Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 59/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 27 października 2017 r. nr SKO.OŚ.405.30.2017 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 23 grudnia 2016 r. nr OS-V-6220.1.2015 o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania części zaplecza serwisowego polegającej na montażu dwóch kabin lakierniczych i pięciu stanowisk przygotowawczych w budynku salonu samochodowego przy ul. [...] na działce nr [...] i [...], ark. [...], obręb [...] w P., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania.
W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia było uznanie organów, że projektowana inwestycja jest niezgodna z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego "Poznańskie Centrum Logistyczne Franowo – Żegrze w Poznaniu" zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 8 lipca 2008 r. nr XL/419/V/2008 (Dz. Urz. nr 155/2008 poz. 2699 z dnia 15 września 2008 r.) zwanego dalej w skrócie planem miejscowym. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego analiza stanu faktycznego sprawy nie pozwalała na tak jednoznaczne stwierdzenie.
Podkreślono, że istotnym dla oceny planowanej inwestycji jest okoliczność, że Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia 12 grudnia 2014 r. nr 2702/2014 zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę salonu samochodowego wraz z pełnoobsługowym zapleczem serwisowym, pylonem reklamowym, masztami flagowymi, murem oporowym w granicy z działką nr [...] oraz budowę zjazdu, przebudowę istniejącego zjazdu przy ul. [...] w P. na działkach nr [...], [...] ark. [...], obręb [...], a decyzja ta uzyskała przymiot ostatecznej z dniem 31 grudnia 2014 r. Decyzję tę zmieniono decyzją z dnia 8 października 2015 r. nr 2126/2015 zatwierdzającą rozbudowę obiektu o 3,5 m2 i rozbudowę parkingów. Już w toku postępowania o środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania części zaplecza serwisowego będącego przedmiotem kontrolowanej sprawy, decyzją PINB dla Miasta Poznania nr 133/2016 z dnia 8 marca 2016 r. powołując obie decyzje o pozwoleniu na budowę opisane wyżej, udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie salonu samochodowego wraz z pełnoobsługowym zapleczem serwisowym, pylonu reklamowego, masztów flagowych, muru oporowego z działką nr [...] oraz zjazdów przy ul. [...].
Wskazano przy tym, że zarówno istniejąca inwestycja jak i planowana zmiana części zaplecza serwisowego znajdują się na terenie, dla którego obowiązuje plan miejscowy, a teren na którym położone są działki nr [...] i [...] ark. [...], obręb [...], znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 2 UC, przy czym zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 4 planu symbol "UC" to tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.
W ocenie Sądu uwadze organów uszło, że na terenie, którego dotyczy wniosek funkcjonuje salon samochodowy wraz z pełnoobsługowym zapleczem serwisowym i z ww. decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 12 grudnia 2014 r. wynika, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Powyższe wskazuje, że powierzchnia handlowa (sprzedaży) jest w istniejącej inwestycji dominującą nad powierzchnią serwisową. Przy czym organy winny brać pod uwagę, że przez "powierzchnię sprzedaży" należy rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącą całość techniczno-użytkową przeznaczoną do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się sprzedaż towarów (bez wliczenia do niej powierzchni usług, gastronomii czy powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.) – art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.p.z.p.
Z treści raportu, który w ogóle nie był przez organy analizowany wynika, że planowana inwestycja ma być realizowana w ramach istniejącej części serwisowej, a nie części sprzedażowej, lakierowaniu będą poddawane wyłącznie pojazdy po naprawach blacharskich a nie nowe, a usługi lakierowania będą świadczone dla samochodów osobowych.
W związku z powyższym brak jest w ocenie Sądu uzasadnienia dla lakonicznego stwierdzenia organów, że projektowana inwestycja dla uzupełnienia usług serwisowych jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla terenu, na którym ma być realizowana i na czym ta sprzeczność polega.
Zaakcentowano nadto, że organy obu instancji nie odniosły się do pozytywnej dla inwestora opinii PPIS w Poznaniu z dnia 8 września 2016 r. nr NS-52/1-78(1)/16 i postanowienia RDOŚ z dnia 18 października 2016 r. nr WOO-I.4242.185.2016.ES.4., a także do stanowiska Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania, który stwierdził, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest zgodna z planem miejscowym, przy czym zaznaczono, że istotnym jest, aby funkcja towarzyszących usług nie zdominowała funkcji podstawowej jaką jest handel. W tym względzie organy nie poczyniły żadnych ustaleń.
Konkludując Sąd stwierdził, że kontrolowana decyzja organu pierwszej instancji w zupełności wymyka się spod kontroli, gdyż mimo swojej obszerności nie wskazuje ustaleń organów, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, zaś samo opisanie kolejno przedstawionych czynności na przestrzeni dwóch lat prowadzonego postępowania takiej roli nie spełnia. Natomiast decyzja organu drugiej instancji wydana po upływie 10 miesięcy odnosi się wyłącznie do samego rozstrzygnięcia i nie podaje motywów przyjętych ustaleń faktycznych, dowodów na których organ się oparł oraz przyczyn, z których dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co narusza przepisy art. 107 § 2 w związku z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1990 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) zwanej dalej w skrócie K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Poznaniu, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2016 r. poz. 353 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.o.o.ś. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 8 lipca 2008 r. nr XL/419/V/2008 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów Poznańskiego Centrum Logistycznego Franowo-Żegrze w Poznaniu - poprzez przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne objęte uchylonymi decyzjami administracyjnymi jest zgodne z planem miejscowym, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego.
W oparciu o wskazany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie; względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Stowarzyszenie [...] wniosło o jej uwzględnienie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej uwzględnienie.
Pismem z dnia 9 maja 2019 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnie nie uzasadniają uchylenia zaskarżonego wyroku.
Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny zgodności zamierzenia objętego wnioskiem [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania części zaplecza serwisowego polegającego na montażu dwóch kabin lakierniczych i pięciu stanowisk przygotowawczych w budynku salonu samochodowego przy ul. [...] na działce nr [...] i [...] w P. Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Tym samym istotnym jest, aby zamierzone przedsięwzięcie było zgodne z treścią planu miejscowego, a nie tylko z nim niesprzeczne.
Ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że obowiązkiem Sądu pierwszej instancji kontrolującego wydane w sprawie decyzje była ocena, czy zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem jest zgodne z treścią planu miejscowego, a nie to, czy jest zgodne (lub nie jest sprzeczne) z pozwoleniem na budowę wydanym dla tego inwestora. Jednakże nie można było pominąć okoliczności udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę, w którym stwierdzono, że zamierzenie inwestycyjne obejmujące budowę salonu sprzedaży samochodów z częścią serwisową zrealizowane na podstawie decyzji z dnia 12 grudnia 2014 r. nr 2702/14 zmienionej następnie decyzją z dnia 8 października 2015 r. nr 2126/2015, jest zgodne z planem miejscowym, w tym z jego § 3. Tak wydane decyzje pozwalały na lokalizację na działce nr [...] nie tylko działalności handlowej, ale także i budowę obiektu budowlanego z przeznaczeniem na usługi. Można więc uznać, że w tym zakresie inwestor uzyskał prawo do realizacji inwestycji obejmującej tak handel, jak i usługi.
Sąd pierwszej instancji trafnie dostrzegł potrzebę zdefiniowania pojęcia "obiekt handlowy" i posłużył się w tym celu art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią pod pojęciem "powierzchni sprzedaży" należy rozumieć tą część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.).
Z tego przepisu, regulującego sposób interpretacji powierzchni zabudowy także na potrzeby sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy także wyprowadzić definicję obiektu handlowego.
Definicja ta zawiera pojęcie "obiekt handlowy stanowiący całość techniczno-użytkową", które ma w tej sprawie kluczowe znaczenie dla oceny zgodności przedmiotowego przedsięwzięcia z treścią planu miejscowego. Pojęcie to było już przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 10 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2398/16, opubl. w LEX nr 246995; wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II FSK 107/16, opubl. w LEX nr 2439452; wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II FSK 619/15, opubl. w LEX nr 2289730). Przyjmuje się bowiem, że pojęcie "całość techniczno-użytkowa" było definiowane na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), która weszła w życie z dniem 28 czerwca 2015 r. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest bezpośredniego odesłania do Prawa budowalnego w zakresie omawianego pojęcia, tym niemniej w związku z powiązaniem obu ustaw w ramach procesu inwestycyjnego dopuszczalnym jest odwołanie się do dorobku orzecznictwa dotyczącego "całości techniczno-użytkowej", wypracowanego na gruncie Prawa budowlanego.
W związku z tym pod pojęciem całości techniczno-użytkowej należy rozumieć takie połączenie poszczególnych elementów (także stosownie do wymogów techniki), które pozwalałoby na korzystanie z danego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.
Definiując obiekt handlowy należało ocenić, czy objęte wnioskiem Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. przedsięwzięcie obejmujące zmianę sposobu użytkowania części zaplecza serwisowego polegającej na montażu dwóch kabin lakierniczych i pięciu stanowisk przygotowawczych w budynku salonu samochodowego zmienia, zatwierdzony ww. wydanymi pozwoleniami na budowę salonu samochodowego z pełnoobsługowym zapleczem serwisowym spowoduje zmianę dotychczasowej całości techniczno-użytkowej tego obiektu. Skoro dotychczasowy obiekt budowlany obejmujący salon samochodowy z częścią serwisową stanowił taka całość, to złożony w tej sprawie wniosek nie obejmował zmiany w dotychczasowym budynku obejmującym działalność handlowa i usługowa.
Przenosząc wprost te ustalenia do kontroli zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni tak art. 2 pkt 19 u.p.z.p. jak i § 3 planu miejscowego. Skoro pod pojęciem "powierzchni sprzedaży" ustawodawca definiuje tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową i przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów i nie pozwala na wliczenie do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp., to nie oznacza to, że plan miejscowy pozwalający jedynie na lokalizację obiektów handlowych może obejmować obiekty, w których jest jedynie realizowany handel (sprzedaż). Część usługowa jest dopuszczalna, ale tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza całości techniczo-użytkowej obiektu handlowego.
Jak przy tym wynika z akt sprawy, co do budynku salonu samochodowego zlokalizowanego na działce nr [...] organy administracyjne prawomocnie stwierdziły, że część usługowa salonu sprzedaży obejmująca serwis pojazdów jest zgodna z treścią planu miejscowego.
Pomocniczo odwołanie się przez Sąd pierwszej instancji do proporcji co do zakresu części "sprzedażowej" i "usługowej" tylko potwierdza, że mając taką wiedzę organ dokonał ustalenia wydając pozwolenie na budowę, a tym samym także stwierdził, że te proporcje są zgodne z planem miejscowym, w tym z § 3 tego planu.
Jak przy tym wynika z akt sprawy część handlowa miałaby stanowić [...] m2 powierzchni obiektu budowlanego, a część serwisowa – [...] m2 (tom I akt administracyjnych, karta nr 162), przy czym już w tomie II akt administracyjnych znajduje się informacja, zgodnie z którą część serwisowa miałaby stanowić [...] m2 (tom II akt administracyjnych, karta nr 1074). Obie części przeznaczenia budynku salonu samochodowego były wiec porównywalne, ale z przewagą części handlowej.
Przedmiotem tej sprawy nie jest ocena zgodności z prawem planu miejscowego, tym niemniej dokonanie prawidłowej wykładni treści planu miejscowego było niezbędnym do kontroli przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji. Przedmiotem tej sprawy nie jest także ocena zgodności z planem miejscowym uprzednio wydanego pozwolenia na budowę.
Tym samym objęte wnioskiem złożonym w tej sprawie przedsięwzięcie polegające na zmianie sposobu użytkowania części zaplecza serwisowego w zakresie montażu dwóch kabin lakierniczych i pięciu stanowisk przygotowawczych w budynku salonu samochodowego jest zgodne z treścią § 3 pkt 4 planu miejscowego, ponieważ montaż kabin lakierniczych lub stanowisk przygotowawczych dla samochodów do tych kabin nie niweczy warunku całości technicznej lub użytkowej salonu sprzedaży samochodów i w istocie nie zmienia dotychczasowej funkcji tego budynku objętej prawomocnymi pozwoleniami na budowę.
Należy przy tym wskazać, że wobec strony, która uzyskała prawomocną decyzję zawierającą wykładnię przepisów prawa nie powinno odstępować się od takiej wykładni zwłaszcza, że nie uległ zmianie ani zakres inwestycji (tylko zmiana zakresu usług samochodowych), ani też treść planu miejscowego. Byłoby dla strony zupełnie niezrozumiałym, dlaczego wydając pozwolenie na budowę ten sam organ stwierdził, że jest ona zgodna z planem miejscowym, a wydając decyzję o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań stwierdza, że usługi w ogóle nie mogą być objęte planem miejscowym ustalającym przeznaczenie tego samego terenu jako UC.
Tym samym podstawowy zakres definiowania obiektu handlowego jako takiego obiektu, który stanowi całość techniczno-użytkową został spełniony w zakresie wniosku inwestora. Wymieniona w art. 2 pkt 19 u.p.z.p. powierzchnia usług, gastronomii oraz powierzchnia pomocnicza jak np. powierzchnia magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej będzie stanowiła z obiektem handlowym całość techniczo-użytkową.
Mając powyższe należy stwierdzić, że nieuzasadnionym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 3 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 planu miejscowego polegające na przyjęciu, że zamierzenie inwestycyjne objęte wydanymi w sprawie i uchylonymi przez Sąd pierwszej instancji decyzjami administracyjnymi jest zgodne z planem miejscowym, ponieważ prawidłowe zastosowanie ww. przepisów prowadzi do wniosku zgodne z zaskarżonym wyrokiem.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjna oddalił.
Stosownie do art. 203 i art. 204 oraz art. 200 i art. 201 P.p.s.a. o kosztach postępowania Sąd rozstrzyga tylko wtedy, gdy mogłyby one przysługiwać stronie skarżącej, skarżącej kasacyjnie lub organowi. Przepisy postepowania przed sądami administracyjnymi nie dopuszczają do orzekania o kosztach dla pozostałych uczestników.