Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 28 października 2022 r., II SA/Wa 1315/22 odrzucił skargę A. F. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z [...] maja 2022 r., nr [...]w przedmiocie uznania funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę oraz ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą oraz zwrócił skarżącemu A. F. wpis od skargi w kwocie 200 złotych.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji 26 stycznia 2022 r. skierował A. F. (dalej: "skarżący") do [...]Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w Katowicach (dalej: "RKL") w celu uznania funkcjonariusza zwolnionego [...] lutego 2019 r. ze służby w Straży Granicznej za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielniej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą. We wniosku wskazano, że skarżący od [...] listopada 2019 r. został zaliczony do III grupy inwalidzkiej w związku ze służbą, a od sierpnia 2020 r. do II grupy inwalidzkiej w związku ze służbą. W uwagach wpisano "pogorszenie stanu zdrowia".
RKL orzeczeniem z [...] marca 2022 r., nr [...] rozpoznała u skarżącego: (1) [...].oraz (2) [...]; (3) [...]; (4) [...]. [...]; (5) [...]; (6) [...]; (7) [...]; (8) [...]; (9) [...]; (10) [...]; (11) [...]. RKL orzekła (część C, pkt III), że badany jest częściowo niezdolny do pracy (pkt 1), zaliczając go do II grupy inwalidzkiej (pkt 3). Stwierdziła, że inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą (pkt 4), istnieje od [...] listopada 2019 r. (pkt 6) i jest czasowe. Termin badania kontrolnego wyznaczono na listopad 2025 r. (pkt 7).
CKL, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, orzeczeniem z [...] maja 2022 r., nr [...], na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej: "ustawa o komisjach lekarskich"), utrzymała w mocy orzeczenie RKL z [...] marca 2022 r. Odnosząc się do odwołania skarżącego, RKL stwierdziła, że wszelkie związki schorzeń i inwalidztwa orzekanego ze służbą oraz ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby zostały określone w orzeczeniu pierwszorazowym z [...] listopada 2020 r., nr [...], od którego skarżący się nie odwołał. Wówczas ustalono także datę początku inwalidztwa, której nie negował. CKL wyjaśniła ponadto, że z pisma Dyrektora Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Straży Granicznej wynika, że w aktach osobowych skarżącego nie stwierdzono dokumentów potwierdzających przeprowadzenie postępowania powypadkowego oraz potwierdzających skierowanie go do komisji lekarskiej w postępowaniu odszkodowawczym w związku z ugryzieniem przez kleszcza. CKL stwierdziła również, że RKL prawidłowo, zgodnie z ustawą o komisjach lekarskich, skierowała skarżącego na badania kontrolne za trzy lata.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższym orzeczeniem, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Odrzucając skargę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi skarżącego jest orzeczenie CKL z [...] maja 2022 r. wydane w związku z ponownym skierowaniem skarżącego przez organ emerytalno-rentowy do RKL w celu uznania funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielniej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą. W skierowaniu wskazano, że skarżący: (1) został zwolniony ze służby w Straży Granicznej [...] lutego 2019 r.; (2) od [...] listopada 2019 r. został zaliczony do III grupy inwalidzkiej w związku ze służbą, a (3) od sierpnia 2020 r. do II grupy inwalidzkiej w związku ze służbą. W uwagach zawartych we wniosku wskazano też "pogorszenie stanu zdrowia".
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że orzeczenia komisji lekarskich dzielą się na dwie grupy. Pierwsza obejmuje kwestię zaliczenia danej osoby do określonej kategorii zdolności do służby, jak i samej zdolności do służby. Orzeczenia komisji lekarskich w tych sprawach są wiążące dla organów rozstrzygających o powołaniu danej osoby do służby lub o zwolnieniu z tej służby. Drugą grupę stanowią orzeczenia ustalające schorzenia danej osoby, ich związek ze służbą dla celów odszkodowawczych lub rentowych, albo zaopatrzenia emerytalnego. Takie orzeczenia nie mają samodzielnego bytu. Są one poddawane kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach odszkodowawczych lub emerytalno-rentowych.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone orzeczenie należy do drugiej z wyżej wymienionych grup. Nie zostało ono wydane wobec kandydata do służby w Straży Granicznej, ani wobec funkcjonariusza w celu ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do pełnienia służby, lecz w stosunku do byłego funkcjonariusza Straży Granicznej w celu zaliczenia go do grupy inwalidzkiej oraz ustalenia związku inwalidztwa ze służbą.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższym postanowieniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżył je skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W oparciu o art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U... z 2022 r., poz. 329,dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
- 1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:
- - naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy z obowiązujących przepisów prawa wynika, że Komisje Lekarskie MSWiA działają jako organy administracji publicznej i w tym przedmiocie wydają decyzje administracyjne, co w konsekwencji świadczy o tym, że działalność wyżej wskazanych komisji podlegają kontroli sądów administracyjnych;
- - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego przed sądami administracyjnymi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Jednocześnie skarżący w piśmie procesowym z 19 grudnia 2022 r. wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc po uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają zatem zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami kasacyjnymi polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, a zarzuty w niej podniesione należy uznać za chybione.
Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten może być rozszerzony przez przepisy ustaw szczególnych, jednakże w zakresie orzeczeń komisji lekarskich podległych MSW, żaden obecnie obowiązujący przepis nie zawiera takiej regulacji.
Tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych określa ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 398). Z przepisów tej ustawy wynika, że komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych oceniają na podstawie badań zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby, a także m.in. orzekają również o tym, czy niezdolność do służby z powodu choroby pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Komisje lekarskie są więc właściwe w zakresie badań medycznych oraz wydawania orzeczeń o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby, jak również i stopniu uszczerbku na zdrowiu, związku schorzeń i ułomności ze służbą.
Zgodnie z ugruntowanymi poglądami judykatury, na co zasadnie powołał się
Sąd pierwszej instancji, orzeczenia ww. komisji lekarskich można podzielić na dwie odrębne grupy. Pierwsza z nich jest związana z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest stan zdrowia kandydata do służb mundurowych na potrzeby zaliczenia go do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, funkcjonariusza do dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są zatem wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, czy zwolnienia ze służby. Innymi słowy, orzeczenia te stanowią podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której kandydat jest przyjmowany do służby, funkcjonariusz przeniesiony na inne stanowisko służbowe, czy też z niej zwalniany. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że komisje lekarskie, działające w sprawach funkcjonariuszy, czy też kandydatów do służb mundurowych, są organami administracji publicznej i swe rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami.
Orzeczenia te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 21 maja 2015 r., I OSK 2978/13; z 9 listopada 2009 r., I OSK 354/09; postanowienie NSA z 6 listopada 2000 r., OSA 1/00).
Drugą natomiast grupę orzeczeń wydawanych przez omawiane komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów m.in. odszkodowawczych lub rentowych, albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie innych, niż ustawa o Straży Granicznej ustaw. Orzeczenia z tej grupy zasadniczo poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych, czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości.
W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2010 r., I OSK 93/10; z 29 maja 2008 r., II OSK 667/08; z 22 lipca 2010 r., I OSK 220/10; uchwała Sądu Najwyższego z 27 października 1999 r. III ZP 9/99 OSNAPiUS z 2000 r. Nr 5, poz. 167; uchwała NSA z 19 stycznia 1998 r., OPS 8/97; postanowienie NSA z 21 lutego 2013 r., I OSK 251/13).
Prezentowany pogląd przyjął również ustawodawca. Z treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, obowiązującej od 1 stycznia 2015 r., wynika, że "W zakresie kontroli sądowej orzeczeń należy zauważyć, że projekt pozostawia bez zmian aktualny stan prawny w tym zakresie. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 tej ustawy działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten może być rozszerzony przez przepisy ustaw szczególnych, ale w zakresie orzeczeń komisji lekarskich podległych MSW, żaden obecnie obowiązujący przepis nie zawiera takiej regulacji".
Wobec powyższego stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie istotne jest, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane na skutek skierowania skarżącego przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW w Warszawie na badanie w celu uznania funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji oraz ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą. Orzeczenie to należy do drugiej omawianej grupy orzeczeń, niemających samodzielnego bytu i niepodlegających kontroli sądów administracyjnych.
Skarżący nie pełni służby, nie zajmuje żadnego stanowiska służbowego, jest byłym funkcjonariuszem (zwolnionym ze służby 15 lutego 2019 r.). Zaskarżone orzeczenie nie dotyczy ustalenia kategorii zdolności do służby w rozumieniu omówionej pierwszej grupy orzeczeń, na które służby skarga do sądu administracyjnego. Skarżący jest byłym funkcjonariuszem Straży Granicznej, a więc nie jest ani kandydatem do służby, przez co nie zachodzi przesłanka badania jego zdolności do służby w kontekście powołania go do służby, ani nie zachodziła potrzeba oceny jego zdolności do służby w kontekście przeniesienia go na inne stanowisko służbowe, czy też zwolnienia ze służby.
Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Nie sposób też zarzucić Sądowi pierwszej instancji sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z naruszeniem warunków określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Konfrontując tę część rozważań z treścią zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnieniem Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż Sąd pierwszej instancji w sposób dostateczny wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zwrócił uwagę na zakres właściwości sądów administracyjnych w rozpoznaniu spraw oraz wskazał, że skarga na inne niż wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. formy działania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 lub pkt 6 p.p.s.a. Jednocześnie doszedł do zasadnego wniosku, że zaskarżone w niniejszej sprawie orzeczenie nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.