie udzielenia wieloskładnikowej informacji publicznej, przy czym żądanie to rozbił na odrębne pisma celem obejścia bardziej rygorystycznych wymagań związanych z udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie:

1. 1) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez ich niepoprawne zastosowanie, mianowicie WSA wadliwie uznał wnioskowaną informację za przetworzoną, z tego powodu WSA uznał, że organ miał prawo odmówić udostępnienia informacji publicznej, gdyż skarżący z kolei odmówił wykazania interesu publicznego,
2. 2) art. 6 Europejskiej konwencji praw człowieka, art. 45 ust. 1, art. 7 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, mianowicie skarżący ma prawo, aby jego skargę na akt organu administracji państwowej rozpoznał bezstronny sąd administracyjny, kierujący się przepisami prawa, powołany do ochrony interesów obywateli w zderzeniu z administracją publiczną, powołany do tego, aby chronić obywateli przed nadużywaniem stanu epidemii do ograniczania praw obywatelskich, powołany nie do tego, aby organy państwowe chronić przed próbami wykonania przez obywatela swoich konstytucyjnych praw i wolności, a tymczasem WSA pozwala sobie na insynuacje wobec skarżącego, jakoby obchodził prawo, przy czym WSA nie posiada żadnej wiedzy w tym przedmiocie.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że ustawodawca (z założenia racjonalny) nie przewidział, że można sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej łączyć do wspólnego rozpoznania. Skarżący przyznał, że w dniu [...] października 2020 r. złożył 50 osobnych podań, w każdym jednak żądał czego innego. Natomiast żadna z tych informacji nie jest informacją przetworzoną, gdyż istniały one w dniu złożenia wniosku. Następnie skarżący przedstawił argumentację, dlaczego błędne jest stanowisko WSA odnośnie uznania, że suma informacji prostych, może być traktowana jako informacja przetworzona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PWIS wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

PWIS powtórzył argumentację zaprezentowaną w decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] a ponadto zwrócił uwagę na okoliczności, które w ocenie organu mogą sugerować, że skarżący nadużywa przewidzianego w art. 61 § 1 Konstytucji RP prawa do informacji, a jego działania nie są podyktowane troską o dobro publiczne. PWIS zaznaczył również, że przepisy nie zakazują prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach tej samej strony. Jest to również podyktowane zasadą szybkości i ekonomiki postępowania (przyczynić się może do usprawnienia procesu i obniżenia jego kosztów).

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, które okazały się niezasadne.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego dokonuje się wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza treści skargi kasacyjnej wykazała, że nie sprostała ona wszystkim podanym wymogom. Przede wszystkim nie wskazano, jaką postać mają sformułowane w niej zarzuty: czy są to zarzuty naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy też zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł pozytywnie zweryfikować zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zarzut ten nie został uzasadniony co do powołanych w nim przepisów, a z jego treści i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jego istota sprowadza się jedynie do kwestionowania stanowiska organów administracyjnych oraz Sądu I instancji o przetworzonym charakterze żądanej informacji publicznej

Art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wyznacza generalną kompetencję sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność organów. O naruszeniu tego przepisu można mówić tylko wówczas, gdyby sąd administracyjny pomimo poprawnie sformułowanego przedmiotu skargi dotyczącego bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku określonym w pkt 4a odmówił przeprowadzenia kontroli, albo też dokonał kontroli bezczynności lub przewlekłości działań organu administracyjnego, które nie mieszczą się w ramach wyznaczonych tym przepisem. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznawał skargę na decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, nie stosował więc art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Rozważenie zasadności zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. byłoby dopuszczalne przy założeniu, że podniesiono go autonomicznie, w oderwaniu od zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ogranicza dostęp do informacji publicznej przetworzonej, wymagając wykazania od wnioskodawcy wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Podnosząc zarzut wadliwego zastosowania powołanych przepisów autor skargi kasacyjnej powinien jednocześnie zakwestionować ustalenia Sądu pierwszej instancji, czego nie uczynił, co determinuje negatywną ocenę tak postawionego zarzutu.

Adekwatnie do postanowień art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienia do "uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Cytowana regulacja dotycząca informacji przetworzonej stanowi wyjątek od zasady proklamowanej w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., w myśl której od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Choć ustawodawca posłużył się w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. terminem "informacja przetworzona", to go nie zdefiniował ani nawet bliżej nie określił. A termin "informacja prosta" w u.d.i.p. w ogóle nie występuje.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2018 r. o sygn. akt I OSK 1526/16 "informacja prosta" może być definiowana w sposób negatywny, jako informacja, która nie wymaga przetworzenia. Każda informacja prosta nie jest zatem informacją przetworzoną i odwrotnie: informacja przetworzona nie jest informacją prostą. Wadą definicji negatywnej jest fakt, że nie oddaje ona istoty tego rodzaju informacji. Dlatego też, poszukując pozytywnej definicji informacji prostej, można uznać, że taką informacją jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (zob. wyrok NSA z 05.12.2013 r., I OSK 1857/13, CBOSA). Informacja prosta to taka, która jest już w posiadaniu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji.

Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces przekształcenia, a zatem udostępnienie informacji prostej nie wiąże się z koniecznością wykonania pewnych dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z informacji prostych tworzyłyby nową informację. Informacja prosta może być udostępniona od razu w formie, w jakiej jest w posiadaniu zobowiązanego, albo też może być udostępniona wtedy, gdy po pewnych zwykłych, niewymagających większego wysiłku czynnościach może zostać udostępniona. Czynności takie nie powodują powstania nowej informacji, lecz tylko stanowią pewne jej "obrobienie", tak aby mogła zostać udostępniona wnioskodawcy.

W kwestii dotyczącej interpretacji pojęcia "informacji przetworzonej" należy odwołać się do rozważań zawartych m. in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 915/16, w którym podano, że analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia, stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:

1. - w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);
2. - jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12, 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 3 października 2014 r., I OSK 747/14);
3. - jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9 października 2010 r., I OSK 1737/12);
4. - może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14, 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15). Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (zob. wyrok WSA z 23.09.2009 r., II SA/Wa 978/09, CBOSA; podobnie wyroki NSA: z 30.10.2008 r., I OSK 951/08; z 27.06.2013 r., I OSK 529/13 – CBOSA). Przetworzenie informacji wymaga więc dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (zob. wyrok NSA z 05.03.2013 r., I OSK 3097/12, CBOSA). Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (zob. wyrok NSA z 05.09.2013 r., I OSK 865/13, CBOSA). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością;
5. - nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA z: 5 marca 2015 r., I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14, z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);
6. - której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 2 października 2014 r., I OSK 140/14, 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05).

W orzecznictwie wskazuje się na praktyczną trudność z wytyczeniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W tym zakresie spotyka się w orzecznictwie dwa odmienne poglądy. Zgodnie z pierwszym – tracącym, jak się wydaje, już na aktualności – nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych z wielu dokumentów, jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia (wyrok NSA z 19.03.2013 r., I OSK 2875/12, CBOSA), a więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji (wyrok NSA z 14.09.2012 r., I OSK 1292/12, CBOSA).

Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań angażujących pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną.

Z kolei drugi pogląd reprezentowany w orzecznictwie i doktrynie – obecnie już dominujący – wskazuje, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob. wyrok NSA z 06.10.2011 r., I OSK 1199/11, CBOSA; podobnie wyrok NSA z 17.05.2012 r., I OSK 416/12, CBOSA). W referowanym tu nurcie orzeczniczym przyjmuje się więc – ogólnie rzecz ujmując – że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 09.08.2011 r., I OSK 792/11; z 25.04.2012 r., I OSK 202/12; z 05.03.2015 r., I OSK 863/14; z 04.08.2015 r., I OSK 1645/14; z 25.11.2016 r., I OSK 1513/15; z 14.04.2017 r., I OSK 2791/16; z 26.03.2018 r., I OSK 2349/17; z 27.03.2018 r., I OSK 1526/16 – CBOSA).

W przedmiotowej sprawie zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji podzieliły drugi z wyżej zreferowanych poglądów. Ponadto podzieliły i to stanowisko judykatury, zgodnie z którym przy ocenie zaistnienia przesłanek do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na przedmiot i zakres żądanych informacji należy brać pod uwagę także m.in. ilość i częstotliwość wniosków składanych przez tego samego wnioskodawcę oraz jego postawę, mogącą wskazywać na nadużycie prawa do informacji publicznej, a także wpływ składanych przez tego wnioskodawcę licznych wniosków na normalną pracę organu.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały wnioskowane przez skarżącego informacje do kategorii informacji przetworzonych. Również Naczelny Sąd Administracyjny wyraża stanowisko, że samo udostępnienie niektórych z żądanych we wnioskach złożonych w dniu [...] października 2020 r. przez P.P. informacji, nawet jeśli miałoby się wiązać z dokonaniem ich anonimizacji, stanowiło zasadniczo udostępnienie informacji prostej, bowiem nie polegały na wytworzeniu nowej jakościowo informacji, a jedynie udostępnieniu informacji już istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Jednakże sytuacja ta ulega zmianie w chwili, gdy wnioski dotyczące poszczególnych informacji prostych lub ich zbiorów wymagają pewnego wysiłku ze strony organu udostępniającego informację, w celu ich wyszukania, zebrania i opracowania. Jak wskazano powyżej, dokonanie takiej analizy i podjęcie szeregu czynności w celu wykonania wniosków o udostępnienie szeregu informacji prostych stanowi już patrząc całościowo – udostępnienie informacji przetworzonej (por. wyrok WSA z 13.10.2020 r., IV SA/Po 462/20, CBOSA).

Istotne znaczenie dla wyrażenia takiej oceny w kontrolowanej sprawie miała okoliczność, że wnioskodawca w samym tylko dniu [...] października 2020 r. złożył 50 podań o udzielenie informacji publicznej, a ich zakres został wykazany przez organy administracyjne oraz w uzasadnieniu Sądu I instancji. Czego zresztą nie kwestionuje sam skarżący kasacyjnie. Przyjęcie przez skarżącego "taktyki salami" (ang. salami slicing) tj. podjęcia działań mających na celu rozdrobnieniu (zmniejszeniu zakresowo jednostkowych) żądań kierowanych do adresata, aby był on skłonny do ich uwzględnienia i nie kwalifikowania jako informacji przetworzonej nie może być akceptowana. Nie może umykać w ocenie charakteru żądanej przez skarżącego informacji publicznej fakt, że poszczególne wnioski skarżącego ujęte w kontrolowanej sprawie stanowią skumulowane w istocie elementy znacznie obszerniejszego żądania o udostępnienie informacji publicznej.

W takim skonfigurowaniu należy przyjąć, że organ PPIS słusznie wezwał skarżącego do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, która uzasadniałaby udostępnienie mu wnioskowanych informacji – jak tego wymaga art. 3 ust. 1 pkt u.d.i.p. Zarazem jest poza sporem, że skarżący istnienia takiej przesłanki nie wykazał, a jedynie podtrzymał swoje stanowisko co do charakteru (nieprzetworzonego) żądanej informacji. W rezultacie PPIS, jako organ I instancji, zasadnie odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji, a PWIS, występując w roli organu odwoławczego, prawidłowo tę odmowną decyzję utrzymał w mocy – należy zaznaczyć, że analogiczne stanowisko zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2021 r., III OSK 4552/21.

Przyjęte oceny kształtują podejście wobec ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, art. 175 ust. 1, art. 45, ust. 1 i art. 7 Konstytucji RP. Skargę rozpoznał bezstronny Sąd kierujący się wskazanymi przez niego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisami prawa. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na poparcie tego zarzutu w większości oparta jest nie na niepodważonym w skardze kasacyjnej stanie faktycznym, lecz na stanie faktycznym, który skarżący uznaje za prawidłowy, co wyklucza uznanie jej za trafną. To, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, nie usprawiedliwia zarzutu braku bezstronności Sądu.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Ponieważ pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.