Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 135/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.C. (dalej: "Skarżący") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu (dalej: "KWP") z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia, wyrównania wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w N. (dalej: "KPP") z [...] listopada 2020 r. nr [...].
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wnioskiem z [...] listopada 2018 r. Skarżący wystąpił do KPP o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.
Decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...], KPP odmówił Skarżącemu ponownego naliczenia, wyrównania wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego od powyższej decyzji, KWP decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. - dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 115a ustawy o Policji (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 z późn. zm.) oraz art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610 – dalej: "ustawa z 14 sierpnia 2020 r.") – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji KWP wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W konsekwencji powstała luka prawna, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, uniemożliwiała ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. KWP wyjaśnił również, że z dniem 1 października 2020 r. na podstawie art. 1 pkt 16 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., przepis art. 115a ustawy o Policji otrzymał nowe brzmienie.
Jednocześnie art. 9 ust. 1 ww. ustawy określił, że art. 115a w brzmieniu mu nadanym tą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się więc na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Uwzględniając powyższe KWP stwierdził, że naliczenie i wypłacenie Skarżącemu ekwiwalentu z datą zwolnienia ze służby w Policji nastąpiło w sposób prawidłowy i nie ma podstaw prawnych do przeliczenia ekwiwalentu w inny sposób.
W skardze do WSA na powyższą decyzję, Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 190 ust. 4 oraz art. 66 ust. 2 Konstytucji RP przez:
- a) błędną ich wykładnię i uznanie, co do zasady, że naliczenie i wypłacenie stronie ekwiwalentu nastąpiło w sposób prawidłowy i nie ma podstaw prawnych do przeliczenia ekwiwalentu w inny sposób;
- b) błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, nie ma wpływu na sytuację strony, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że organ winien na wniosek strony doprowadzić swoim działaniem do powstania stanu zgodnego z prawem wskazanym w w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego;
- c) stosowanie art. 115a ustawy o Policji w rozumieniu nadanym ustawą z 14 sierpnia 2020 r. (art. 9), w zakresie dalszego stosowania ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, pomimo orzeczenia niekonstytucyjności takiego zapisu, a tym samym pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.
W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując, że wadliwie utrzymał w mocy decyzję KPP albowiem Organ ten nie był właściwy do rozpoznawania wniosku Skarżącego. Ponieważ Skarżący został zwolniony ze służby ze stanowiska I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w N., to jego wniosek w pierwszej instancji podlegał rozpoznaniu przez KWP.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję KPP.
W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że w aktach sprawy brak jest materiałów pozwalających na jednoznaczne ustalenie zakresu, treści i charakteru stosunku materialnoprawnego łączącego Skarżącego z Organem. Stąd też WSA uznał, jak podniósł KWP, że okoliczność ta wymaga ustalenia w ponownie prowadzonym przez Organy Policji postępowaniu z zachowaniem zasady dwuinstancyjności. Zatem rolą Organu pierwszoinstancyjnego będzie, po dołączeniu do akt sprawy akt osobowych Skarżącego, wykazanie nie tylko jaką funkcję pełnił przed przejściem na emeryturę, ale także, któremu organowi w związku z tym podlegał, i z którym łączył go służbowy stosunek administracyjnoprawny. Przy ujawnionych brakach dowodowych oraz nie poparciu ustaleń dołączeniem dokumentacji z akt osobowych Skarżącego umożliwiających szerszą analizą materiału sprawy, nie sposób stwierdzić charakteru i rodzaju naruszenia przepisów o właściwości.
KWP wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając go w całości, zarzucając:
- I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- 1) art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się odmową jego zastosowania z uwagi na oczywistą niekonstytucyjność, podczas, gdy nie zaistniały przesłanki do takiego uznania, a Sąd miał obowiązek rozpatrzyć sprawę w oparciu o ten przepis;
- 2) art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organy obu instancji były uprawnione do rozstrzygania o wtórnej niekonstytucyjności tego przepisu, co skutkowałoby wydaniem decyzji administracyjnej z pominięciem obowiązującego przepisu prawa, co do którego Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o jego niezgodności z Konstytucją RP;
- 3) art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stosowanie tego przepisu do funkcjonariuszy Policji, którzy odeszli na emeryturę/rentę po 19 października 2001 r. a przed dniem 6 listopada 2018 r., narusza zasadę mocy wiążącej ostatecznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, podczas gdy przepis ten nie został poddany kontroli konstytucyjnej przed Trybunałem Konstytucyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uznania, iż brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w sprawie;
- 4) art. 184 i art. 188 pkt 1 Konstytucji RP przez błędne ich zastosowanie, polegające na dokonaniu kontroli zgodności przepisu ustawy, tj. art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. z Konstytucją RP, podczas, gdy o zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP orzeka Trybunał Konstytucyjny.
- II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) art. 151 p.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., co spowodowało wydanie wyroku uwzględniającego skargę, w sytuacji, gdy zastosowanie tego przepisu, nie powodującego wątpliwości w zakresie interpretacyjnym, powinno prowadzić do oddalenia skargi;
- 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, wynikające z przyjęcia, że art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. jest niezgodny z Konstytucją RP i narusza zasadę mocy wiążącej ostatecznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, co spowodowało wydanie wyroku uwzględniającego skargę, w sytuacji, gdy zastosowanie tego przepisu, nie powodującego wątpliwości w zakresie interpretacyjnym, powinno prowadzić do oddalenia skargi;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż w sprawie doszło do naruszenia przez Organy obu instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy zaskarżone decyzje zostały wydane w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w chwili wydania obu decyzji;
- 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP poprzez:
- a) dokonanie błędnej oceny prawnej w zaskarżonym wyroku i odmowę zastosowania uznanego przez WSA jako niekonstytucyjnego art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r.;
- b) błędne udzielenie wskazówek, co do dalszego postępowania i nakazanie Organom przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym wyroku i pominięcie art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r.;
- - podczas gdy przepis ten korzysta z domniemania konstytucyjności, a ocena i orzekanie o konstytucyjności przepisu ustawy należy wyłącznie do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.
Mając na uwadze powyższe zarzuty KWP wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA; ewentualnie o zawieszenie postępowania z urzędu, gdyż rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym; zasądzenie od Skarżącego na rzecz Organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej KWP przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.
Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są błędnie skonstruowane, albowiem nie odnoszą się do rozstrzygnięcia wyroku Sądu pierwszej instancji.
Uwzględnienie skargi przez WSA wynikało, z braku ustalenia okoliczności faktycznych istotnych z perspektywy wyznaczenia organu właściwego do wydania decyzji w sprawie w pierwszej instancji. Na wadliwość w tym przedmiocie zwracał uwagę Organ już w odpowiedzi na skargę i sam wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, celem konwalidowania uchybień w zakresie właściwości organu pierwszej instancji. Uwzględniając skargę z naprowadzonych powodów Sąd pierwszej instancji w ogóle nie wypowiadał się w kwestiach merytorycznych, w tym w szczególności nie formułował ocen prawnych w zakresie materialnoprawnej podstawy wydanych decyzji. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.