Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1184/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.S. (dalej: "skarżący") na akt Komendanta Powiatowego Policji w W. (dalej: "Komendant Powiatowy") z dnia [...] 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby – oddalił skargę.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Skarżący złożył do Komendanta Powiatowego 6 raportów o zwrot kosztów dojazdu dla policjanta, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługujący na podstawie art. 93 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.).
Komendant Powiatowy w akcie z dnia [...] 2020 r. nr [...] odwołał się do art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, uznając, że z przepisu tego wynika, że wskazane w nim przesłanki, tj. czas dojazdu i położenia najbliżej miejsca zamieszkania muszą być spełnione łącznie. Dlatego też biorąc pod uwagę grafik służby funkcjonariusza i realne dojazdy do miejsca pełnienia służby i po służbie organ stwierdził, że miejscowość A. względem miejscowości B. nie jest miejscowością pobliską. Ponadto skarżący pobiera równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby.
Skarżący wniósł do WSA skargę na powyższy akt Komendanta Powiatowego, zarzucając naruszenie art. 88 ust. 4 i art. 93 ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.
Komendant Powiatowy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym akcie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku WSA w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżoną w niniejszej sprawie formę działania Komendanta Powiatowego należy zakwalifikować jako akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Organ Policji w piśmie tym powołał podstawę prawną oraz zawarł uzasadnienie swego stanowiska, czyli uzewnętrznionej woli nadał charakter sformalizowany. Mamy zatem do czynienia z aktem z zakresu administracji publicznej, a nie czynnością. W przeciwieństwie bowiem do aktów czynności stanowią działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują skutki w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem. Realizacja obowiązku wynikającego z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji przez właściwego komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu bądź w formie aktu o odmowie zwrotu kosztów dojazdu. Brak było zatem podstaw do odrzucenia skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
WSA uznał, że Komendant Powiatowy wykazał, że skarżący nie mieszka w miejscowości pobliskiej. Kwestię zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby normuje jedynie art. 93 ustawy o Policji. Przepis ten nie nakłada na policjanta obowiązku udokumentowania kosztów związanych z dojazdem z lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości pobliskiej - w rozumieniu przepisów ustawy - do miejsca pełnienia służby. Uprawnienie do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości określonej w powyższym przepisie, ograniczone do ceny biletów za przejazd koleją, czy autobusem powstaje z mocy ustawy, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "przysługuje". Z uwagi na treść art. 88 ust. 4 ustawy o Policji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby nie można abstrahować od przesłanki dogodności dojazdu.
Przyjmuje się, że "najdogodniejsze połączenie" niekoniecznie musi stanowić połączenie najkrótsze, czy najtańsze. O "dogodności" decydować mogą również inne, subiektywne czynniki. Nielogiczne byłoby przyjęcie poglądu, zgodnie z którym ocena, jaki dojazd do miejsca pełnienia służby jest dogodniejszy dla policjanta pozostawiona zostałaby organowi. Zawsze bowiem o tym, które połączenie jest dla policjanta w danym przypadku "dogodniejsze", decyduje on sam, a nie organ zobowiązany do zwrotu kosztów dojazdu. W niniejszej sprawie skarżący wskazał najdogodniejsze dla niego połączenia, jednakże Komendant Powiatowy wykazał, że nie może z nich korzystać z uwagi na godziny pełnienia służby.
WSA stwierdził, że art. 93 ust. 1 ustawy o Policji co prawda nie uzależnia wyboru połączenia od godzin służby funkcjonariusza, to bowiem sam wnioskodawca dokonuje wyboru "najdogodniejszego połączenia", jednakże nie może to połączenie być w godzinach kiedy funkcjonariusz pełni służbę, a brak takiego połączenia po zakończeniu służby. WSA wskazał również, że skarżący pobiera równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby.
Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- 1) art. 141 § 4 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegającym na naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegającym na lakonicznym wyjaśnieniu przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia w kontekście przedstawionych zarzutów w skardze, co przyczynia się do przyjęcia, że sprawa nie została zbadana przez Sąd w sposób dostateczny;
- 2) art. 88 ust. 5 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polegającym na naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, polegającym na przyjęciu, że czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego powinien być powiązany z godzinami służby funkcjonariusza policji, w sytuacji gdy przedmiotowy wymóg nie wynika z ustawy, a ponadto w przypadku funkcjonariusza policji godziny służby nie zawsze wiążą się z rzeczywistym czasem zakończenia czynności, i w konsekwencji przyjęciu, że skarżącemu nie należy się zwrot kosztów dojazdu;
- 3) art. 92 ustawy o Policji w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polegającym na naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polegającym na utożsamieniu lokalu zajmowanego w miejscowości pobliskiej z nieposiadaniem lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej i w konsekwencji przyjęciu, że z uwagi na otrzymywanie równoważnika pieniężnego na podstawie art. 92 ustawy o Policji nie przysługuje zwrot kosztów dojazdu.
W związku z powyższym skarżący wniósł o zmianę ww. aktu poprzez jego uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że WSA nie odniósł się do zarzutów skarżącego, który poza przytoczeniem podstawy prawnej przytoczył stosowne orzecznictwo w celu uargumentowania swojego stanowiska. W szczególności WSA nie odniósł się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 791/18 i nie wskazał przyczyn, dla których przedmiotowe orzeczenie nie może stanowić przesłanki do uwzględnienia skargi. Ponadto WSA nie odniósł się do wniosków dowodowych przedłożonych do skargi, złożonych na okoliczność, że wskazane połączenia spełniają warunek najkrótszego oczekiwania na rozpoczęcie służby oraz najkrótszego pozostawania poza domem przy uwzględnieniu wymogu dogodności dojazdu, tj. godziny rozpoczęcia i zakończenia służby, ponadto na okoliczność, że żadne z połączeń nie przekracza dwóch godzin wymaganych w myśl art. 88 ust. 5 ustawy o Policji, a także na okoliczność, że następują zmiany w rozkładzie jazdy i w związku z powyższym niezasadne jest przyjmowanie, że zwrot kosztów dojazdów był uzależniony od tego, że połączenie o którym mowa w art. 88 ust. 5 ustawy o Policji było ściśle powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby.
Kolejno skarżący wskazał, że WSA dokonał błędnej wykładni art. 88 ust. 5 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego powinien być powiązany z godzinami służby funkcjonariusza policji. Tymczasem przedmiotowy wymóg nie wynika z ustawy, o czym także mowa ww. przytoczonym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Ponadto za niewiązaniem godzin służby z czasem dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem przemawiają dwie okoliczności. Pierwsza z nich to, że funkcjonariusz Policji nie zawsze kończy służbę zgodnie z grafikiem służby. W sytuacji gdy funkcjonariusz policji podejmie czynności to musi je zakończyć bez względu na fakt planowanej godziny zakończenia służby. Druga z okoliczności to fakt, że godziny połączeń ulegają zmianie, więc wiązanie ich z godzinami służby jest bezcelowe, tym bardziej że ustawodawca nie nakłada obowiązku dojeżdżania do pracy środkami publicznego transportu zbiorowego.
Odnosząc się do stwierdzenia WSA o pobieraniu przez skarżącego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, skarżący zwrócił uwagę na różnicę pomiędzy zajmowaniem lokalu a posiadaniem lokalu. Skarżący przytoczył przy tym § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zwracając uwagę, że ustawodawca przyjął, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się w przypadku braku posiadania a nie w przypadku niezajmowania.
Ponadto z uwagi na okoliczność, że w art. 92 ustawy o Policji mowa jest o posiadaniu lokalu, a w następnym przepisie, tj. art. 93 ustawy o Policji mowa jest o zajmowaniu lokalu, należy uznać, że ustawodawca odróżnia od siebie te dwie formy.
Skarżący wyjaśnił, że załączone do skargi kasacyjnej dokumenty i zrzuty z ekranu mają na celu potwierdzenie, że istnieje połączenie na trasie A.-B. i B.-A. poniżej dwóch godzin. Skarżący nie przedstawił na wcześniejszym etapie ww. dowodów z uwagi na okoliczność, że zaświadczenie zostało wydane skarżącemu przez przewoźnika dopiero po dacie złożenia skargi. Na rozkładzie jazdy przewoźnika jest wskazany tylko jeden przystanek w miejscowości A., natomiast w rzeczywistości funkcjonują trzy przystanki, co można wykazać dopiero za pomocą przedmiotowego zaświadczenia. W zaświadczeniu ujęto także informację o różnicy godzin odjazdu z poszczególnych przystanków.
Natomiast w celu udowodnienia, że przystanek A.1 jest najbliższym przystankiem dla skarżącego, dołączył on zrzut z ekranu mapy googlemaps obrazujący odległość od jego miejsca zamieszkania do następnego przystanku, tj. W.1. O fakcie, że W.1 jest następnym przystankiem po przystanku A.1 przemawia okoliczność, że jest on oddalony od miejsca zamieszkania skarżącego trzy kilometry, zaś w rozkładzie jazdy przewoźnika uwzględniono trzy przystanki w miejscowości A. oraz przystanek W.1, jako kolejny przystanek po ostatnim przystanku w miejscowości A. w kierunku W.2.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Powiatowy wniósł o jej oddalenie w całości, a ponadto o oddalenie w całości wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego, jako spóźnionych oraz niemających żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (wskazując również, że załączone kopie nie nadają się do odczytania zawartych w nich informacji), wreszcie o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Komendant Powiatowy stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że skarżący dojeżdża do miejsca pełnienia służby (B.) z miejscowości pobliskiej (A.) już choćby z tego względu, że na podstawie decyzji nr 31 Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] 2009 r. przyznano mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, zgodnie z art. 92 ustawy o Policji, który to równoważnik skarżący pobiera do dnia funkcjonariusz Policji zamieszkuje (zajmuje) lokal mieszkalny dla jednych świadczeń wynikających z ustawy o Policji (zwrot kosztów dojazdu - art. 93), spełniałaby warunek miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, w znaczeniu nadanym w ustawie o Policji, a dla innych (wypłata równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej - art.
- 92) już nie.
Komendant Powiatowy podzielił pogląd przedstawiony w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że wskazane przez skarżącego połączenie komunikacyjne służy obiektywnemu rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Organ zwrócił uwagę, że wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 791/18 został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 932/19. NSA w powyższym wyroku zwrócił uwagę, że wskazane przez skarżącego kasacyjnie połączenie "nie pozostaje w korelacji z czasem pełnienia służby przez funkcjonariusza", co w okolicznościach sprawy uzasadniało odmowę wypłaty zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby.
W świetle powyższego Komendant Powiatowy za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 88 ust. 5 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, jak również art. 92 tej ustawy.
Komendant Powiatowy za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. który to zarzut skarżący powiązał z nie odniesieniem się przez WSA do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, a w szczególności do wyroku WSA w Łodzi, który został następnie uchylony przez NSA, co czyni zbędnym odnoszenie się do argumentacji zawartej w tym uchylonym orzeczeniu. Ponadto zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania istotności wpływu tego ewentualnego naruszenia na wynik postępowania, czego skarżący w żadnym wypadku nie wykazał.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Ponieważ pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako tak podlega oddaleniu.
Nie można pozytywnie zweryfikować zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 88 ust. 4 (w skardze kasacyjnej podano art. 88 ust. 5, niemniej z jej uzasadnienia wynika, iż autorowi chodziło o art. 88 ust.
4) w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię, co doprowadziło WSA do wadliwego wniosku, że czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego powinien być powiązany z godzinami służby funkcjonariusza policji, w sytuacji gdy przedmiotowy wymóg nie wynika z ustawy, a ponadto w przypadku funkcjonariusza policji godziny służby nie zawsze wiążą się z rzeczywistym czasem zakończenia czynności, i w konsekwencji przyjęciu, że skarżącemu nie należy się zwrot kosztów dojazdu.
Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. W myśl art. 88 ust. 4 ustawy miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.
Możliwość dojazdu z miejsca pracy do miejsca zamieszkania w czasie krótszym niż dwie godziny w obie strony, musi mieć charakter rzeczywisty, a nie jedynie hipotetyczny. Dla uznania statusu miejscowości jako pobliskiej nie jest wystarczające stwierdzenie, że w rozkładzie jazdy istnieje jakiekolwiek połączenie odpowiadające wskazanemu kryterium czasu - por. wyroki NSA z: 4 grudnia 2019 r., I OSK 886/18; 10 grudnia 2019 r., I OSK 1647/18. Uprawnienia policjantów wyrażone w art. 88 i 93 ustawy o Policji nie stanowią stricte ich specjalnego przywileju, ale są ściśle powiązane z potrzebami służby. O zakwalifikowaniu miejscowości do pobliskiej miejsca pełnienia służby decydują dwie zasadnicze przesłanki: czas dojazdu oraz rodzaj środka transportu. Istotna jest bowiem możliwość realnego i rozsądnego dotarcia na służbę, które pozostaje w powiązaniu z godzinami tej służby. Jak podkreśla się w orzecznictwie pojęcie czasu dojazdu użyte w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, musi uwzględniać najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy.
Dogodny dojazd, to taki, który odpowiada godzinom rozpoczynania i kończenia służby z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu - zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania - por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 1647/18, wyrok WSA w Krakowie z 21 lutego 2008 r., III SA/Kr 1007/07 oraz wyroki WSA w Lublinie z 30 października 2014 r., III SA/Lu 365/14 i z 30 grudnia 2014 r., III SA/Lu 446/14. Brak połączeń w określonych porach dnia, istotnych z punktu widzenia trybu pracy funkcjonariusza, nie może działać na rzecz tezy, że istniejące połączenia pozwalają na zakwalifikowanie miejscowości jako pobliskiej – wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 932/19, z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 1647/18.
Z akt sprawy wynika, że wnioskując o zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania skarżący przedłożył "raporty" według wzoru stanowiące załącznik nr 12 do instrukcji dokumentów finansowo-księgowych w Komendzie Stołecznej Policji – "Wzór raportu o zwrot kosztów dojazdu do służby". Z treści raportów wynika, że skarżący wnioskował o zwrot kosztów dojazdu za III i IV kwartał 2018 i za 4 kwartały 2019 roku. W raportach wskazano godzinę wyjazdu z miejsca zamieszkania, miejscowości A. (5:17, autobus linia [...]), godzinę przesiadki w miejscowości W.2 (5:48 pociąg, [...]) i godzinę przyjazdu do miejscowości, w której skarżący pełni służbę, miejscowość B. (6:11). W analogiczny sposób sparametryzowano godzinę powrotu: wyjazd z miejscowości B. o godz. 17:38, przesiadka w miejscowości W.2 o godz. 18:20 (pociąg, [...]) przyjazd do miejscowości zamieszkania o godz. 18:30. W zaskarżonym akcie organ podał, że w okresie od [...] 2018 do [...] 2019 roku skarżący pełnił służbę w zmianowym systemie 12-godzinnym od godziny 7.00 do godziny 19.00 i od godziny 19.00 do godziny 7.00. Podanie godziny powrotu o 17.38 wykluczało więc przyjęcie, że transport odbywał się z uwzględnieniem grafika pełnienia służby.
Należy zauważyć, że to skarżący podał kryteria, jakie miały posłużyć organowi do ustalania, czy zajmowany przez niego lokal mieszkalny znajduje się w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Organ tymi danymi był związany. Nie było jego rzeczą analizować siatkę połączeń pomiędzy miejscem pełnienia służby a miejscowością, w której mieszka skarżący w kontekście prawidłowego zestawienia z grafikiem. W tym zakresie ocenie podlegają wyłącznie te dane dotyczące charakteru środka transportu, trasy jaką pokonuje, oraz godzin, w których ów transport się odbywa, jakie zostały podane przez policjanta.
Próba wykazania, na etapie postępowania kasacyjnego, że funkcjonują inne niż wskazane w raportach godziny połączeń transportowych pomiędzy miejscem zamieszkania skarżonego, a miejscowością pełnienia służby, nie może być skuteczna. Autor skargi kasacyjnej powołuje nowe okoliczności faktyczne i wnosi o uzupełnienie materiału dowodowego, ale jednocześnie nie zarzuca sądowi I instancji błędnych ustaleń. W takim skonfigurowaniu zarzutów skargi kasacyjnej, prawidłowość ustaleń Sądu I instancji nie może zostać wzruszona.
Powoływany w skardze kasacyjnej wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 791/18 został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 932/19, w którym wyrażono analogiczne stanowisko, jak w niniejszej sprawie.
W tym też kontekście należy ocenić kolejny zarzut: naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 141 § 4 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w ramach którego w wątpliwość poddaje się należyte wyjaśnienie przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia w relacji do przedstawionych w skardze zarzutów, co w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną ma świadczyć o niedostatecznym zbadaniu sprawy przez WSA.
Treść art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Stosownie do jego treści uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.
Uzasadnienie wyroku sądu I instancji faktycznie nie jest rozbudowane i nie odnosi się do części podniesionych w skardze zarzutów, niemniej jednak, na podstawie art. 184 p.p.s.a., pomimo błędnego uzasadnienia, skargę kasacyjną należało oddalić, albowiem mimo tych uchybień rozstrzygnięcie sądu I instancji jest prawidłowe – zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021 r., sygn. I OSK 571/21, z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. II OSK 890/21.
Zarzut oparty na art. 141 § 4 p.p.s.a. może prowadzić wyłącznie do skontrolowania przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy uzasadnienie orzeczenia WSA zawiera wszystkie wymagane jego treścią elementy. Nie może on natomiast stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń poczynionych przez ten sąd.
Nie można również podzielić zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 92 ustawy o Policji w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię, polegającego na utożsamieniu lokalu zajmowanego w miejscowości pobliskiej z nieposiadaniem lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej i w konsekwencji przyjęciu, że z uwagi na otrzymywanie równoważnika pieniężnego na podstawie art. 92 ustawy o Policji nie przysługuje zwrot kosztów dojazdu.
Art. 92 ustawy o Policji dotyczy prawa do równoważnika pieniężnego za nieposiadanie lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zarówno organ, jak i sąd a quo nie stosował art. 92 ustawy o Policji. Organ w zaskarżonym akcie pouczył jedynie o uprawnieniu przysługującym na podstawie przedmiotowego przepisu, a WSA w ogóle tego przepisu w uzasadnieniu nie powołał, stwierdził jedynie, że skarżący pobiera równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Przedmiotowa okoliczność nie stanowiła jednak elementu wywodu uzasadniającego oddalenie skargi.
Uwzględnienie całości przedstawionych ocen prawnych przesądziło o braku zasadności wniesionej skargi kasacyjnej, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.