Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J.M. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 8 czerwca 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że A. sp. z o. o. z siedzibą w K. (dalej: inwestor) wystąpiła do Wójta Gminy Chojnice z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa stacji paliw na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości [...], obręb ewidencyjny [...]".
Organ I instancji zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku, Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Chojnicach o wydanie opinii w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko.
Postanowieniem z 27 maja 2019 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Chojnicach wyraził opinię, że realizacja przedsięwzięcia wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Pismem z 26 września 2019 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei postanowieniem z 14 października 2019 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku wyraził opinię o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji.
Decyzją z 6 lutego 2020 r. Wójt Gminy Chojnice stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia oraz określił warunki dotyczące ochrony środowiska, konieczne do uwzględnienia na etapie budowy i eksploatacji przedsięwzięcia, a także wymagania, które powinny być uwzględnione w projekcie budowlanym.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.
Decyzją z 8 czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z 26 listopada 2018 r. orzekał już w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla budowy stacji paliw na działce nr [...]. Skargę na decyzję z 26 listopada 2018 r. wniósł skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 września 2019 r., sygn. II SA/Gd 132/19 oddalił skargę. Wyrok nie jest prawomocny. Organ odwoławczy dokonał analizy akt sprawy i doszedł do przekonania, że pomiędzy dwoma planowanymi przedsięwzięciami zachodzą różnice, które umożliwiają rozstrzygnięcie sprawy.
Dokonując oceny stanowiska wyrażonego w opiniach organów współdziałających, organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku odstąpienie od przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko nie narusza obowiązujących przepisów. Z kolei kwestia dotycząca skomunikowania stacji paliw z drogą publiczną za pośrednictwem zjazdu nie ma znaczenia przy ocenie, jak przedsięwzięcie będzie oddziaływać na środowisko. Bez znaczenia pozostaje również zakres bieżącej działalności prowadzonej na działce nr [...] oraz kwestia dotycząca prawa własności do działki objętej wnioskiem.
Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym stanowi z § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 – dalej: rozporządzenie). Dla tego rodzaju przedsięwzięcia wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia tej oceny został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa).
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów w zakresie kompletności i prawidłowości sporządzenia złożonej przez inwestora karty informacyjnej przedsięwzięcia. Sąd I instancji podkreślił, że organy współdziałające wydały w tej sprawie opinie, a organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy nie był nimi związany. Organy współdziałające są organami wyspecjalizowanymi: w zakresie gospodarki wodnej (Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Chojnicach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie), w zakresie ochrony środowiska (Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku) oraz w zakresie higieny (Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Chojnicach). Organy wyspecjalizowane w zakresie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w ramach swoich kompetencji, nie dostrzegły okoliczności, które świadczyłyby o konieczności przeprowadzenia pełnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem Sądu I instancji, odmienna opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Chojnicach nie miała zasadniczego wpływu na ocenę Wójta Gminy Chojnice.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi na decyzję z 8 czerwca 2020 r. W ocenie skarżącego, decyzja ta została wydana naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.).
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 59 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, przez nieuzasadnione przyjęcie, że brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W ocenie skarżącego z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny przedsięwzięcia na środowisko.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art 84 ust 1 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w związku z art 63 ust. 1 i art 64 ust. 1 ustawy środowiskowej, przez przyjęcie, że przedsięwzięcie spełnia wszystkie wymogi, które zostały określone w tych przepisach, a które odnoszą się do wydania decyzji bez przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie skarżącego pomimo, że charakter przedsięwzięcia (budowa stacji paliw), jego zakres (bezpieczeństwo środowiskowe mieszkańców sąsiadujących nieruchomości, emisja hałas oraz substancji szkodliwych) i skala, stwarzają znaczne zagrożenie w zakresie oddziaływania na środowisko wobec czego ostateczna decyzja powinna zostać poprzedzona uprzednią oceną tej szkodliwości dokonaną przez wszystkie wyspecjalizowane w tym zakresie organy.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 59 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej. Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 tej ustawy. Z kolei zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie kryteria wskazane w art. 63 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy środowiskowej.
Zarzut ten został zatem częściowo błędnie sformułowany, ponieważ skarżący kasacyjnie nie wskazał właściwej jednostki redakcyjnej art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, który dzieli się na trzy punkty, które z kolei dzielą się na liczne jednostki redakcyjne (litery).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zakresie kontroli legalności zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Sąd I instancji orzekł, że do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej zostały załączone wszystkie dokumenty wymagane przez art. 74 ust. 1 ustawy środowiskowej, w tym karta informacyjna przedsięwzięcia. Dokument ten charakteryzuje przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w tej sprawie karta informacyjna przedsięwzięcia zawierała wszystkie dane określone w art. 62a ustawy środowiskowej.
Skarżący nie podważył skutecznie danych zawartych w karcie informacyjnej, poprzestając na gołosłownych twierdzeniach odnośnie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Natomiast Sąd I instancji w granicach przyznanych mu uprawnień dokonał prawidłowej analizy karty informacyjnej i na tej podstawie stwierdził, że dokument ten zawiera wszystkie informacje niezbędne do prawidłowego przeprowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy. Jak już wyżej wskazano, okoliczności te nie zostały skutecznie podważone przez skarżącego, którego twierdzenia sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że szkodliwe oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia można określić na podstawie zasad doświadczenia życiowego i logiki.
Karta informacyjna przedsięwzięcia stanowi podlegający swobodnej ocenie organów dokument prywatny. Szczegółowa i specjalistyczna treść karty informacyjnej oznacza, że dokument ten stanowi punkt wyjścia do ustaleń faktycznych organów w zakresie cech i parametrów planowanego przedsięwzięcia. Dokumentowi temu przysługuje więc szczególna moc dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, przez przedstawienie nowej analizy uwarunkowań środowiskowych (sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy karty informacyjnej przedsięwzięcia), z której wynikałyby wnioski pozostające w sprzeczności do tych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Weryfikacja wiarygodności i mocy dowodowej karty informacyjnej wymaga zatem przeprowadzenia co najmniej porównywalnych pod względem fachowości i specjalistycznej analizy dowodów np. dowodu z ekspertyzy specjalistycznej, która w sposób udokumentowany wykazywałaby m.in. wady lub błędne założenia lub ustalenia karty informacyjnej przedsięwzięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2020 r., II OSK 875/20).
Jeżeli więc strony postępowania - niezależnie od weryfikacji i ocen organów orzekających w sprawie - zmierzają do podważenia wiarygodności lub mocy dowodowej karty informacyjnej w zakresie podstawowych informacji o planowanym przedsięwzięciu, to ich obowiązkiem jest przedstawienie odpowiednich dowodów, które zmierzają do podważenia konkretnych i istotnych elementów karty informacyjnej, o których mowa w art. 62a ust. 1 ustawy środowiskowej. Nie można więc uznać za skuteczne zarzutów skarżącego wobec ustaleń organów w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dokonanych na podstawie karty informacyjnej przedsięwzięcia, w sytuacji, gdy skarżący nie przedstawił żadnych konkretnych dowodów wskazujących na wadliwość tych ustaleń i treści karty informacyjnej przedsięwzięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2013 r., II OSK 1944/11).
Organy orzekające w sprawie mają obowiązek rzetelnej weryfikacji danych zawartych w karcie informacyjnej oraz przeprowadzenia dodatkowych dowodów, jeżeli stwierdzą, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do wiarygodności danych zawartych w karcie informacyjnej. Jeżeli organ ma wątpliwości co do danych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, to obowiązkiem tego organu, zgodnie z zasadą ogólną prawdy materialnej wyznaczonej dyspozycją art. 7 k.p.a., jest wezwanie wnioskodawcy do usunięcia tego rodzaju wątpliwości. Dopiero gdyby wątpliwości tych nie usunięto, to zgodnie z zasadą przezorności, należałoby orzec o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2013 r., II OSK 1837/11). W tej sprawie inwestor był wzywany do uzupełnienia karty informacyjnej przedsięwzięcia i wezwania te wykonał, co podlegało również ocenie organów współdziałających.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo także orzekł, że stan faktyczny sprawy został ustalony z zachowaniem wymogów określonych w art. 7, art. 77 k.p.a., jak również został oparty na zebranym w sposób wyczerpujący i rozpatrzonym całościowo materiale dowodowym (art. 80 k.p.a.). Poddane prawidłowej ocenie przez Sąd I instancji decyzje zawierają pełne i wyczerpujące informacje o uwzględnionych łącznie i we wzajemnym powiązaniu uwarunkowaniach środowiskowych, o których stanowi art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej i które zostały uwzględnione w postanowieniu o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Uzasadnienia te uwzględniają przede wszystkim rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, jego usytuowanie, rodzaj i skalę możliwego oddziaływania na środowisko w odniesieniu do uwarunkowań technologicznych i lokalizacyjnych. Oznacza to, że zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) także nie zasługiwał na uwzględnienie, a Sąd I instancji miał podstawy do zastosowania art. 151 p.p.s.a.
Odnosząc się do sporządzonych w tej sprawie opinii organów współdziałających, należy zauważyć, że zasadnicze znaczenie miały opinie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku oraz Dyrektora Zarządu Zlewni w Chojnicach. Obie opinie podlegały ocenie organów orzekających w sprawie, które prawidłowo stwierdziły, że opinie te zostały sporządzone prawidłowo i w granicach wyznaczonych kompetencjami organów współdziałających. Natomiast opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Chojnicach nie spełniała tego warunku i jaki taka nie mogła mieć zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Należy podkreślić (na co prawidłowo wskazał też Sąd I instancji), że opinie organów współdziałających nie są wiążące dla organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, przy czym w przypadku uzyskania sprzecznych opinii, organ orzekający w sprawie ma obowiązek szczegółowo uzasadnić, z jakich powodów podziela stanowisko wyrażone w jednej opinii, a z jakich powodów nie podziela stanowiska przeciwnego. W tej sprawie organy obu instancji szczegółowo wyjaśniły, z jakiego powodu nie uwzględniły opinii organu inspekcji sanitarnej. Jak prawidłowo podkreślił Sąd I instancji, akceptując w tym zakresie stanowisko organów prowadzących postępowanie, organy wyspecjalizowane w zakresie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w ramach swoich kompetencji, nie dostrzegły okoliczności, które świadczyłyby o konieczności przeprowadzenia pełnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Natomiast opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego określając potrzeby w zakresie ochrony wód powierzchniowych i podziemnych oraz lokalizacji miejsc postojowych, wykraczała poza kompetencje organu współdziałającego. Organ inspekcji sanitarnej wypowiedział się bowiem o zagadnieniach należących do właściwości innych organów i "aktualizujących się" na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Prawidłowe jest także stanowisko, że opinia organu sanitarnego nie zawiera w istocie żadnego uzasadnienia dla stwierdzonej potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Oprócz przytoczenia ogólnej charakterystyki przedsięwzięcia nie zawarto żadnej argumentacji uzasadniającej taką potrzebę. Powołanie się na okoliczność sąsiadowania planowanego przedsięwzięcia z działką zabudowaną budynkiem mieszkaniowym, bez odniesienia się do indywidulanych uwarunkowań przedsięwzięcia oraz jej sąsiedztwa, powoduje, że stanowisko organu opiniującego nie było wiarygodne w tym zakresie i nie zasługiwało na uwzględnienie przy weryfikacji potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Z kolei pozostałe dwie opinie organów współdziałających zostały oparte na szczegółowej analizie przedsięwzięcia, jego wielkości, rodzaju oddziaływań (hałas, substancje szkodliwe), uwarunkowań związanych z istniejącym sąsiedztwem, w tym zabudowy mieszkaniowej oraz proponowanych rozwiązań minimalizujących ewentualne negatywne oddziaływania na środowisko, w tym warunki życia ludzi. Ponadto organ I instancji szczegółowo przeanalizował proponowane przez inwestora rozwiązania technologiczne minimalizujące oddziaływanie przedsięwzięcia na elementy środowiska oraz zdrowie ludzi. Na tej podstawie organ I instancji prawidłowo stwierdził, że brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ I instancji przeprowadził szczegółową analizę istniejących czynników środowiskowych, którą podtrzymał i rozwinął organ odwoławczy. Zgodnie z prawidłową oceną Sądu I instancji, warunki sformułowane w decyzji organu I instancji i utrzymane w mocy przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w pełni zabezpieczają potrzeby ochrony środowiska, w tym życia i zdrowia ludzi przed niekorzystnym oddziaływaniem stacji paliw.
Konkretyzacja tych potrzeb w kontekście planowanego przedsięwzięcia i przy uwzględnieniu jego specyficznych uwarunkowań została przeprowadzona prawidłowo i wnikliwie w postępowaniu, w którym nie przeprowadzono oceny oddziaływania na środowisko. Taki sposób procedowania determinował rodzaj, skala, uwarunkowania wewnętrzne i zewnętrzne przedsięwzięcia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy także podkreślić, że dysponując opiniami organów współdziałających organy orzekające w tej sprawie były zobowiązane do ustalenia, czy w sprawie zachodzą przesłanki, o których stanowi art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej, wymagające uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ I instancji odniósł się do przesłanek z tego przepisu i ocena w tym zakresie była zgodna z prawem, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.
Powyższe oznacza, że zarzut naruszenia art 84 ust. 1 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej w związku z art 63 ust. 1 i art 64 ust. 1 ustawy środowiskowej również nie zasługiwał na uwzględnienie, przy czym zarzut ten także zawiera uchybienia formalne, ponieważ nie wskazuje precyzyjnie jednostek redakcyjnych art. 64 ust. 1 i art. 63 ust. 1 p.p.s.a.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.