Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 17 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 600/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Komendant Główny Policji dopuścił się bezczynności przy rozpatrzeniu wniosku B. S. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz że bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa.
Skarga na bezczynność dotyczyła nierozpoznania wniosku z 3 grudnia 2018 r. w którym skarżąca zwróciła się do organu o wyrównanie jej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Wskazała, że została zwolniona ze służby 2 kwietnia 2004 r. i na podstawie art. 115a ustawy o Policji wypłacono jej ekwiwalent za niewykorzystany urlop z wykorzystaniem przelicznika 1/30 miesięcznego wynagrodzenia za jeden dzień niewykorzystanego urlopu. Orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 stwierdzono niekonstytucyjność w/w przepisu ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość przelicznika ekwiwalentu na 1/30, tym samym zdaniem wnioskodawczyni pojawiła się konieczność ponownego obliczenia przysługującego jej ekwiwalentu i wypłaty różnicy w kwocie pomiędzy wysokością świadczenia należnego a rzeczywiście wypłaconego.
15 marca 2019 r. organ poinformował skarżącą, że na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego powstała luka w systemie prawnym, która uniemożliwia ustalenie wysokości należnego funkcjonariuszowi ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu, zatem do czasu ustanowienia przez ustawodawcę nowych regulacji, w których zostanie wskazane jak obliczać należny ekwiwalent, nie jest możliwe rozpoznanie wniosku skarżącej. Organ dodał również, że niezwłocznie po wejściu w życie nowych regulacji podjęte zostaną niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko o niemożności załatwienia sprawy. Wyjaśnił, że nie mógł zastosować wprost rozwiązań zawartych w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, jak też wywieść norm pośrednich z innych przepisów, tym samym nie mógł wydać decyzji w sprawie. W ocenie organu nie pozostawał on w bezczynności, ponieważ zgodnie z art. 35 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego do terminów określonych w paragrafach poprzedzających nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych przyczynami nieleżącymi po stronie organu, a za taką przyczynę organ uznaje istnienie luki prawnej do czasu wejścia w życie nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji w dniu 1 października 2020 r.
Uwzględniając skargę na podstawie art. 149 § 1 i 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), określanej dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że bezczynność rozumieć należy jako stan, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podejmuje wymaganej czynności.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że wskazywana przez organ przyczyna niepodejmowania czynności ustała z wejściem w życie znowelizowanego art. 115a ustawy o Policji, tj. w dniu 1 października 2020 r., jednakże zauważył, że do chwili orzekania przez Sąd upłynęło 5,5 miesiąca a od daty złożenia wniosku o wyrównanie ekwiwalentu ponad 2 lata, zatem bezczynność ma charakter oczywisty. Z powyższego porównania terminów wynika również, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł organ, żądając jego uchylenia i umorzenia postępowania oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Orzeczeniu Sądu pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku a to: art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku strony z 3 grudnia 2018 r. w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy a bezczynność ta miała charakter rażący, pomimo iż w dniu 15 marca 2021 r. do Sądu wpłynęła skarga skarżącej na decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia 28 grudnia 2020 r., która została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wa 830/21, którą to okoliczność Sąd na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. powinien wziąć pod uwagę z urzędu, co w efekcie doprowadziło do rozpoznania sprawy z naruszeniem art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. i wydania wyroku stwierdzającego bezczynność organu, mimo że zaszła obligatoryjna przesłanka do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że 15 marca 2021 r. do WSA w Warszawie wpłynęła skarga na decyzję organu z dnia 28 grudnia 2020 r. w sprawie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (rozstrzygnięcie wniosku skarżącej z 3 grudnia 2018 r.), zatem organ na dzień wydania zaskarżonego wyroku nie pozostawał już w bezczynności.
Organ, odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego w świetle którego załatwienie sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność powodowało konieczność umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Pogląd organu o konieczności umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ załatwił sprawę nie jest prawidłowy w aktualnym stanie prawnym.
Wyjaśnić należy, że art. 149 P.p.s.a. w pierwotnym brzmieniu do dnia 11 kwietnia 2011 r. stanowił, że "[s]ąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa". Wobec tego, że ustawodawca nie przewidywał wówczas jakichkolwiek innych sposobów załatwienia sprawy ze skargi na bezczynność jak tylko zobowiązanie organu do jej załatwienia w określonym terminie, to w przypadku jej rozstrzygnięcia w toku sprawy sądowoadministracyjnej (po wniesieniu skargi i przed wydaniem wyroku) nie zachodziła już potrzeba wydawania orzeczenia zobowiązującego organ do załatwienia sprawy. Było to oczywiste i logiczne. Zaistniały wówczas w orzecznictwie problem prawny czy w takim przypadku oddalać skargę, czy umarzać postępowanie sądowoadministracyjne rozstrzygnęła uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r. (I OPS 6/08), opowiadając się za umorzeniem postępowania w sprawie po myśli art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Uchwała ta przyczyniła się do ujednolicenia praktyki orzeczniczej i utrwaliła pogląd o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w przypadku załatwienia przez organ sprawy po wniesieniu skargi.
W konsekwencji w przeszłości skarga na bezczynność sama w sobie stanowiła jedyny środek przymuszający i dyscyplinujący organ do rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie ponosił też jakichkolwiek konsekwencji czy dolegliwości finansowych związanych z opieszałym i niesprawnym prowadzeniem postępowania. Przypomnieć należy, że pod pojęciem bezczynności rozumiano wówczas nie tylko brak załatwienia sprawy w terminach określonych w przepisach i brak czynności procesowych prowadzących do jej załatwienia, ale również ich nadmierne rozciągnięcie w czasie, trwanie postępowania dłużej niż było to konieczne dla wydania rozstrzygnięcia. W wyniku zmian ustawodawczych wprowadzonych 11 kwietnia 2011 r. (do dotychczasowej ww. treści przepisu dodano wówczas przewlekłe prowadzenie postępowania) i 17 maja 2011 r. (dodano zdanie drugie w § 1 mówiące o jednoczesnym stwierdzeniu przez sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa) w judykaturze zarysowała się różnica stanowisk co do tego czy pogląd wyrażony w ww. uchwale z 26 listopada 2008 r. I OPS 6/08 zachowuje aktualność.
W przypadku umorzenia postępowania pozostawała bowiem nie rozstrzygnięta kwestia charakteru opieszałości organu w prowadzeniu postępowania. Problem rozbieżności orzecznictwa w zakresie czy użyty przez ustawodawcę w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. zwrot "jednocześnie" pozwala na merytoryczne orzekanie o bezczynności lub przewlekłości w zakończonym przez organ postępowaniu stracił jednak na znaczeniu wskutek kolejnych zmian ustawodawczych wprowadzonych ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658). Aktualnie, a także w dacie rozstrzygania sprawy przez Sąd pierwszej instancji, art. 149 P.p.s.a. ma bowiem następującą treść:
"§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wnikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
§ 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6."
Z powyższego wynika, że w zależności od stanu faktycznego istniejącego w chwili wydawania orzeczenia (czy po wniesieniu skargi organ załatwił sprawę, czy też nadal nie wydał decyzji lub innego aktu) sąd administracyjny decyduje albo o zobowiązaniu do załatwienia sprawy z punktu 1 § 1, albo o zaistnieniu stanu przewlekłości lub bezczynności z punktu 3 § 1. Ten pierwszy przypadek sam w sobie przesądza także o zaistnieniu okoliczności z punktu 3 tj. że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość w prowadzonym postępowaniu. Z kolei rozstrzygnięcie przewidziane w punkcie 3 w istocie, po wyjaśnieniu zagadnienia prawnego będącego przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19 (odnoszącej się do możliwości merytorycznego rozstrzygania o tak zwanej "historycznej" bezczynności organu tj. w odniesieniu do sprawy zakończonej przed wniesieniem skargi), zagwarantowane jest obecnie wyłącznie dla przypadku, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie gdy organ załatwił sprawę w toku postępowania sądowoadministracyjnego czyli po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku.
W obecnym stanie prawnym zatem, załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość nie skutkuje już umorzeniem postepowania w sprawie, lecz co najwyżej umorzeniem postepowania jedynie w odniesieniu do żądania skargi zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie, aczkolwiek nie jest to element konieczny wyroku skoro taka sama rolę spełnia rozstrzygnięcie przewidziane w art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a stwierdzające, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (zob. wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r. sygn. III OSK 847/21).
Sąd pierwszej instancji był zatem zobowiązany do rozpoznania skargi na bezczynność skarżącej i wydania orzeczenia w sprawie.
Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.