Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 5369/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 4 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zarządcy Masy Sanacyjnej OO sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w O. A.B. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: SKO w S.) z 17 września 2020 r., nr SKO.4000-1140/2020 w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w decyzji z 8 września 2014 r. Starosta S. udzielił A.B sp. z o.o. z siedzibą w O. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów określonych tą decyzją na nieruchomościach nr ew. 687, 688/1, 688/2 w miejscowości K., gm. K.. Powyższa decyzja, na mocy decyzji Starosty S. znak RŚ.6233.16.2015 z 11 maja 2016 r. została zmieniona w zakresie określenia nazwy podmiotu uprawnionego oraz miejsca prowadzenia działalności. Zbieranie odpadów miało się odbywać na działce nr ew. 1411/1 położonej również w miejscowości K., gm. K..

W piśmie z 10 maja 2017 r. Spółka została poinformowana o zamiarze przeprowadzenia w dniu 31 maja 2017 r. kontroli na działce nr 1411/1 w miejscowości K., w zakresie badania zgodności realizacji decyzji z dnia 8 września 2014 r.

Organ mając na uwadze treść art. 47 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm.) oraz ustalenia wskazanej wyżej kontroli, wezwał Spółkę w piśmie z 5 lipca 2017 r. (w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania) do usunięcia ujawnionych nieprawidłowości przez: 1. usunięcie zmieszanych odpadów komunalnych znajdujących się w boksie na utwardzonym placu - zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach;

1. 2. zapewnienie stałego oświetlenia utwardzonego placu - zgodnie z pkt 3 decyzji znak RŚ.6233.14.2014 z dnia 8 września 2014 r;
2. 3. wyposażenie utwardzonego placu w kamery monitorujące - zgodnie z pkt 3 decyzji znak: RŚ.6233.14.2014 z dnia 8 września 2014 r.;
3. 4. prawidłowego oznaczenia pojemników, kontenerów oraz miejsc przeznaczonych na czasowe magazynowanie odpadów (kod i rodzaj odpadów).

Następnie w piśmie z 6 lipca 2017 r. organ poinformował, że w dniu 19 lipca 2017 r. zostaną przeprowadzone oględziny na działce nr 1411/1 w miejscowości Kotuń, dotyczące usunięcia nieprawidłowości opisanych w piśmie z 5 lipca 2017 r.

Protokół oględzin sporządzony w dniu 19 lipca 2017 r. wykazał, że zostały usunięte zmieszane odpady komunalne, które znajdowały się w boksie na utwardzonym placu. Pojemniki, kontenery oraz miejsca przeznaczone na czasowe magazynowanie odpadów są prawidłowo oznaczone tj. z podaniem kodu i rodzaju odpadów. Brak jest stałego oświetlenia i monitoringu utwardzonego placu. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Starosta zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów Spółce.

W piśmie z 28 lipca 2017 r. Spółka poinformowała, że na działce numer 1411/1 dokonano zniszczeń i kradzieży wielu urządzeń i budowli przez dotychczas nieustalonych sprawców (osób trzecich). Zniszczono i skradziono system monitorujący plac oraz oświetlenie. O zdarzeniu powiadomiony został Komisariat Policji w M. na dowód czego została złożona kopia potwierdzenia złożenia przez pokrzywdzonego zawiadomienia o popełnieniu wykroczenia. Dochodzenie w tej sprawie jest w toku. Nadto, Spółka poinformowała, że jest w trakcie prowadzenia prac związanych z założeniem nowych urządzeń monitorujących i oświetleniowych.

W decyzji z 4 sierpnia 2017 r., znak RŚ.6233.16.2015 działający z upoważnienia Starosty S. – Wicestarosta: 1. cofnął bez odszkodowania zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów udzielone firmie A.B. Sp. z o. o. Spółka komandytowa z siedzibą w O., decyzją z dnia 8 września 2014 r. zmienione decyzją znak: RŚ.6233.16.2015 z dnia 11.05.2016 r.;

2. zobowiązał ww. Spółkę do usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności, objętej zezwoleniem udzielonym decyzją z dnia 8 września 2014 r. na własny koszt w terminie 90 dni od dnia ostateczności niniejszej decyzji tj. przekazania wszystkich odpadów podmiotom posiadającym odpowiednie zezwolenia w zakresie gospodarowania odpadami oraz przywrócenia terenu działki nr 1411/1 w miejscowości K. do stanu poprzedniego sprzed rozpoczęcia działalności w zakresie zbierania odpadów.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyła Spółka, która zarzuciła wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1. art. 10 k.p.a. przez pozbawienie odwołującego możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i aktami postępowania prowadzonymi przez organ I instancji oraz pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i wniesienia uwag, co godzi w jedną z fundamentalnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego jakim jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym oraz prawo do wypowiedzenia się strony w sprawie. Takie działanie organu sprzeczne jest z wyrażonym w art. 7 k.p.a. obowiązkiem podejmowania wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

2. art. 47 ust. 1 i 2 oraz ust. 5 ustawy z 14 grudnia 2012r. o odpadach, przez cofnięcie bez odszkodowania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów udzielonego decyzją z dnia 8 września 2014 r" zmienionego decyzją z dnia 11 maja 2016 r. Wskazując na powyższe zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W decyzji z 26 października 2017 r. Nr SKO.4000-1230/2017 SKO w S. utrzymało w mocy decyzję Starosty S. z 4 sierpnia 2017 r.

A.B. sp. z o.o. sp. k. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie) skargę na powyższą decyzję Kolegium z 26 października 2017 r.

Wyrokiem z 31 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 40/18 WSA w Warszawie oddalił skargę.

Zarządca Masy Sanacyjnej A.B. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w O. O.O. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2018 r.

Wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1610/19 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2018 r. sygn. IV SA/Wa 40/18 oraz stwierdził nieważność decyzji SKO w S. z dnia 26 października 2017 r., znak SKO.4000-1230/2017. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku NSA zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 311 ust. 1 Prawa restrukturyzacyjnego, wszelkie postępowania dotyczące masy sanacyjnej mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez zarządcę masy sanacyjnej albo przeciwko niemu. Postępowania te zarządca prowadzi w imieniu własnym na rzecz dłużnika.

Dalej zwrócono uwagę, że decyzja organu I instancji z 4 sierpnia 2017 r. została wydana jeszcze przed ustanowieniem zarządcy masy sanacyjnej, co nastąpiło postanowieniem Sądu Rejonowego w Białymstoku z 7 września 2017 r. (które stało się prawomocne w dniu 6 października 2017 r.). Natomiast w dacie orzekania przez organ odwoławczy (26 października 2017 r.), legitymację formalną posiadał zarządca masy sanacyjnej na podstawie art. 311 ust. 1 Prawa restrukturyzacyjnego, dlatego decyzja powinna zostać skierowana do zarządcy masy sanacyjnej. NSA wskazał także, odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organów, że Spółka uzyskała zezwolenie na zbieranie odpadów, a następnie działała niezgodnie z tym zezwoleniem, co uzasadniało jego cofnięcie. NSA podniósł również, że bez znaczenia jest przyczyna zniszczenia urządzeń, ponieważ obowiązek zapewnienia oświetlenia i monitoringu spoczywał na spółce, a kwestie związanie z dewastacją lub kradzieżą urządzeń nie mogły być oceniane w tym postępowaniu.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów określała sposób i metody magazynowania odpadów stanowiąc m.in., że ma się to odbywać na placu oświetlonym i wyposażonym w kamery.

Po zwrocie akt do Kolegium, zawiadomieniem z 20 sierpnia 2020 r. poinformowano strony o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a.

SKO w S. ponownie rozpoznając odwołanie, wskazało, że w niniejszej sprawie wydany został wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1610/19, który uchylił wyrok WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2018 r. sygn. IV SA/Wa 40/18 oraz stwierdził nieważność decyzji SKO w S. z 26 października 2017 r. znak SKO.4000-1230/2017.

Organ odwoławczy powołując się na art. 153 p.p.s.a. podkreślił, że w niniejszej sprawie obowiązany jest zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia. W powyższym wyroku wskazano, że legitymację formalną w niniejszej sprawie aktualnie posiada zarządca masy sanacyjnej na podstawie art. 311 ust. 1 Prawa restrukturyzacyjnego, dlatego decyzja powinna zostać skierowana właśnie do tego podmiotu.

Odnosząc się do pozostałych zagadnień Kolegium wskazało, że organ I instancji w niniejszej sprawie przeprowadził w prawidłowy sposób postępowanie wyjaśniające, którego wynik w sposób niebudzący wątpliwości daje podstawę do zastosowania sankcji wynikającej z art. 47 ust. 2 ustawy. Zwrócił uwagę, że jak ustalono w toku postępowania Spółka w wyznaczonym terminie nie usunęła nieprawidłowości. W trakcie oględzin kontrolnych stwierdzono, że mimo wymogów zezwolenia plac nie posiada oświetlenia oraz zainstalowanych kamer monitoringu. Organ wskazał, że przedmiotowa decyzja ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku niezastosowania się posiadacza odpadów do wystosowanego do niego wezwania, o jakim mowa w art. 47 ust. 1 ustawy z 2012 r. o odpadach, organ jest zobowiązany wydać decyzję o cofnięciu udzielonego zezwolenia. W sprawie niniejszej organ odwoławczy stwierdził, że wyznaczony przez organ I instancji termin był wystarczający do wykonania obowiązku określonego w zezwoleniu.

Zarówno urządzenia monitorujące w formie kamer, jak również stosowne oświetlenie są powszechnie dostępne, dlatego ich nabycie i zainstalowanie nie wymaga szczególnych procedur uzasadniających wyznaczenie dłuższego terminu. Organ podniósł również, że plac winien być stale wyposażony w wymienione urządzenia. Dlatego okoliczność dokonania zawiadomienia o popełnieniu kradzieży nie zwalniała strony z obowiązku prawidłowego wykonywania zezwolenia, a także w żaden sposób nie uzasadniała oczekiwania na rozstrzygnięcie postępowania przez Policję i ustalenie, czy możliwe będzie odzyskanie skradzionych urządzeń. Mając powyższe uwadze, a także fakt, że strona już w dniu 1 czerwca 2017 r. posiadała wiedzę, że jej działania naruszają zezwolenie organ odwoławczy stwierdził, że brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania. Stanowisko takie potwierdził również orzekający w niniejszej sprawie NSA w wyroku z 28 kwietnia 2020 r. Zdaniem Kolegium - nie ulega wątpliwości, iż w sprawie niniejszej zaistniały podstawy uzasadniające cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów.

Mając natomiast na uwadze obowiązek skierowania wydanej decyzji do zarządcy przymusowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., SKO w S. uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty S. z 4 sierpnia 2017 r. w całości i w tym zakresie orzekło co do istoty.

Zarządca Masy Sanacyjnej A.B. sp. z o.o. w restrukturyzacji w O. – O.O. sp. z o.o. w W. (dalej: Zarządca, skarżący) wniósł skargę na decyzję SKO w S. z 17 września 2020 r.

Przedmiotowej decyzji Zarządca zarzucił naruszenie:

1. 1. interesu prawnego strony w merytorycznym rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji z 4 sierpnia 2017 r. i przyjęcie "z góry", że skarżący w dalszym ciągu prowadzi na działce nr 1411/1 w miejscowości K. działalność gospodarczą w zakresie zbierania odpadów niezgodnie z zezwoleniem (decyzja Starosty S. z dnia 8 września 2014 r., zmieniona decyzją Starosty S. z 11 maja 2015 r., znak RŚ.6233.16.2015);
2. 2. przepisu prawa materialnego, tj.
3. 2.1. art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach przez jego nieprawidłowe zastosowanie, tj. cofnięcie zezwolenia (bez odszkodowania) bez uprzedniej kontroli zgodności ustalonego pierwotnie stanu faktycznego z aktualnym stanem rzeczy, w tym uprzedniego wezwania Zarządcy do zaniechania dalszych naruszeń, z jednoczesnym wyznaczeniem terminu do usunięcia nieprawidłowości, w sytuacji, gdy dotychczas postępowanie administracyjne toczyło się z udziałem jedynie spółki A.B. sp. z o.o. w restrukturyzacji w O. (uprzednio A.B. sp. z o.o. sp. K. w restrukturyzacji w O.), której udzielono zezwolenia, a postępowanie sanacyjne wobec ww. Spółki, dla której Spółka O.O. sp. z o.o. w W. została ustanowiona Zarządcą Masy Sanacyjnej, zostało otwarte postanowieniem Sądu Rejonowego w Białymstoku z 7 września 2017 r., sygn. VIII GR 11/17, zaś w toku postępowania wszelkie czynności (w tym dowodowe i wyjaśniające) organu I instancji i organu odwoławczego były dokonywane z udziałem Spółki w restrukturyzacji pozbawionej zarządu własnego, nie zaś z udziałem do ustanowionego dla niej Zarządcy, pomimo dokonania stosownych zmian wpisu w rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym.
4. 3. w konsekwencji także przepisów postępowania, tj.:
5. 3.1. art. 10 § 1 w zw. z art. 136 § 1 i 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a. - przez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenie, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, dla potwierdzenia, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji, skarżący prowadził działalność gospodarczą w zakresie zbierania odpadów na działce nr 1411/1 w miejscowości K. niezgodnie z zapisami zezwolenia (decyzja Starosty S. z 8 września 2014 r., zmieniona decyzją Starosty S. z 11 maja 2015 r., znak: RŚ.6233.16.2015), w szczególności brak przeprowadzenia czynności procesowych z udziałem Zarządcy oraz brak ustalenia i weryfikacji twierdzeń skarżącego w zakresie przyczyn zaistnienia nieprawidłowości wskazanych w protokole pokontrolnym i zasadności cofnięcia zezwolenia;
6. 3.2. art. 7 k.p.a. - przez jego niezastosowanie i tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej, znajdujące przejaw w tym, że organ odwoławczy jako organ administracji publicznej nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji i tym samym niezbędnego do załatwienia sprawy;
7. 3.3. art. 9 k.p.a. - przez jego niezastosowanie i tym samym naruszenie zasady informowania stron, znajdujące przejaw w tym, że organ odwoławczy jako organ administracji publicznej nie wywiązał się z ustawowego obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;
8. 3.4. art. 8 k.p.a. - przez jego niezastosowanie i tym samym naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 i art. 145a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji; umorzenie postępowania w sprawie; zobowiązanie organu I instancji do ustalenia aktualnego stanu faktycznego, stanowiącego podstawę do wydania decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w niniejszej sprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania - według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w sprawie nie doszło do merytorycznego rozpoznania odwołania z uwagi na fakt, że organ odwoławczy nie przeprowadził z urzędu postępowania wyjaśniającego w zakresie aktualnego stanu faktycznego i dalszego istnienia stwierdzonych pierwotnie naruszeń, a jedynie ograniczył się do rozpoznania sprawy w oparciu o ustalony uprzednio stan faktyczny, pomimo uchylenia wyrokiem NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1610/19 zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2018 r., sygn. IV SA/Wa 40/18 i stwierdzenia nieważności decyzji SKO w S. z 26 października 2017 r.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji oddalając skargę Zarządcy Masy Sanacyjnej A.B. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w O. O.O. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję SKO w S. z 17 września 2020 r., nr SKO.4000-1140/2020 w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów wskazał, że w niniejszej sprawie orzekał już WSA w Warszawie (wyrok z 31 sierpnia 2018r., sygn. IV SA/Wa 40/18), a następnie NSA, który wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1610/19 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie oraz stwierdził nieważność decyzji SKO w S. z 26 października 2017 r. znak SKO.4000-1230/2017.

Sąd I instancji stwierdził, że powyższe skutkuje koniecznością uwzględnienia w sprawie art. 153 p.p.s.a. Rolą obecnie kontrolującego zaskarżoną decyzję Sądu I instancji była weryfikacja, czy organ w pełni zastosował się do wskazań wyroku NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1610/19. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy zastosował się do zaleceń tego Sądu i skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy uwzględnił kwestię, że legitymację formalną w niniejszej sprawie aktualnie posiada zarządca masy sanacyjnej na podstawie art. 311 ust. 1 Prawa restrukturyzacyjnego, dlatego też zawiadomienie z 20 sierpnia 2010 r. oraz decyzję skierował właśnie do tego podmiotu.

W ocenie Sądu I instancji, nie można uwzględnić zarzutów Zarządcy podniesionych w skardze dotyczących naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1, art. 9 i 8 k.p.a. Zarządca – po przekazaniu przez NSA akt sprawy organowi odwoławczemu - pismem z 20 sierpnia 2020 r. w trybie art. 10 § k.p.a. został zawiadomiony przez SKO w S., że w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma można zapoznać się z dokumentami zgromadzonymi w aktach sprawy i składać w niniejszej sprawie wnioski. Zarządca również został poinformowany, że po upływie zakreślonego terminu powyższa sprawa zostanie rozpoznana. Pismo to zostało odebrane przez adresata w dniu 24 sierpnia 2020 r.(zwrotne potwierdzenie odbioru).

Wobec takich ustaleń Sąd I instancji uznał, że Zarządca miał możliwość przed wydaniem zaskarżonej decyzji zapoznać się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i ewentualnie przedstawić dodatkową dokumentację. Jednak jak wynika z akt sprawy, tego nie uczynił.

W ocenie Sądu I instancji, Zarządca wskazując na naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem skarżącego miały miejsce, nie wykazał, jaki te naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania, Sąd I instancji podniósł, że NSA odniósł się do tej kwestii. Wskazał, że poczynione na wcześniejszym etapie ustalenia WSA w Warszawie i organu były prawidłowe. Spółka bowiem uzyskała zezwolenie na zbieranie odpadów, a następnie działała niezgodnie z tym zezwoleniem (pkt 3 decyzji z 8 września 2014 r. zmienionej decyzją z 11 maja 2016 r.), co uzasadniało jego cofnięcie. W zezwoleniu wskazano, że odpady mają być magazynowane na oświetlonym i wyposażonym w kamery placu. Dwukrotne oględziny wykazały, że warunki te nie są spełnione. Prawidłowo zatem wezwano Spółkę do niezwłocznego zaniechania tych naruszeń i wyznaczenie terminu 7 dni na usunięcie tych nieprawidłowości. NSA podzielił przy tym stanowisko, że zakreślony siedmiodniowy termin był adekwatny w okolicznościach tej sprawy, zważywszy na charakter stwierdzonych uchybień. Zapewnienie stałego oświetlenia placu i wyposażenie go w kamery monitorujące nie było bowiem nadmiernie utrudnione.

Bez znaczenia jest przyczyna zniszczenia urządzeń, ponieważ obowiązek zapewnienia oświetlenia i monitoringu spoczywał na Spółce, a kwestie związanie z dewastacją lub kradzieżą urządzeń nie mogły być oceniane w tym postępowaniu. Dalej Sąd ten podniósł, że nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów określała sposób i metody magazynowania odpadów stanowiąc m.in., że ma się to odbywać na placu oświetlonym i wyposażonym w kamery. Z tego też powodu zdaniem Sądu I instancji, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a.

Wobec takiego stanowiska NSA, Sąd I instancji wskazał, że podnoszone w skardze okoliczności zgłoszenia na Policję sprawy w przedmiocie kradzieży monitoringu i poinformowanie o tym organ pismem z 28 lipca 2017 r., po wszczęciu postępowania, nie miały wpływu na wynik niniejszej sprawy prowadzonej w trybie art. 47 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach. Bezsporne w sprawie jest bowiem, że Spółka został wezwana do usunięcia naruszeń – jak to wskazał NSA - w "adekwatnym" terminie – i pomimo upływu wskazanego terminu, Spółka nieprawidłowości tych nie usunęła, co zostało potwierdzone podczas kontroli w dniu 19 lipca 2017 r. (protokół został podpisany bez uwag przez osobę wówczas reprezentującą Spółkę). Ustalenia poczynione w oparciu o protokoły kontroli nie stanowią kwestii spornych.

W tym stanie sprawy i wobec stanowiska wyrażonego w wyroku NSA, Sąd I instancji uznał, że stwierdzone działanie niezgodne z uzyskanym przez Spółkę zezwoleniem obligowało organ do jego cofnięcia. Zdaniem Sądu I instancji stan sprawy został wyjaśniony w stopniu pozwalającym na wydanie decyzji na podstawie art. 47 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach. Powyższych ustaleń - w okolicznościach niniejszej sprawy - nie może zmienić fakt ustanowienia później Zarządcy Masy Sanacyjnej, do którego decyzja ta została skierowana. Bezzasadne jest wobec poczynionych ustaleń ponowne wezwanie Zarządcy do zaprzestania naruszeń Spółki, w imieniu której występuję teraz Zarządca. Zaniechania Spółki mające miejsce przed ustanowieniem zarządcy wywołują skutki prawne również po otwarciu postępowania sanacyjnego.

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organy dokonały właściwej subsumcji prawa materialnego i uwzględniły stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stąd też zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W skardze kasacyjnej Zarządca Masy Sanacyjnej A.B. sp. z o.o. w restrukturyzacji w O. (KRS: [...]) – O.O. sp. z o.o. w W. [...] Numer KRS: [...] zaskarżył w całości wyrok WSA w Warszawie z 4 lutego 2021 r., sygn. IV SA/Wa 2497/20.

Na podstawie art. 174 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie: - przepisu prawa materialnego, tj.:

1. 1. art 47 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2012 roku o odpadach (dalej: u.o.) - przez jego nieprawidłowe zastosowanie, tj. cofnięcie zezwolenia (bez odszkodowania) bez uprzedniej kontroli zgodności ustalonego pierwotnie stanu faktycznego z aktualnym stanem rzeczy, w tym uprzedniego wezwania Zarządcy Masy Sanacyjnej A.B. sp. z o.o. w restrukturyzacji w O. – O.O. sp. z o.o. w W. do zaniechania dalszych naruszeń, z jednoczesnym wyznaczeniem terminu do usunięcia nieprawidłowości, w sytuacji, gdy dotychczas postępowanie administracyjne toczyło się z udziałem jedynie spółki A.B. sp. z o.o. w restrukturyzacji w O. (uprzednio A.B. z o.o. sp. K, w restrukturyzacji w O.), której udzielono zezwolenia, a postępowanie sanacyjne wobec ww. Spółki, dla której Spółka O.O. sp. z o.o. w W. została ustanowiona Zarządcą Masy Sanacyjnej, zostało otwarte postanowieniem Sądu Rejonowego w Białymstoku z 7 września 2017 r., sygn. akt VIII GR 11/17, zaś w toku postępowania wszelkie czynności (w tym dowodowe i wyjaśniające) organu pierwszej instancji i organu odwoławczego były dokonywane z udziałem Spółki w restrukturyzacji pozbawionej zarządu własnego, nie zaś z udziałem ustanowionego dla niej Zarządcy Masy Sanacyjnej.

W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 i art. 145a § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesiono o: uwzględnienie skargi i uchylenie w całości: 2.1. zaskarżonej decyzji SKO w S. z 17 września 2020 r., nr SKO.4000-1140/2020; 2.2. decyzji Starosty S. z 4 sierpnia 2017 r., znak RŚ.6233.16,2015;

1. 3. zobowiązanie organu pierwszej instancji do wezwania Zarządcy Masy Sanacyjnej do zaniechania dalszych naruszeń, z jednoczesnym wyznaczeniem terminu do usunięcia nieprawidłowości;
2. 4. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania - według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że odwołujący się nie zgadza się z poglądem Sądu I instancji, że na etapie rozpoznawania odwołania przez SKO, nie było potrzeby ponownego wzywania spółki reprezentowanej już przez Zarządcę Masy Sanacyjnej A.B. sp. z o.o. w restrukturyzacji w O. – O.O. sp. z o.o. w W. do zaniechania dalszych naruszeń, z jednoczesnym wyznaczeniem terminu do usunięcia nieprawidłowości, gdyż sama spółka była już uprzednio wzywana do usunięcia naruszeń poprzez zamontowanie wymaganego oświetlenia i monitoringu placu z jednoczesnym wyznaczeniem spółce reprezentowanej tym razem przez Zarządcę - stosownego - wystarczającego - terminu na usunięcie naruszeń.

Sąd uznał, że żądanie ponownego wezwania Zarządcy do usunięcia naruszeń jest bezzasadne, gdyż "zaniechania spółki mające miejsce przed ustanoweniem zarządcy wywołują skutki prawne również po otwarciu postępowania sanacyjnego". Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z poglądem wyrażonym przez Sąd I instancji w omawianym zakresie.

Postępowanie administracyjne w I instancji, toczyło się z udziałem jedynie spółki A.B. Sp. z o.o. w restrukturyzacji w O. (uprzednio A.B. sp. z o.o, sp. K. w restrukturyzacji w O.), której udzielono zezwolenia, a postępowanie sanacyjne wobec ww. Spółki, dla której spółka O.O. sp. z o.o. w W. została ustanowiona Zarządcą Masy Sanacyjnej, zostało otwarte postanowieniem Sądu Rejonowego w Białymstoku z 7 września 2017 r., sygn. VIII GR 11/17, zaś w toku postępowania wszelkie czynności (w tym dowodowe i wyjaśniające) organu I instancji i organu odwoławczego były dokonywane z udziałem Spółki w restrukturyzacji pozbawionej zarządu własnego, nie zaś z udziałem do ustanowionego dla niej Zarządcy Masy Sanacyjnej, pomimo dokonania stosownych zmian wpisu w rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym.

Tym samym Zarządca nawet na etapie postępowania przed SKO nie miał możliwości usunięcia ujawnionych naruszeń i spowodowania przywrócenia stanu faktycznego do zgodnego z udzielonym podmiotowi pozwoleniem.

W przedmiotowej sprawie Zarządca Masy Sanacyjnej A.B. sp. z o.o. w restrukturyzacji w O. nie został wezwany do udziału w sprawie w charakterze strony i do niezwłocznego zaniechania naruszeń z wyznaczeniem mu termin usunięcia nieprawidłowości, do czego obliguje przepis art, 47 ust. 1 in fine ustawy o odpadach.

Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i "wpisania" w miejsce dotychczasowej strony (spółki w restrukturyzacji) ustanowionego dla niej Zarządcy Masy Sanacyjnej, bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego z jego udziałem. Zdaniem skarżącego pozbawiło go to prawa do realnego wpływu na tok postępowania, w szczególności na poczynione ustalenia faktyczne poprzez możliwość konwalidacji ujawnionych uchybień w trakcie prowadzenia działalności przez podmiot uprawniony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., jej przeprowadzenia.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należało to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, z którymi w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego związane są określone skutki prawne.

W skardze kasacyjnej zarzucono jedynie naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 47 ust. 1 i 2 u.o. przez jego nieprawidłowe zastosowanie.

Nie zasługiwał na uwzględnienie tak sformułowany zarzut dotyczący naruszenia art. 47 ust. 1 i 2 u.o. W pierwszej kolejności wskazać należy, że rolą Sądu I instancji kontrolującego zaskarżoną decyzję SKO w S. z 17 września 2020 r., nr SKO.4000-1140/2020 była weryfikacja, czy organ odwoławczy w pełni zastosował się do wskazań wyroku NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1610/19. W ocenie NSA orzekającego w tym składzie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ odwoławczy zastosował się do zaleceń NSA i z tego powodu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Organ odwoławczy uwzględnił bowiem kwestię, że legitymację formalną w niniejszej sprawie aktualnie posiada zarządca masy sanacyjnej na podstawie art. 311 ust. 1 ustawy z 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne, dlatego też zawiadomienie z 20 sierpnia 2010 r. oraz decyzję skierował właśnie do tego podmiotu.

W uzasadnieniu wyroku NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1610/19, Sąd ten stwierdził, że "Zarządca masy sanacyjnej nie jest jednak typowym zastępcą pośrednim dłużnika, który w przeciwieństwie do typowego zastępcy pośredniego staje się zastępcą z mocy samego prawa, niezależnie od woli dłużnika, który nie ma również wpływu na zakończenie bytu prawnego zastępcy oraz podejmuje czynności, które wykraczają poza zakres kompetencji typowego zastępcy. Zastępstwo pośrednie określane jest mianem podstawienia procesowego. Podstawienie procesowe polega na tym, że w procesie zamiast podmiotu będącego stroną w znaczeniu materialnym występuje jako strona w znaczeniu formalnym inny podmiot, eliminując przy tym w sposób pierwotny albo następczy, możliwość takiego wystąpienia przez stronę w znaczeniu materialnym. W sprawach dotyczących masy sanacyjnej legitymację procesową ma tylko zarządca, który działa na rzecz dłużnika, ale w imieniu własnym.

Sytuację tę należy więc zakwalifikować jako podstawienie procesowe bezwzględne. Przy podstawieniu procesowym bezwzględnym legitymację procesową ma tylko podmiot podstawiony. Zarządca jako zastępca pośredni dłużnika występuje w procesie dotyczącym masy sanacyjnej (ewentualnie masy układowej) w imieniu własnym dochodząc prawa podmiotowego dłużnika lub przeciwstawiając się żądaniom skierowanym do dłużnika. Zarządca realizuje więc w procesie prawa dłużnika".

NSA w uzasadnieniu wyroku z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1610/19 wyjaśnił również, że "(...) na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Przede wszystkim Sąd I instancji nie stosował normy z art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, a jedynie kontrolował jej stosowanie lub wykładnię przez właściwe w sprawie organy. Ponadto normy z art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach są normami prawa materialnego, które nie mogą służyć kwestionowaniu ustaleń stanu faktycznego. Natomiast jako uzasadnienie tego zarzutu skarżący kasacyjnie wskazał niedostateczne zbadanie okoliczności uzasadniających stanowisko skarżącego, że brak w dniu kontroli urządzeń monitorujących i oświetleniowych był wynikiem działań podmiotów niezależnych od strony.

Niezależnie jednak od wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organów, że spółka uzyskała zezwolenie na zbieranie odpadów, a następnie działała niezgodnie z tym zezwoleniem, co uzasadniało jego cofnięcie W punkcie 3 osnowy decyzji z (...) września 2014 r., zmienionej decyzją z (...) maja 2016 r. wskazano, że odpady mają być magazynowane na oświetlonym i wyposażonym w kamery placu. Dwukrotne oględziny wykazały, że warunki te nie są spełnione. Prawidłowo zatem wezwano spółkę do niezwłocznego zaniechania tych naruszeń i wyznaczenie terminu 7 dni na usunięcie tych nieprawidłowości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko, że zakreślony siedmiodniowy termin był adekwatny w okolicznościach tej sprawy, zważywszy na charakter stwierdzonych uchybień".

W świetle wyżej przedstawionego stanowiska NSA oraz tego, że Sąd I instancji miał obowiązek uwzględnienia w sprawie art. 153 p.p.s.a., prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że w tym stanie sprawy i wobec stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1610/19 należało uznać, że stwierdzone działanie niezgodne z uzyskanym przez Spółkę zezwoleniem obligowało organ do jego cofnięcia. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że stan sprawy został wyjaśniony w stopniu pozwalającym na wydanie decyzji na podstawie art. 47 ust. 1 i ust. 2 u.o. Powyższych ustaleń - w okolicznościach niniejszej sprawy - nie może zmienić fakt ustanowienia później Zarządcy Masy Sanacyjnej, do którego decyzja ta została skierowana. Bezzasadne było zatem ponowne wezwanie Zarządcy do zaprzestania naruszeń Spółki, w imieniu której występuję teraz Zarządca. Zaniechania Spółki mające miejsce przed ustanowieniem Zarządcy wywołały skutki prawne również po otwarciu postępowania sanacyjnego.

NSA orzekający w tym składzie podziela ponadto pogląd wyrażony w wyroku NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1610/19, LEX nr 3018185, według którego "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 47 ust. 1 u.o. jest czynnością organu, która jest podejmowana jednokrotnie". Pomimo wezwania Spółka nie usunęła nieprawidłowości w prowadzonej działalności. Decyzja o cofnięciu udzielonego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania (przetwarzania) odpadów ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku niezastosowania się posiadacza odpadów do wystosowanego do niego wezwania, o jakim mowa w art. 47 ust. 1 u.o., organ jest zobowiązany wydać decyzję o cofnięciu udzielonego zezwolenia. Ustawodawca nie dopuszcza uznaniowości czy dowolności organu w kwestii podejmowania decyzji o cofnięciu ww. zezwolenia w trybie art. 47 tej ustawy.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.