Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 254/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi [...] sp. z o.o. oraz [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określenia warunków realizacji przedsięwzięcia.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. W skardze kasacyjnej zawarto również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wykonalność decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] września 2019 r. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] września 2019 r. oznacza możliwość kontynuowania postępowania związanego z realizacją inwestycji przez spółkę [...]. Tymczasem organy administracji nie dokonały weryfikacji pod względem aktualnych ustaleń dotyczących stanu środowiska naturalnego i stopnia immersji ewentualnej inwestycji, które objęte były ustaleniami organów opiniujących sprzed ponad dwóch lat.
W związku z powyższym brak zawieszenia decyzji na czas rozpoznania skargi wiązałby się z wysokim ryzykiem dokonania nieodwracalnej ingerencji w środowisko i ewentualnego niepożądanego wpływu na nieruchomości sąsiadujące z terenem tak znacznej inwestycji przez [...] sp. z o.o. Może zatem dojść zarówno do wystąpienia znacznej szkody, jak również nieodwracalnych skutków. Stałoby to zarówno w sprzeczności z interesem publicznym, jak również interesem uczestników postępowania, w tym strony skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie tego aktu lub czynności w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi, akt ten zostanie wzruszony. Z treści przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie. Wniosek skarżącego o wstrzymanie zmierza więc do zastosowania przez sąd wyjątkowej instytucji, jaką jest wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji lub postanowienia.
Przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia NSA z 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3, poz. 54, teza 1). Pogląd ten jest utrwalony zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i piśmiennictwie. Wielokrotnie zwracano w nich uwagę, że problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 340 oraz przywołane tam orzecznictwo).
Do aktów nieposiadających przymiotu wykonalności zalicza się decyzje odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków albo decyzje, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutków materialnoprawnych, które mogłyby kwalifikować do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, nie wywołuje zaskarżone w sprawie niniejszej rozstrzygnięcie organu, w takim zakresie, w jakim utrzymuje ono w mocy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji odnośnie braku potrzeby sporządzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wykonanie zaskarżonej decyzji w tym zakresie, ze względu na treść rozstrzygnięcia, jego zakres i charakter prawny, nie powoduje bezpośrednio skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., bowiem nie uprawnia do realizacji przedmiotowej inwestycji, ani uruchomienia określonej w tym rozstrzygnięciu działalności, a jedynie stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Rozstrzygnięcie takie nie może zatem spowodować trudnych do odwrócenia skutków lub niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i nie nadaje się do wykonania (por. np. post. NSA z 22 marca 2021 r., sygn. akt III OZ 70/21, CBOSA).
Natomiast odnosząc się do kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji co do określenia warunków realizacji przedsięwzięcia, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że istota i treść decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla określonego przedsięwzięcia polega wyłącznie na wskazaniu pewnych wymogów dotyczących ochrony środowiska, jakie powinny być wzięte pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięć bezpośrednio związanych z realizacją konkretnej inwestycji/przedsięwzięcia. Zgodnie bowiem z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wydanie wspomnianej decyzji następuje - co do zasady - przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
Tym samym dopiero ten ostatni akt, a nie decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania formułuje określone obowiązki względem oznaczonego inwestora. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie podlega zatem ochronie tymczasowej (wstrzymaniu wykonania) albowiem jest aktem, który nie nadaje się do wykonania, tym bardziej, że nie rodzi żadnych praw, jak też nie nakłada żadnych obowiązków na stronę skarżącą. Dlatego też wniosek o jej wstrzymanie nie zasługiwał na uwzględnienie (por. post. NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OZ 123/14, CBOSA). Bez znaczenia pozostaje w tej mierze fakt, że zaskarżona decyzja stanowi element szerszego procesu inwestycyjnego, skoro samodzielnie nie uprawnia ona do pojęcia określonych działań. Wyjaśnić należy, że skutki opisane w rozpoznawanym wniosku mogą ewentualnie wystąpić dopiero w związku z wykonaniem rozstrzygnięć stanowiących podstawę do przystąpienia do realizacji inwestycji, nie zaś w związku z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia nie uprawnia do realizacji planowanej przez inwestora inwestycji. Natomiast możliwość wydania w przyszłości aktu administracyjnego, który doprowadzi do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2015 r., II OZ 259/15). Skoro zatem decyzja środowiskowa nie nakłada na żadną ze stron postępowania nowych praw lub obowiązków, które podlegałyby wykonaniu, to oznacza, że do decyzji tej nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Tak jak była o tym mowa powyżej, instytucja ta dotyczy bowiem jedynie aktów lub czynności, które nadają się do wykonania – dobrowolnie bądź przymusowo i tego wykonania wymagają.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.