Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 526/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1708/17, oddalił skargę K. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie uznania zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w związku z niewykonaniem obowiązku wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. w sprawie nakazania K. O. i M. O. współwłaścicielom nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] w obrębie [...], podjęcia działań zapobiegających szkodom powstałym w skutek zmiany stanu wody na gruntach sąsiednich, Prezydent Miasta [...] wystawił tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] maja 2014 r.

Odpis tytułu wykonawczego został doręczony M. O. osobiście w dniu [...] maja 2014 r., a K. O., za pośrednictwem poczty, w dniu [...] czerwca 2014 r. w trybie doręczenia zastępczego.

W dniu [...] maja 2014 r. M. O. wniósł pismo zatytułowane: "Odwołanie od tytułu wykonawczego". W uzasadnieniu pisma wskazał, że w związku ze złożeniem odwołania od decyzji nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosi o umorzenie tytułu wykonawczego z dnia [...] maja 2014 r. zastosowanego wobec jego osoby, do czasu ostatecznego zakończenia ww. postępowania. Podniósł, że postępowanie nadal jest w toku w związku z tym nałożenie i egzekwowanie tytułu wykonawczego przez Prezydenta Miasta [...] jest w chwili obecnej niezasadne, a jego przyjęcie oraz uregulowanie świadczyłoby o zgodzie na ww. podważaną decyzję Urzędu Miasta [...]. Pismo zostało złożone w ustawowym terminie do złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji w administracji, w związku z czym zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo zostało potraktowane jako zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] Prezydent Miasta [...] uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione.

W dniu [...] lipca 2016 r. K. O. wniosła zażalenie na postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu zażalenia wskazała, że w decyzji organ uzasadnił, że przedstawiony zarzut nie mieści się w dyspozycji przepisu wynikającego z art. 33 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.) - dalej: "u.p.e.a.", który jasno określa zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, jako jeden z warunków umożliwiających uchylenie wydanego tytułu wykonawczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zobowiązany w dniu [...] maja 2014 r. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, w którym jako podstawę zarzutu wskazał, że wniósł odwołanie od decyzji Nr [...] do WSA w Warszawie, w związku, z czym nałożenie i egzekwowanie tytułu wykonawczego przez Prezydenta Miasta [...] jest w chwili obecnej niezasadne, a jego przyjęcie oraz uregulowanie świadczyłoby o zgodzie na ww. podważaną decyzję Prezydenta Miasta [...].

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, że wyżej przedstawiony zarzut nie mieści się w dyspozycji art. 33 § 1 u.p.e.a. Zauważył, że co prawda w zażaleniu na postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r. K. O. podniosła nowe zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej tj. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.) oraz brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 (art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a.), jednakże zobowiązany nie może po upływie terminu do wniesienia zarzutów uzupełniać zarzutów zgłoszonych w terminie, powołując nowe ich podstawy. Organ odwoławczy nie jest uprawniony do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy przez zobowiązanego w zażaleniu od postanowienia organu egzekucyjnego. Stanowiłoby to naruszenie przepisu określającego termin do ich zgłoszenia. Organ wobec konieczności wskazania przez zobowiązanego konkretnej przyczyny zarzutu, nie może zastępować strony w formułowaniu zarzutu i przy okazji rozpoznawania zarzutu zgłoszonego przez stronę badać, czy nie zachodzą inne przyczyny wymienione w art. 33 u.p.e.a., a niewskazane przez zobowiązanego bądź modyfikować jej zarzut.

Ustawodawca - odmiennie niż przykładowo w odwołaniu (art. 128 K.p.a.) nakazuje bowiem zobowiązanemu w środku zaskarżenia wskazanie wad postępowania egzekucyjnego, a nie ograniczenie się do wyrażenia sprzeciwu wobec czynności tego organu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. O., zarzucając postanowieniu naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie twierdzeń strony skarżącej podnoszonych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących faktu, iż, zaistniały przesłanki mogące stanowić zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej z art. 33 § 1 u.p.e.a. polegające na zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (pkt. 8 w/w ustawy) i braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. (pkt. 7 w/w ustawy), których to przesłanek nie uwzględniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2016 r. a tym samym nie ustaliło wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie tegoż organu.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak wskazano w uzasadnieniu bezsporne jest, że w zakreślonym przez ustawę terminie jedynie zobowiązany M. O. wniósł pismo zatytułowane: "odwołanie od tytułu wykonawczego", które zgodnie z zaleceniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zawartym w postanowieniu z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego, co do konieczności rozważenia, czy nie stanowi w istocie zgłoszenia zarzutów, zostało potraktowane przez organ I instancji jako pismo zawierające zarzuty. Organ I instancji wbrew sugestii organu odwoławczego wyrażonej w w/w wskazanym uzasadnieniu nie wezwał zobowiązanego do doprecyzowania żądania i ocenił, że postawiony zarzut nie mieści się w katalogu wymienionym w art. 33 ustawy. Organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie podzielił prawidłowość tego stanowiska uznając, że z treści art. 33 ustawy wynika, że ustawodawca stawia podmiotowi zgłaszającemu zarzuty wyższy wymóg staranności, aniżeli podmiotowi wnoszącemu odwołanie, gdyż ma obowiązek wskazania konkretnych wad postępowania egzekucyjnego, a nie tylko wyrazić swój sprzeciw wobec czynności organu.

Zdaniem Sądu meriti nie można podzielić tej argumentacji w sytuacji, gdy wyrażone w piśmie stanowisko może jednak wskazywać na to, że zobowiązany stawiał zarzut określony w art. 33 ustawy, a tylko nie potrafił tego w sposób jasny sprecyzować. Taka sytuacja mogła mieć miejsce w przedmiotowej sprawie, dlatego organ powinien zwrócić się o doprecyzowanie żądania. Zaniechanie jednak wyjaśnienia tej kwestii, choć stanowiło naruszenie przepisów postępowania, nie mogło mieć jednak wpływu na wynik sprawy. W piśmie z dnia [...] maja 2014 r. zobowiązany M. O. wnosił o umorzenie tytułu wykonawczego, (a zatem postępowania egzekucyjnego) wobec tego, że złożona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji nakładającej wykonanie podlegającego egzekucji obowiązku, a zatem w jego ocenie prowadzenie egzekucji jest niezasadne. Tak sformułowane żądanie mogło więc zostać zakwalifikowane, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, jako zarzut określony w art. 33 § 1 pkt 1 (nieistnienie obowiązku) lub pkt 3 (niewykonalność obowiązku) ustawy.

Nie oznacza to jednak, że tak określony zarzut choć mieszczący się w ustawowym katalogu zasługiwał na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Decyzja ostateczna podlega zatem wykonaniu mimo wniesienia skargi, chyba że organ (z urzędu lub na wniosek) lub sąd (na wniosek) wstrzyma jej wykonanie. Zobowiązany nie wykazał, że wykonanie decyzji nakładającej obowiązek zostało wstrzymane.

Tym samym w dacie wystawienia tytułu wykonawczego obowiązek, którego wykonaniu miał służyć środek egzekucyjny istniał, co powoduje, że zarówno zarzut określony w art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 3 u.p.e.a. nie był uzasadniony i nie mógł spowodować umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Zdaniem Sądu meriti prawidłowo ocenił organ odwoławczy, że zobowiązana K. O. w zażaleniu na postanowienie organu I instancji podniosła zupełnie nowe zarzuty dotyczące postępowania egzekucyjnego tj. zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego i braku doręczenia zobowiązanemu upomnienia i w związku z tym nie jest możliwe ich rozpatrzenie. Jak wskazano wyżej zobowiązany do wykonania obowiązku może wnieść zarzuty w terminie określonym w ustawie, a więc w terminie 7 dni od daty doręczenia tytułu wykonawczego. Po tym terminie nie jest możliwe wniesienie po raz pierwszy zarzutów, ani ich uzupełnianie. Organ odwoławczy nie mógł zatem rozpoznać zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy przez zobowiązaną do wykonania obowiązku w zażaleniu. Dlatego też, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zakresie dotyczącym niewyjaśnienia sprawy w odniesieniu do zgłoszonych w zażaleniu zarzutów.

Nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy dokumenty przedstawione przez skarżącą, które odnoszą się jej zdaniem do nieprawidłowości decyzji nakładającej wykonanie obowiązku, bowiem w postępowaniu dotyczącym zarzutów w odniesieniu do postępowania egzekucyjnego ani organ, ani sąd nie ocenia zasadności nałożenia obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

W tych okolicznościach, wobec braku stwierdzenia naruszenia prawa, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego postanowienia, Sąd Wojewódzki na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. O. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości zarzuciła naruszenie:

1. I. przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik spraw, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. w związku z niżej wymienionymi przepisami, poprzez dokonanie oceny legalności zaskarżonego postanowienia z pominięciem naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów, tj.:
2. 1) art. 33 § 1 pkt. 5 u.p.e.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia, mocą którego na stronę nakładany jest obowiązek o charakterze niepieniężnym, w sytuacji gdy z przyczyn faktycznych i prawnych, decyzja administracyjna, z dnia [...] października 2013 r. Prezydenta Miasta [...] nie może być wykonana;
3. 2) art 6 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia, które nakazuje stronie przestrzeganie przepisów nieobowiązujących oraz, co istotniejsze, narażanie jej, poprzez wykonanie obowiązku zgodnie z treścią tytułu wykonawczego, na obrazę przepisów obowiązujących, a w konsekwencji na wydanie przeciwko stronie decyzji dlań niekorzystnej, ale tym razem opartej na nowej ustawie;
4. II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania prawidłowej kontroli instancyjnej i w konsekwencji nie stwierdzenie podstaw do uchylenia postanowienia organu lI instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także na podstawie art. 200 P.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej zobowiązanie nałożone na strony polegające na tym, że strona ma obecnie przestrzegać ustawy, która już nie obowiązuje, jest wadliwe o tyle, o ile obowiązek ten nie został przez stronę jeszcze wykonany. Inaczej byłoby, gdyby obowiązek z decyzji został wykonany, a następnie przepis prawa będący podstawą wykonania decyzji podlegałby uchyleniu. W tej sprawie natomiast, mamy do czynienia, z sytuacją, w której to organ, opierając się o przymus państwowy (egzekucję) żąda, aby decyzję wykonać z uwzględnieniem przepisów już nieobowiązujących.

W ocenie autora skargi kasacyjnej stan rzeczy jest zatem taki, że wykonanie przez stronę obowiązku nałożonego zgodnie z treścią tytułu wykonawczego, tj. z uwzględnieniem obowiązujących w 2013 r. przepisów, uchylonej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo Wodne, będzie stanowiło naruszenie aktualnie obowiązujących przepisów tyczących się prawa wodnego. Zdaniem skarżącej nie do pogodzenia, z zasadą praworządności (legalności), zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zasadą przekonywania, jest utrzymanie w mocy orzeczenia, które nakazuje stronie, przestrzeganie przepisów nieobowiązujących, oraz co istotniejsze narażanie jej, przez wykonanie obowiązku zgodnie z treścią tytułu wykonawczego, na obrazę przepisów obowiązujących, a w konsekwencji na wydanie przeciwko stronie decyzji dlań niekorzystnej, ale tym razem opartej na nowej ustawie.

Podkreślono, że ani w treści zarzutów (kierowanych w 2014 r.), ani w zażaleniu na ich nieuwzględnienie (kierowanym w 2016 r.), strona nie mogła podnieść powyższej argumentacji, a to z tego względu, że nie była ona jeszcze aktualna (nie nastąpiło uchylenie ustawy). Po za sporem powinno być zatem to, że termin 7-dniowy, w którym to strona zarzuty do tytułu wykonawczego wnieść może - czym wyznacza niejako granice sprawy administracyjnej, w tym przypadku nie obowiązuje. W skutek czego organ winien rozpoznać zarzut oparty na podstawie art. 33 § 1 pkt. 5 u.p.e.a.

W piśmie z dnia [...] maja 2021 r. K. O. poparła zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej oraz wniosła o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...], której wykonanie jest przedmiotem niniejszego postępowania przed sądem administracyjnym.

Na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "uCOVID-19", Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierowała do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 uCOVID-19, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego było postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r., w sprawie uznania za nieuzasadnione zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. dotyczącego wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. w sprawie nakazania K. O. i M. O. podjęcie działań zapobiegających szkodom powstałym w skutek zmiany stanu wody na gruntach sąsiednich.

Skarżący zarówno w postępowaniu przed organami egzekucyjnymi, jak i w postępowaniu przez Sądem Wojewódzkim podnosili, że skoro postępowanie administracyjne nadal jest w toku, to nałożenie i egzekwowanie tytułu wykonawczego jest niezasadne. Skarżąca zarzuciła, że w decyzji organ wadliwie uznał, że przedstawiony zarzut nie mieści się w dyspozycji przepisu wynikającego z art. 33 u.p.e.a., który jasno określa zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego jako jeden z warunków umożliwiających uchylenie wydanego tytułu wykonawczego.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego decyzja ostateczna podlega wykonaniu mimo wniesienia skargi, chyba że organ (z urzędu lub na wniosek) lub sąd (na wniosek) wstrzyma jej wykonanie. Zobowiązany nie wykazał, że wykonanie decyzji nakładającej obowiązek zostało wstrzymane. Tym samym w dacie wystawienia tytułu wykonawczego obowiązek, którego wykonaniu miał służyć środek egzekucyjny istniał, co powoduje, że zarzut nie był uzasadniony i nie mógł spowodować umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Trzeba na wstępie wyjaśnić, że postępowanie w sprawie zarzutu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 33-35 u.p.e.a., jest postępowaniem incydentalnym w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Postępowanie dotyczące zgłoszonego zarzutu nie dotyczy sprawy administracyjnej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionującego dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej, albo dopuszczalność lub zasadność zastosowania określonego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 u.p.e.a.). Ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszonych zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że organy orzekające w przedmiocie zgłoszonych zarzutów poczyniły wszelkie konieczne ustalenia w zakresie istotnym dla stwierdzenia, czy podniesione okoliczności, mogą stanowić podstawę skutecznych zarzutów z art. 33 § 1 u.p.e.a., które to ustalenia, następnie doprowadziły je do uprawnionej konkluzji, że w stanie faktycznym sprawy, nie może być mowy o niewykonalności obowiązku, czy też niedopuszczalności egzekucji administracyjnej.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 33 § 1 pkt. 5 u.p.e.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia, mocą którego na stronę nakładany jest obowiązek o charakterze niepieniężnym, w sytuacji gdy z przyczyn faktycznych i prawnych, decyzja administracyjna z dnia [...] października 2013 r. nakazująca podjęcie działań zapobiegających szkodom powstałym w skutek zmiany stanu wody na gruntach sąsiednich, nie może być wykonana. Skarżąca przy tym argumentuje, że zobowiązanie nałożone na strony polegające na tym, iż strona ma obecnie przestrzegać ustawy, która już nie obowiązuje, jest wadliwe o tyle, o ile obowiązek ten nie został przez stronę jeszcze wykonany. Wykonanie przez stronę obowiązku nałożonego zgodnie z treścią tytułu wykonawczego, tj. z uwzględnieniem obowiązujących w 2013 r. przepisów, uchylonej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, będzie stanowiło naruszenie aktualnie obowiązujących przepisów Prawa wodnego.

Stanowisko skarżącej jest całkowicie nieuprawnione. Decyzja z dnia [...] października 2013 r. w sprawie nakazania K. O. i M. O. podjęcie działań zapobiegających szkodom powstałym w skutek zmiany stanu wody na gruntach sąsiednich, została wydana na podstawie przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.), nie ma wpływu na treść i skuteczność ostatecznych rozstrzygnięć wydanych pod rządami ustawy Prawo wodne z 2001 r. Ubocznie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Niewykonalność obowiązku może mieć przyczynę faktyczną bądź przyczynę prawną. Przyczyna faktyczna oznacza, że istnieje rzeczywista przeszkoda obiektywnie wykluczająca określone zachowanie się (np. zły stan zdrowia zobowiązanego, w przypadku gdy obowiązek należy wykonać osobiście). Nie stanowią przykładu faktycznej niemożności względy finansowe, ekonomiczne, trudności techniczne lub negatywne nastawienie zobowiązanych do realizacji obowiązków.

Niewykonalność o charakterze prawnym ma miejsce wówczas, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które są nieusuwalnymi przeszkodami w realizacji egzekwowanego obowiązku. O niewykonalności obowiązku można mówić wtedy, gdy jego realizacja wiązałaby się z dokonaniem czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, co pociągałoby odpowiedzialność odszkodowawczą, bądź też z dokonaniem czynu zabronionego w rozumieniu prawa karnego (por. wyroki NSA: z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. II OSK 1371/18, LEX nr 3116667; z dnia 17 października 2017 r., sygn. II OSK 2433/16, LEX nr 2426968).

Decyzja jest niewykonalna z przyczyn prawnych, jeżeli jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym (zob. Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 257). Należy dodać, że decyzja jest niewykonalna z przyczyn prawnych również wówczas, gdy nakłada na stronę obowiązek, który jest zgodny z prawem, ale którego strona nie może wykonać z powodu przeszkód prawnych. Ciężar dowodu, że obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., spoczywa na zobowiązanym wnoszącym zarzut na tej podstawie (P. M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VIII, Wolters Kluwer 2018).

W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z niewykonalnością z przyczyn faktycznych i prawnych obowiązku o charakterze niepieniężnym, o której mowa w art. 33 § 1 pkt. 5 u.p.e.a. Prawidłowo uznał Sąd Wojewódzki, że wniosek o umorzenie tytułu wykonawczego, (a zatem postępowania egzekucyjnego) wobec tego, że złożona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji nakładającej wykonanie podlegającego egzekucji obowiązku, jest niezasadny. Decyzja z dnia [...] października 2013 r. w sprawie nakazania podjęcia działań zapobiegających szkodom powstałym w skutek zmiany stanu wody na gruntach sąsiednich jest decyzją ostateczną i podlega wykonaniu. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania.

W systemie prawa nie ma przy tym normy prawnej, z której wynikałoby, że z wykonaniem zaskarżonej decyzji ostatecznej należy poczekać na jej uprawomocnienie. Przeciwnie, zgodnie z art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie do sądu administracyjnego skargi na decyzję nie wstrzymuje wykonania tej decyzji. Decyzja taka jest nadal ostateczna, przez co wymaga wykonania. Samo, więc wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie może powodować zwłoki w wykonaniu obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją. Fakt wykonalności decyzji (poza wyjątkami związanymi z jej natychmiastową wykonalnością oraz udzieleniem ochrony tymczasowej przez sąd administracyjny) jest równoznaczny z jej ostatecznością.

Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty skargi naruszenia art 6 K.p.a. (zasady legalności działania), art. 8 K.p.a. (zasady bezstronności), art. 11 K.p.a. (zasady przekonywania), nie zasługiwały na uwzględnienie. Zresztą w odniesieniu do ich redakcji, zauważyć należy, że zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powinien być przez autora skargi kasacyjnej powiązany z naruszeniem art. 18 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli przepisy omawianej ustawy nie stanowią inaczej w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zatem ustawodawca nakazuje stosowanie przepisów K.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym nie wprost, lecz odpowiednio, to jest z uwzględnieniem jego specyfiki polegającej przede wszystkim na przymusowym jego charakterze, a także szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków (por. W. Piątek, Obowiązywanie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego na obszarze administracyjnego postępowania egzekucyjnego [w:] Zasady w prawie administracyjnym. Teoria, praktyka, orzecznictwo, red. Z. Duniewska, A. Krakała, M. Stahl, Warszawa 2018, s. 694 i n.).

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. To, że strona nie zgadza się z oceną prawną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisów (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812).

Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.