Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Sz 138/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K. na bezczynność Starosty Kołobrzeskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z 12 lutego 2020 r. B. K. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Kołobrzegu o udostępnienie informacji publicznej przez umożliwienie mu wglądu do zbioru dokumentów formalno-prawnych wraz z dokumentacją techniczną wynikających z decyzji Starosty Kołobrzeskiego z 7 kwietnia 2009 r., nr B.731-195/09. Ponadto wniósł o wydanie kserokopii ww. dokumentów bądź sporządzenie ich fotokopii.
W piśmie z 24 lutego 2020 r. Starosta Kołobrzeski poinformował skarżącego, iż może się zapoznać z wnioskowaną informacją dotyczącą przedmiotowej inwestycji w zakresie projektu zagospodarowania terenu będącego elementem zatwierdzonego projektu budowlanego.
W dniu 27 lutego 2020 r. wnioskodawcy udostępniono w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej projekt zagospodarowania terenu po uprzedniej anonimizacji. Skarżącemu wydano również kopie wnioskowanych dokumentów w postaci wniosku o pozwolenie na budowę z 7 kwietnia 2009 r., oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele i budowlane, zawiadomienie Starosty Kołobrzeskiego o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz decyzję Starosty Kołobrzeskiego o pozwoleniu na budowę z 7 kwietnia 2009 r.
Pismem z 23 listopada 2020 r., uzupełnionym pismem z 6 lutego 2021 r., skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Starosty Kołobrzeskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, że Starosta Kołobrzeski zawiadomił wnioskującego o możliwości zapoznania się jedynie z przygotowanym i znajdującym się w dokumentacji technicznej projektem zagospodarowania terenu, wyznaczając jednocześnie termin do wglądu wynoszący 7 dni od dnia otrzymania pisma.
W pozostałym zakresie Starosta Kołobrzeski nie wydał żadnej decyzji administracyjnej odmawiającej wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej obejmującej wgląd do wnioskowanej dokumentacji technicznej oraz dokumentacji formalnoprawnej akt administracyjnych pozwolenia na budowę z 7 kwietnia 2009 r., co stanowi rażące naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że z treści wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wynika, że skarżący żądał wglądu do całości akt sprawy nr B.731-195/09, a nie do poszczególnych dokumentów urzędowych.
Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji uznał, że bezspornie przedmiotowe żądanie skarżącego domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieściło się w obszarze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.; dalej jako: "u.d.i.p."). Zdaniem sądu istotę sporu stanowiła w niniejszej sprawie kwestia czy organ podjął wymagane prawem działanie, czy też pozostawał w chwili złożenia skargi, względnie czy nadal pozostaje w bezczynności.
Sąd ten zauważył, że wbrew twierdzeniom skarżącego, mając jednocześnie na względzie wyjaśnienia B. K. zawarte w piśmie procesowym z 6 lutego 2021 r., iż nie domagał się on wglądu do całości akt administracyjnych, a wyłącznie do dokumentów formalno-prawnych wraz z dokumentacją techniczną, które stanowiły podstawę wydania decyzji Starosty Kołobrzeskiego o pozwoleniu na budowę z 7 kwietnia 2009 r., organ - w ustawowym terminie 14 dni – udostępnił skarżącemu żądaną informację publiczną.
Sąd podkreślił, że zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwem sądów administracyjnych wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zawierać niezbędne elementy formalne. Za elementy takie uznać należy wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej. Nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie, niedokładnie. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien w sposób precyzyjny określać zakres żądanych informacji także dlatego, że nie jest rzeczą podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poszukiwanie takiej interpretacji zakresu przedmiotowego wniosku, która miałaby odpowiadać niewyartykułowanej w treści wniosku intencji wnioskodawcy. Określenie zatem we wniosku skarżącego, że żąda on udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów formalno-prawnych wraz z dokumentacją techniczną wynikających z decyzji Starosty Kołobrzeskiego z 7 kwietnia 2009 r. uprawniało organ do udostępnienia skarżącemu kopii: projektu zagospodarowania terenu po uprzedniej jego anonimizacji, wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 7 kwietnia 2009 r., oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele i budowlane, zawiadomienie organu o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz decyzję Starosty Kołobrzeskiego z 7 kwietnia 2009 r. o pozwoleniu na budowę.
Jeżeli intencją skarżącego było określenie zakresu żądania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w odmienny sposób, tj. poprzez umożliwienie mu wglądu do innych niż ww. dokumenty, to winien był precyzyjnie wskazać udostępnienia jakich konkretnie dokumentów żąda. Brak precyzyjnego określenia żądanych do udostępnienia informacji uniemożliwia ich właściwe zidentyfikowanie przez organ, a co za tym idzie - uniemożliwia ich udostępnienie.
Wobec powyższego w ocenie sądu pierwszej instancji nie można zatem uznać, że organ w jakikolwiek sposób pozostał bezczynny wobec złożonego przez skarżącego wniosku. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd ten - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") - oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez: stwierdzenie, że Starosta Kołobrzeski dopuścił się bezczynności w zakresie udzielenia dostępu do dokumentacji o charakterze formalno-prawnym i dokumentacji technicznej, stanowiących podstawę do wydania decyzji Starosty Kołobrzeskiego z 7 kwietnia 2009 r. o pozwoleniu na budowę (znak sprawy: B.7351-195/09); stwierdzenie, że Starosta Kołobrzeski dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Starosty Kołobrzeskiego do czynności szczegółowo opisanych w skardze kasacyjnej. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie do ponownego rozpoznania.
Nadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie oraz kosztów postępowania kasacyjnego. Pełnomocnik skarżącego zażądał zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, bowiem koszty te ani w całości, ani też w części nie zostały pokryte. Skarżący zrzekł się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wyrażającym się w braku stwierdzenia, że Starosta Kołobrzeski dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, z uwagi na stwierdzenie, że wniosek skarżącego o dostęp do informacji publicznej był nieprecyzyjny, podczas gdy wskazanie przez S. K. jako podstawy wniosku udostępnienia mu dokumentacji prawnej i technicznej, stanowiącej podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę pozwalał na stwierdzenie o wgląd do jakiej dokumentacji skarżący się zwracał, o czym dowodnie świadczy to, że wniosek ten został zrealizowany w części; wskazany przepis u.d.i.p. nie wskazuje na jakiekolwiek wymogi formalne wniosku, a w przypadku braku jego precyzyjnego sporządzenia, S. K. winien był zostać wezwany do jego doprecyzowania - tak, aby w pełni zrealizować prawo S. K. do dostępu do informacji publicznej - co nie miało miejsca;
- 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak stwierdzenia, że Starosta Kołobrzeski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku S. K. o dostęp do informacji publicznej w związku z brakiem udostępnienia mu tej informacji w pełni przy jednoczesnym braku wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej w części, podczas gdy wnioskowane przez skarżącego dokumenty do udostępnienia nosiły treść w postaci informacji publicznej, organ poinformował o uwzględnieniu wniosku skarżącego w całości, Starosta w sposób arbitralny dokonał wyboru dokumentów, które skarżącemu udostępnione zostały; organ nie poinformował skarżącego, że część wnioskowanych przez niego dokumentów ma nie posiadać waloru informacji publicznej, a także o kryteriach, na jakich się oparł przy wyborze dokumentów udostępnionych skarżącemu do wglądu jako posiadających ten walor.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zwrot kosztów postępowania.
Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ w odpowiedzi na skargę nie zażądał jej przeprowadzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07,). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej.
Sąd kasacyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie, uzupełnianie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14; z 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2457/17; z 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 955/16; z 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2306/17; z 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14; z 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13 – wszystkie dostępne w CBOSA).
Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Uwagi te są konieczne w rozpoznawanej sprawie, bowiem autor skargi kasacyjnej nie wywiązał się prawidłowo ze swoich obowiązków.
W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób uniemożliwiający ich merytoryczne rozpoznanie. Oba zarzuty oparte zostały na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W obu też zarzutach jako naruszone przez sąd pierwszej instancji przepisy prawa procesowego autor skargi kasacyjnej wskazał na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami u.d.i.p Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. określa kompetencje sądu w sytuacji, w której uwzględnia on skargę na decyzję lub postanowienie – w takiej sytuacji sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi m.in. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Po pierwsze, należy zauważyć, że sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie zastosował ww. przepisu p.p.s.a. – sąd ten w zaskarżonym wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Zatem zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu, którego ten nie stosował, należy uznać za a limine chybione.
Po drugie, nawet gdyby przyjąć, że intencją skarżącego kasacyjnie było wskazanie omawianego przepisu, jako naruszonego przez "niezastosowanie", na co wskazują użyte w obu zarzutach sformułowania "poprzez brak stwierdzenia", to również i w takiej sytuacji zarzuty te nie nadawały się do merytorycznego rozpoznania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bowiem bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Podstawą prawną sądu do uwzględnienia skargi jest zaś w takiej sytuacji art. 149 p.p.s.a., nie zaś podany w zarzutach skargi kasacyjnej art. 145 p.p.s.a. Wobec tego, że w niniejszej sprawie oba zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawierają błędną podstawę prawną, która w ocenie autora skargi kasacyjnej powinna być zastosowana przez sąd pierwszej instancji w ramach uwzględnienia skargi, to zarzuty te nie mogły okazać się skuteczne. Oznacza to również, że bezcelowe byłoby odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do przepisów prawa materialnego powiązanych z błędnie wskazanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Dodać tylko należy, że żaden z nich nie ma charakteru materialnego.
Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jest bez wątpienia przepisem procesowym, zaś ocena art. 14 ust. 1 u.d.i.p. nie jest prosta, lecz wykazuje on więcej cech przepisu określającego aspekty procesowe załatwienia wniosku. Z tych względów oba zarzuty nie mogły zastać uznane za skutecznie postawione.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.