Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 138/20 Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.B. (skarżący) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy K. w sprawie zmiany stosunków wodnych.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 8, 35 § 3, 77 § 1, 79, 80 k.p.a., art. 141 § 4, 153, 170 i 190 p.p.s.a. oraz naruszenie prawa materialnego, a to art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.
W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd I instancji wbrew postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1479/20, oddalił zaskarżonym wyrokiem skargę. Naruszył przy tym art. 153, 170 i 190 p.p.s.a., bowiem był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania w sprawie zawartymi w postanowieniu NSA.
Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, w którym wskazał on, że skoro postępowanie administracyjne zostało zakończone, to skarga złożona później nie może być uwzględniona,. W jego ocenie, jest stanowisko wbrew obowiązującemu prawu, a także niezgodne ze stanem faktycznym sprawy, gdyż WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn.II SA/Kr 63/19 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 października 2018 r. znak SKO.PW/4171/152/2018 i poprzedzającą ją decyzję organu administracji -Wójta Gminy K., a więc postępowanie administracyjne nie zostało zakończone. Ponadto, zdaniem skarżącego Sąd jest niekonsekwentny, gdyż na stronie 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraża pogląd że wydanie przez organ decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość i bezczynność nie stanowi przeszkody dla jej merytorycznego rozpoznania.
Dalej skarzący podniósł, iż Sąd I instancji nie prowadził sprawy zgodnie ze złożonym wnioskiem, przez skarżącego, bowiem prowadził sprawę o bezczynność nie stosując się do wskazań NSA zawartych w postanowieniu z 28 sierpnia 2020 r. i ignorując pismo skarżącego z 31 lipca 2019 r.będące odpowiedzią na pismo WSA w Krakowie z 25 lipca 2019r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym ksoztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Adminsitracyny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2020 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Podkreślić należy, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej.
Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. I OSK 1420/14, LEX nr 1658243).
Ważne jest też zwrócenie uwagi, że nawet wadliwe przyporządkowanie zarzutu do podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt II FSK 636/09, LEX 745778). W świetle zatem uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz.1), zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, Naczelny Sąd Administracyjny może - korzystając z przytoczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jednostek redakcyjnych tekstu prawnego – spróbować samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.
Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), na podstawie i w granicach prawa - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa.
W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zarzut zawarty w skardze kasacyjnej sprowadza się do wyliczenia szeregów przepisów, które zdaniem jej autora miał naruszyć Wojewódzki Sąd Administracyjny, bez podania na czym miałaby polegać ich nieprawidłowa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Posiłkując się uzasadnianiem skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zdaniem jej autora w wyniku oddalenia skargi w sposób rażący zostały naruszone przepisy art. 153, 170 i 190 p.p.s.a., albowiem Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2020 r. uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2019 r. odrzucające skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy K. stwierdzając, że ponaglenie mogło zostać wniesione nawet na 7 lat przed wniesieniem skargi.
W związku z powyższym twierdzeniem, przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej, zasadne jest krótkie przypomnienie stanu faktycznego sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 29 października 2019 r. odrzucił skargę A.B. z dnia 24 czerwca 2019 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy K. w sprawie zmiany stosunków wodnych. Przyczyną odrzucenia skargi było uznanie przez Sąd, że ponaglenie, które wpłynęło do organu wyższego stopnia ponad 7 lat wcześniej niż wniesienie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2020 r. uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden przepis k.p.a. ani p.p.s.a. nie przewiduje terminu, w którym musi zostać złożona skarga na bezczynność lub przewlekłość licząc od daty wniesienia ponaglenia. Wywiódł, że okres jaki upłynął między złożeniem ponaglenia, a wniesienie skargi jest znaczny, ale w świetle obowiązujących przepisów i okoliczności faktycznych tej sprawy, nie można wykluczać skuteczność wyczerpania trybu koniecznego do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość.
Naczelny Sąd Administracyjny nakazał Sądowi I instancji dokonania oceny skargi w kontekście uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, podkreślając, że uchwała ta dotyczy tylko bezczynności, stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien dokonać odrębnej oceny dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, co wyraźnie wskazuje, że nie naruszył art. 190 p.p.s.a., co do wykładni prawa, przyjmując, że został wyczerpany tryb odwoławczy, to jest że ponaglenie zostało w sprawie wniesione. Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 153 i 170 p.p.s.a. W uzasadnianiu zaskarżonego wyroku dokonał szczegółowej analizy sprawy pod kątem uchwały z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 w zakresie bezczynności postępowania, tak jak nakazała uczynić to Naczelny Sąd Administracyjny.
Odrąbie zaś, zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji ocenił kwestię dopuszczalności skargi na przewlekłe postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wykonał wszystkie wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego i przyjął wykładnię prawa przedstawioną w postanowieniu z dnia 28 sierpnia 2020 r. Podkreślić należy, że w powołanym powyżej postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie nakazał uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłość, nie przesądził, że okoliczności te miały miejsce. Ponownie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nakazał w swoim postanowieniu odnieść się do uchwały z dnia 22 czerwca 2020 r., w zakresie bezczynności, a w zakresie przewlekłości, której nie dotyczy uchwała dokonać odrębną ocenę dopuszczalności skargi, co też Sąd I instancji uczynił. Ocena ta nie została zakwestionowana przez skarżącego kasacyjnie, a podstawę skargi kasacyjnej nie stanowił art. 149 § 1 p.p.s.a. W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 153, 170 i 190 p.p.s.a. nie zasługują na uwzględnienie.
W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut rażącego naruszenia art. 7, 8, 35 § 1, 77, 79 i 80 k.p.a. poprzez niezastosowanie się przez organ do wskazanych w tych przepisach terminów załatwienia sprawy, albowiem nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej poprzez odpowiednie, prawidłowe sformułowanie zarzutów, że ocena Sądu I instancji o niedopuszczalności rozpoznania skargi jest nieprawidłowa. Okoliczność ta nie mogła więc być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie jest ono wewnętrznie sprzeczne. Sąd I instancji wywodzi bowiem, że skarga nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu, przy czym na powołanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stronie 6 uzasadniania zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji przytacza odmienne poglądy doktryny co do rozpoznania skargi na przewlekłość wniesionej po załatwieniu sprawy przez organ.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia prawa materialnego to jest art. 545 ust. 4 Prawa wodnego, albowiem przedmiot sprawy nie dotyczył jej merytorycznego rozpoznania. Ponadto dodać należy, że przepis ten reguluje zagadnienia intertemporalnego stosowania przepisów Prawa wodnego.
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a.