Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 maja 2021 r. (sygn. akt II SA/Rz 439/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z 29 stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Rzeszowie z 30 listopada 2020 r.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że pismem z 4 grudnia 2018 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, powołując się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.
Decyzją z 30 listopada 2020 r. Komendant Miejski Policji odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (i dodatkowy). Wskazano, że art. 1 ust. 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej jako: ustawa nowelizująca u.o.P.) wprowadził nowe brzmienie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej jako: u.o.P.), zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Z uwagi jednak na kategoryczne brzmienie art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy nowelizującej u.o.P., art. 115a u.o.P. w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy funkcjonariusza Policji, któremu wypłacono ekwiwalent pieniężny przed 6 listopada 2018 r. Podano, że skarżący został zwolniony ze służby 28 lutego 2005 r. i w dniu zwolnienia wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (i dodatkowy), co stanowiło zakończenie sprawy przed dniem 6 listopada 2018 r., zgodnie z brzmieniem art. 9 ustawy nowelizującej u.o.P. Dlatego też organ stwierdził brak podstaw prawnych do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Komendant Wojewódzki Policji decyzją z 29 stycznia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podtrzymując stanowisko odnośnie do braku podstaw prawnych do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego zgodnie z żądaniem skarżącego.
W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, a także zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami, zarzucając naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a u.o.P. w zakresie związanym z wyrokiem TK z 30 października 2018 r.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę WSA stwierdził, że stwierdzona przez TK niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego przez TK art. 115 a u.o.P. odnosi się również do normy jaką należy zrekonstruować z treści obowiązującego aktualnie art. 115a u.o.P. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. Wskazano, że art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. stanowi przepis przejściowy, nie ma charakteru samodzielnego i nie może być stosowany autonomicznie. Nie jest zatem możliwa jego wykładnia bez odniesienia się do art. 115a u.o.P. Dopiero z obu tych przepisów łącznie można odkodować normę prawną, która przy porównaniu z tą, która była przedmiotem kontroli przeprowadzonej w wyroku TK z 30 października 2018 r. daje podstawę do przyjęcia poglądu o wtórnej niekonstytucyjności regulacji wprowadzonych ustawą nowelizującą u.o.P. Podano, że skarżącemu przysługuje procesowe uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego z powołaniem się na wyrok TK.
Wprawdzie prawo policjanta zwalnianego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop nie jest realizowane w formie decyzji, lecz czynności materialno-technicznej, to nie może to jednak stanowić przeszkody do żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego opartej tym razem na przepisie spełniającym standardy konstytucyjne. Stąd WSA uznał, że decyzje podjęte przez organy Policji naruszają art. 115a u.o.P. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. poprzez błędną wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy. WSA nie znalazł natomiast podstaw prawnych do zobowiązania organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami. Wskazano, że art. 145a § 1 p.p.s.a. dotyczy spraw załatwianych w formie decyzji lub postanowienia, zaś uwzględnienie wniosku skarżącego przez organ nie sprowadza się do wydania decyzji lub postanowienia, lecz do dokonania czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Odnosząc się natomiast do żądania ustawowych odsetek wyjaśniono, że zarówno przepisy u.o.P., jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze nie zawierają regulacji, która przyznaje organowi Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. Jeśli pragmatyka służbowa wprost nie przewiduje uprawnienia do odsetek, to sąd powszechny jest właściwy do rozpatrywania roszczeń w tym zakresie. W związku z tym WSA nakazał ponowne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd oceny prawnej, zgodnie z którą art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie może stanowić przeszkody do zastosowania art. 115a u.o.P. w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. Ponadto WSA wskazał, że mając na uwadze treść art. 107 ust. 1 i 2 u.o.P. organ winien rozważyć, czy w stanie sprawy zaszły "wyjątkowe okoliczności" w rozumieniu tego przepisu, a w ramach tych rozważań uwzględnić fakt wydania przez TK wyroku z 30 października 2018 r.
Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Komendant Wojewódzki Policji, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów:
- - prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że pomimo wyraźnego wyłączenia przez ten przepis możliwości stosowania art. 115a u.o.P. w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. (wprowadzającym stawkę dzienną ekwiwalentu 1/21) do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r., orzekający w sprawie organ Policji powinien zrekonstruować z samego już wyroku TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K/15 i art. 190 ust. 3 zd. pierwsze i ust. 4 Konstytucji RP normę prawa materialnego, która dawałaby tytuł do ustalenia policjantowi zwolnionemu przed 6 listopada 2018 r. stawki dziennej ekwiwalentu w wysokości wyższej niż 1/30, a w konsekwencji nakazanie organowi konieczności pominięcia w przedmiotowej sprawie stosowania art. 9 ust. 1- 2 ustawy nowelizującej u.o.P.;
- - prawa materialnego, a to art. 107 ust.1 u.o.P. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wynik badanej sprawy w ogóle zależy od wykładni art. 107 ust. 1 u.o.P. i jego zastosowania na tle zawisłej sprawy, skoro orzekające w sprawie organy Policji nie podnosiły zarzutu przedawnienia w wydawanych decyzjach przy rozpoznawaniu żądania skarżącego, przyjmując (jak wykazano to w uzasadnieniu decyzji), że to nie instytucja przedawnienia, ale przeszkoda zawarta w terminie uregulowanym w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. była zaporą dla uwzględnienia żądania strony.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, oświadczając że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dla orzekających organów, jak i dla sądów kontrolujących legalność ich działalności podstawą prawną rozstrzygania jest ustawa. Art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. dawał podstawy, by jednoznacznie z niego wyprowadzić normę, która zakazywała stosowania wobec policjantów zwolnionych przed 6 listopada 2018 r. stawki ekwiwalentu wynoszącej innej niż 1/30, w tym stawki 1/21. Zarzucono, że WSA pomimo bezspornego brzmienia powołanego przepisu i nieobalenia jego konstytucyjności przez uprawniony do tego organ, jakim jest TK, związał orzekające organy oceną prawną nakazującą stosowanie do policjantów zwolnionych przed 6 listopada 2018 r. stawki ekwiwalentu 1/21 na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.
Skarżący kasacyjnie organ nie podzielił poglądu wyrażonego w wyroku WSA o konieczności pominięcia stosowania art. 9 ust. 1 - 2 ustawy nowelizującej u.o.P. Podniesiono, że WSA mógł skorzystać z instytucji zawieszenia postępowania ze względu na prejudycjalność innego postępowania, wszczętego na skutek wystąpienia WSA w Białymstoku z pytaniem prawnym do TK (postanowieniem II SA/Bk 866/20), którego wynik niewątpliwie będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazano, że niezrozumiałym jest część wywodu uzasadnienia WSA, którą poświęcono zasadom stosowania w realiach badanej sprawy art. 107 ust. 1 u.o.P., gdyż regulacja ta odnosi się do przedawnienia roszczeń, a na żadnym z etapów postępowania administracyjnego orzekające organy nie podnosiły zarzutu przedawnienia roszczenia.
Zatem dokonana w zaskarżonym wyroku analiza stosowania art. 107 ust. 1 u.o.P. i ewentualnego nieuwzględnienia upływu okresu przedawnienia przez organ Policji wykracza poza granice kontroli decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego. W przypadku sformułowania zarzutów w ramach podstawy kasacyjnej określonej w (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) należy nie tylko wskazać, które konkretnie przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie, a także wykazać, jak w ocenie skarżącego kasacyjnie powinien być rozumiany zastosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej na wstępie należy zauważyć, że w wyroku z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a u.o.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Zatem od dnia opublikowania powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli od 6 listopada 2018 r., ta część art. 115a u.o.P., która określała współczynnik ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, została wyeliminowana z obrotu prawnego. Oznacza to, że powołany przepis - we wskazanej części - jako niekonstytucyjny, stracił moc obowiązującą i nie może stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy dotyczy to stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia TK, czy też zaistniałego po tej dacie.
Należy bowiem wskazać, że w myśl art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana między innymi ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Zgodnie z utrwalonym poglądem TK prawo określone w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP ma walor prawa podmiotowego podlegającego ochronie. W uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z 28 czerwca 2010 r. (sygn. akt II GPS 1/10) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest pojęciem autonomicznym, konstytucyjnym, nie mającym tak technicznego charakteru (z uwagi na brak regulacji przesłanek na szczeblu konstytucyjnym), jak pojęcie "wznowienia", jakim posługują się poszczególne procedury regulowane ustawami zwykłymi. "Wznowienie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, dotyczy en bloc postępowania sanacyjnego, zmierzającego do przywrócenia stanu konstytucyjności poprzez wzruszenie rozstrzygnięcia leżącego u podstaw skutecznej (stwierdzenie niekonstytucyjności prawnej podstawy orzekania) skargi konstytucyjnej. "Wznowienie" o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji ma więc szerszy sens niż "wznowienie" w sensie technicznym, przewidziane w odpowiednich procedurach, regulowanych w ustawach zwykłych.
Obejmuje ono sobą wszelkie instrumenty proceduralne, dzięki wykorzystaniu których możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności. Skoro zatem możliwa jest weryfikacja już zapadłych orzeczeń administracyjnych lub sądowych, wydanych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, to tym bardziej nie ma żadnych podstaw prawnych, aby przepis uznany za niekonstytucyjny stanowił podstawę wydania rozstrzygnięcia, które jest podejmowane już po wydaniu wyroku przez TK, nawet jeśli dotyczy ono stanu faktycznego zaistniałego przed wydaniem orzeczenia przez TK.
Należy także zauważyć, że po wydaniu wyroku TK z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), w dniu 1 października 2020 r., weszła w życie ustawa nowelizująca u.o.P., na mocy której wprowadzono nowe brzmienie art. 115a u.o.P., zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednocześnie w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. zawarto przepisy o charakterze intertemporalnym, regulujące zasady stosowania art. 115a u.o.P. w znowelizowanym brzmieniu. Zgodnie z tym przepisem art. 115a w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.
Podkreślić należy, że regulacja zawarta w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. odwołuje się wyłącznie do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Pojęcie zasad używane jest w doktrynie, jak i w orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowane jako konsekwencja tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (zob. S. Wronkowska: Więź treściowa systemu norm prawnych – "zasady prawa" w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224).
Przy czym przy wykładni pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. należy brać pod uwagę nie tylko powyższe uwagi, lecz i to, że w samej treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a u.o.P., stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r." Tym samym ustawodawca wprowadził rozróżnienie pomiędzy sposobem obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu, od zasad jego ustalania.
Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie może być zatem interpretowane jako nakazujące stosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem wejścia w życie wyroku TK przepisów u.o.P. uznanych za niekonstytucyjne i stosowanie - wbrew wyrokowi TK – do ustalania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, należnego za okres przed 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku wyroku TK. Przyjęcie takiej wykładni przepisów przejściowych, która została zastosowana przez organ, oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK.
W konsekwencji taka interpretacja przepisów prowadziłaby do powtarzania przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych (zakresu normowania) już raz uznanych za niekonstytucyjne, czyli do wtórnej niekonstytucyjności. W związku z tym zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. wymagają uwzględnienia, przy wykładni art. 115a u.o.P., wyroku TK z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Skoro bowiem orzeczenie TK usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a u.o.P. w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku TK.
Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a u.u.P. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie przepisu ustawy nowelizującej u.o.P. prowadziłoby bowiem do stosowania wyroku TK jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Jak bowiem wskazano wyżej dopuszczalne są wszelkie instrumenty proceduralne, dzięki wykorzystaniu których możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności.
Reasumując należy stwierdzić, że skoro z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. wynika, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., to nakłada to na organ obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2023 r. (sygn. akt III OSK 5129/21 oraz III OSK 5130/21).
W związku z powyższym, świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym przepis art. 115a u.o.P. odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jaka została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego, w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a ponadto wypełnia dyrektywę ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku o sygn. akt K 7/15.
Wobec powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA nakazano pominięcie art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej u.o.P. w zakresie regulacji intertemporalnej ograniczającej zakres czasowy skutku derogacyjnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, ale z wyżej podanych względów, zastosowanie prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. w związku z art. 115a u.o.P. także prowadzi do wniosku, że treść art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. nie może stanowić przeszkody do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego tylko z tego powodu, że został zwolniony ze służby przed 6 listopada 2018 r. Należy przy tym zauważyć, że wykładnia przepisów w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku z wyrokiem TK z 30 października 2018 r., w tym także za okres przed 6 listopada 2018 r., była wielokrotnie dokonywana przez sądy administracyjne.
Ponadto prokonstytucyjna wykładnia powołanych przepisów jest zgodna z celem dokonanej nowelizacji u.o.P., co wynika z dokumentów sejmowych (por. stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21). Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że zaskarżone decyzje naruszają art. 115a u.o.P. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. poprzez błędną wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy.
W skardze kasacyjnej organ zarzucił również, że Sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice kontroli zaskarżonej decyzji odnosząc się do kwestii przedawnienia roszczeń i art. 107 ust. 1 i 2 u.o.P., w sytuacji gdy w badanej sprawie w/w przepis nie powinien mieć w ogóle zastosowania. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, iż organy Policji w wydanych decyzjach nie odmówiły wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop ze względu na przedawnienie roszczenia, bowiem to art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. stanowił podstawę odmowy wypłaty świadczenia. Błędnie jednak uznano, że odnosząc się do materii przedawnienia Sąd I instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy. Kwestia przedawnienia jest bez wątpienia objęta zakresem rozpoznawanej sprawy w znaczeniu materialnoprawnym i ma znaczenie dla ostatecznego wyniku sprawy. Przedawnienie jest instytucją prawa materialnego, która wywołuje także skutki procesowe.
Na gruncie prawa materialnego niweczy ono uprawnienia administrowanego, a okoliczność tę organ bierze pod rozwagę z urzędu. W ten sposób determinuje ono także skutki procesowe, przesądzając o treści aktu stosowania prawa (szerzej M. Wincenciak, Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2019, s. 347 i nast.). Nie stanowiło zatem przekroczenia granic rozpoznawanej sprawy odniesienie się WSA do kwestii przedawnienia roszczeń. W związku z powyższym zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.