Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 106/21, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T.P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 8 grudnia 2020 r. nr F-479/2020 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 29 października 2020 r. nr 16. W uzasadnieniu wyroku stwierdził m.in., że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej w skrócie "ustawa nowelizująca") zróżnicował w istotny sposób sytuację funkcjonariuszy zwolnionych ze służby w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r., w zależności od daty złożenia wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, a jego literalne brzmienie wyłącza stosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania przedmiotowego świadczenia funkcjonariuszom zwolnionym ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. Wskazał, że powoływanie się przez organy Policji na literalne brzmienie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie uwzględnia skutku wynikającego z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, jakim była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
Stwierdzony jako "niekonstytucyjny" ułamek 1/30 części za dzień niewykorzystanego urlopu, za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., nie został w ustawie nowelizującej zastąpiony nowym ułamkiem. Skoro jednak art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy nowelizującej, gdy chodzi o ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., stwierdza, że ustala się go na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., to stosując art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., należy także uwzględniać skutki w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. i dokonać takiej wykładni tego przepisu, która zapewni jego zgodność z przedmiotowym wyrokiem.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, za takim rozwiązaniem przemawia także fakt, że zmiana art. 115a ustawy o Policji była następstwem w/w wyroku z dnia 30 października 2018 r. i – jak podkreślił sam ustawodawca w projekcie ustawy nowelizującej – miała doprowadzić istniejące regulacje w zakresie obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy do zgodności ze standardami konstytucyjnymi. Odwołanie się zatem w art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy nowelizującej do zasad wynikających z przepisów ustawy o Policji, a nie do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należy rozumieć w ten sposób, że skoro ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r. uregulowań, które utraciły moc w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., to przy stosowaniu tej normy musi być uwzględniona wykładnia przepisu art. 115a ustawy o Policji przedstawiona w w/w wyroku.
W związku z tym WSA w Łodzi uznał, że należy wyliczyć należną byłemu funkcjonariuszowi kwotę ekwiwalentu oraz ustalić różnicę pomiędzy kwotą należną a już wypłaconą, zaś sposób tego wyliczenia wynika wprost z uzasadnienia wyroku z dnia 30 października 2018 r. Stwierdził, że obowiązek uwzględniania skutków orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzających niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją RP dotyczy również organów władzy ustawodawczej, wprowadzających nową regulację materii, w której wypowiedział się już Trybunał. Uchwalenie nowego przepisu o tożsamym zakresie treściowym, jak zakwestionowana regulacja, prowadzi do zjawiska tzw. wtórnej niekonstytucyjności.
Sąd podzielił argumentację strony skarżącej, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, gdyż przepis ten stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia i nakazał organowi ponowne rozpoznanie sprawy, przy uwzględnieniu przedstawionych w uzasadnieniu wskazań oraz dokonanie wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, oraz wzięcie pod uwagę okoliczności, że w zakresie stosowania prawa w/w wyrok Trybunału odnosi także skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie tego orzeczenia. WSA w Łodzi wskazał przy tym, że znane jest mu z urzędu postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 866/20 o przedstawieniu Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego dotyczącego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, ale odpowiedź na to pytanie nie jest konieczna do rozstrzygnięcia niniejszej skargi, gdyż w świetle w/w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sąd administracyjny może samodzielnie rozstrzygnąć sprawę.
Z kolei odnosząc się do żądania strony skarżącej w kwestii zasądzenia odsetek od niewypłaconej części ekwiwalentu pieniężnego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, która przyznaje organowi kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił:
- I) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci odmowy jego zastosowania z uwagi na oczywistą niekonstytucyjność, podczas gdy nie zaistniały przesłanki do takiego uznania, a Sąd pierwszej instancji miał obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o ten przepis;
- 2) art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organy obu instancji były uprawnione do rozstrzygania o wtórnej niekonstytucyjności tego przepisu, co skutkowałoby wydaniem decyzji administracyjnej z pominięciem obowiązującego przepisu prawa, co do którego Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o jego niezgodności z Konstytucją RP;
- 3) art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stosowanie tego przepisu do funkcjonariuszy Policji, którzy odeszli na emeryturę po dniu 19 października 2001 r., a przed dniem 6 listopada 2018 r., narusza zasadę mocy wiążącej ostatecznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, podczas gdy przepis ten nie został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uznania, iż brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w niniejszej sprawie;
- 4) art. 184 i 188 pkt 1 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu kontroli zgodności przepisu, tj. art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z Konstytucją RP, podczas gdy o zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP orzeka Trybunał Konstytucyjny;
- 5) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż w realiach niniejszej sprawy strona nie miała zagwarantowanego uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, podczas gdy rozstrzygnięcie to nastąpiło w oparciu o wydany w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. przepis art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, który do dnia dzisiejszego nie został uznany za niezgodny z Konstytucją RP i nie był przedmiotem takiego badania przez Trybunał Konstytucyjny;
- 6) art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, co w ocenie Sądu pierwszej instancji nastąpiło w dniu 6 listopada 2018 r., tj. w dniu wejścia w życie w/w orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, podczas gdy prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy z tytułu zwolnienia ze służby powstaje z dniem rozwiązania stosunku służbowego i z tym dniem stało się wymagalne roszczenie skarżącego, będące przedawnionym w dniu złożenia przez niego wniosku o wypłatę wyrównania przedmiotowego ekwiwalentu;
- II) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 151 p.p.s.a., poprzez odmowę zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, co spowodowało wydanie wyroku uwzględniającego skargę, w sytuacji, gdy zastosowanie tego przepisu, niebudzącego wątpliwości w zakresie interpretacyjnym i którego niezgodność z Konstytucją RP na dzień dzisiejszy nie została przez Trybunał Konstytucyjny stwierdzona, powinno prowadzić do oddalenia skargi;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie, wynikające z przyjęcia, że art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej jest niezgodny z Konstytucją RP, co spowodowało wydanie wyroku uwzględniającego skargę, w sytuacji, gdy zastosowanie tego przepisu, niebudzącego wątpliwości w zakresie interpretacyjnym i do dnia dzisiejszego nieuznanego za niezgodny z Konstytucją RP, powinno prowadzić do oddalenia skargi;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy kwestionowane decyzje zostały wydane w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w chwili ich wydania;
- 4) art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a., poprzez błędne udzielenie wskazówek co do dalszego postępowania i nakazanie organom, przy ponownym rozpatrzeniu wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym wyroku i pominięcie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, podczas gdy przepis ten korzysta z domniemania konstytucyjności.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, oświadczając, że zrzeka się rozprawy. Organ wniósł również o rozważenie zawieszenia postępowania, gdyż rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
T.P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Ustosunkowując się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie o sygn. akt P 7/21 o zbadanie zgodności art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z Konstytucją RP, należy wyjaśnić, że w praktyce Naczelnego Sądu Administracyjnego w latach 2021-2023 zawieszono wiele tożsamych spraw ze skarg kasacyjnych od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych uwzględniających skargi byłych policjantów (zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r.) na decyzje organów Policji odmawiające wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop do wysokości wynikającej z aktualnego brzmienia art. 115a ustawy o Policji, wprowadzonego ustawą zmieniającą. W okresie tym Naczelny Sąd Administracyjny w wielu tego typu sprawach oddalił również zażalenia na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych zawieszające postępowania ze skarg funkcjonariuszy (którzy odeszli ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r.) na decyzje organów Policji odmawiające im wyrównania omawianego świadczenia (por. przykładowo postanowienia NSA z dnia: 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt III OSK 5220/21 i III OSK 5195/21; 16 grudnia 2021 r. sygn. akt III OZ 1250/21 i III OZ 1255/21; 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 5406/21 i III OZ 1355/21; 9 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 6076/21 i III OZ 53/22; 14 grudnia 2022 r. sygn. akt 6907/21; publ.
CBOSA). Konieczność zawieszania tych spraw w oparciu o fakultatywną podstawę zawieszenia przewidzianą w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ze względu na zadane Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne WSA w Białymstoku nie wywoływała w zasadzie jakichkolwiek rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika z uzasadnień tych rozstrzygnięć, NSA decydując o wstrzymaniu toku postępowań w sprawach dotyczących ekwiwalentów policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. w oczekiwaniu na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt P 7/21, kierował się przede wszystkim potrzebą zapewnienia równego i sprawiedliwego potraktowania wszystkich zainteresowanych, a to – jak wskazywał – najpełniej może zostać osiągnięte jedynie w przypadku wyeliminowania normy prawnej z porządku prawnego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, wywołującym taki sam skutek wobec wszystkich adresatów normy prawnej.
Analiza orzecznictwa wskazuje jednak, że w ostatnim czasie sprawy dotyczące wyrównania ekwiwalentu funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., są sukcesywnie podejmowane bez dalszego oczekiwania na wyrok Trybunału. Powodem zmiany stanowiska jest długość postępowania sądowego i obawa dotycząca naruszenia praw skarżących do rozpoznania ich spraw w rozsądnym terminie (por. przykładowo postanowienia NSA z dnia: 5 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 5188/21; 7 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 5204/21 i III OSK 5221/21; 11 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 6907/21 i III OSK 902/21).
Dodatkowo należy zauważyć, że podstawa zawieszenia postępowania określona w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny oraz że w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego strona ma możliwość żądania wznowienia postępowania w oparciu o art. 272 § 1 p.p.s.a. Ponadto zachodzi także obawa, że z uwagi na stanowisko Sejmu RP, zajęte wobec pytania WSA w Białymstoku o umorzenie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym z uwagi na konieczność i możliwość prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej (por. pismo z dnia 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21 w sprawie o sygn. akt P 7/21, dostępne na stronie internetowej TK) czas oczekiwania na merytoryczne rozstrzygnięcie Trybunału może okazać się bezowocny. Kierując się zatem powyższymi względami, a dodatkowo także nadejściem terminu rozpoznania niniejszej sprawy wynikającym z kolejności wpływu spraw do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skład orzekający uznał, że wniosek o zawieszenie postępowania w aktualnych uwarunkowaniach zarówno faktycznych, jak i prawnych, nie może być uwzględniony.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zasadniczy problem w sprawie odnosi się do art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, przy czym Sąd pierwszej instancji przyjął, że w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje stosowanie art. 115a ustawy o Policji w jego niekonstytucyjnym brzmieniu (stwierdzonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15) w zakresie niekonstytucyjnego przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami, jest on w sposób oczywisty niekonstytucyjny, co uprawnia Sąd do odmowy jego stosowania. W skardze kasacyjnej organ w istocie zakwestionował uprawnienie Sądu do takiego działania, uznając je za przekroczenie kompetencji i wkroczenie w sferę zastrzeżoną dla Trybunału Konstytucyjnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji o wtórnej niekonstytucyjności części regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie jest prawidłowe, tym niemniej wyrok, pomimo błędnego w tym zakresie uzasadnienia, odpowiada prawu, co ostatecznie przesądziło o konieczności oddalenia skargi kasacyjnej.
Wyjaśnić jednak należy, że nie budzi jakichkolwiek wątpliwości poprawność teoretycznych wywodów Sądu pierwszej instancji odnoszących się do stanu wtórnej niekonstytucyjności, wspartych szeroko poglądami doktryny i orzecznictwa. Nie znajdowały one jednak zastosowania w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej i to nie tylko ze względu na różny charakter norm wynikających z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. i z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej (na co zwracał uwagę WSA w Białymstoku w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 866/20), ale przede wszystkich z uwagi na inną, aniżeli przyjął to Sąd pierwszej instancji, wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – wykładnię, która sprowadza się do przyjęcia, że przepis ten w istocie nie odnosi się do "wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu", o którym mowa w art. 115a ustawy o Policji, a zatem nie dotyczy wysokości samego współczynnika (1/30 czy 1/21 "miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym").
Odnosi się on wyłącznie do "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy", przez które to zasady należy rozumieć normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Pogląd taki wyrażony został już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 2 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 5130/21 i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni go podziela. Do takiego wniosku uprawnia bowiem analiza całości regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w szczególności z uwzględnieniem jego zdania drugiego, a także analiza systemowa rozwiązań prawnych odnoszących się do zasad ustalania urlopu przyjętych w ustawie o Policji.
Przepis art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi, że "przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". "Ustawą zmienianą w art. 1" ustawy nowelizującej, do której odsyła art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, jest ustawa o Policji.
Wykładnia powyższego przepisu nie powinna ograniczać się, tak jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, wyłącznie do jego zdania pierwszego interpretowanego a contrario, a więc że przepis art. 115a w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. Taki wniosek nie jest uprawniony w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w tym treści jego zdania drugiego, a także całej tej regulacji na tle prawidłowej wykładni unormowań Konstytucji RP dotyczących prawa podmiotowego do urlopu. W szczególności istotne jest zdanie drugie powołanego przepisu, w którym odwołano się do "zasad" ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Jak wyjaśnił NSA w uzasadnieniu powołanego wcześniej orzeczenia, przy interpretacji tych zasad należy uwzględnić zarówno charakter ekwiwalentu jako świadczenia równoważnego za niewykorzystany urlop (na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15), jak i doktrynalne i orzecznicze rozumienie pojęcia "zasad".
Zwrócił też uwagę, że w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania. Ustawa o Policji w swojej treści zawiera zaś zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu (a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop), jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty.
Wobec powyższego należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.
Podkreślenia wymaga, że z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji od chwili jej wejścia w życie w dniu 10 maja 1990 r. wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakres prawa do urlopu był w okresie obowiązywania ustawy o Policji normowany według różnych zasad, przy czym gdy chodzi o wymiar urlopu jako determinantę zasad ustalania stosownej, tj. ekwiwalentnej, należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, wyodrębnić można dwa okresy podlegające różnym zasadom ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.
Pierwszy okres to okres od wejścia w życie ustawy o Policji do dnia 19 października 2001 r., tj. do dnia wejścia w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy – Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). W tym okresie wymiar urlopu wypoczynkowego wynosił 30 dni kalendarzowych (art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie do tego czasu (od dnia 24 maja 2001 r.) z treści art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji wynikało, że "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym (ust. 2), a "W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3" (ust. 3).
Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "Policjant zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy nie wykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe". Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie, rozumiane jako normy prawne określające zakres prawa do należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, będący opartą na kryterium ekwiwalentności konsekwencją norm prawnych określających zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, to dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 30 dni kalendarzowych, a zatem mógł również obejmować dni wolne od pracy.
Z takimi zasadami ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powinny być skorelowane normy określające sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłaty. W omawianym okresie norm takich ustawodawca nie wprowadził, co jednak nie uniemożliwiało wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powyższe zasady jego ustalania.
Drugi okres to okres od dnia 19 października 2001 r., tj. od dnia wejścia w życie nowelizującej ustawę o Policji w/w ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Od tego dnia wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi 26 dni roboczych (znowelizowany art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie od tego dnia obowiązywał znowelizowany art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji (do dnia 1 lipca 2019 r.), zgodnie z którym "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 2), a "W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1" (ust. 3).
Jednocześnie ze znowelizowanego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "Policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3" (art. 114 ustawy o Policji podlegał potem dalszym nowelizacjom). Z tym samym dniem, tj. 19 października 2001 r., zaczął obowiązywać dodany do ustawy o Policji art. 115a, zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych.
Zasad tych nie zmieniała nieskorelowana z nimi norma zawarta w cytowanym art. 115a ustawy o Policji, która właśnie z powodu braku tej korelacji została wyeliminowana z porządku prawnego z dniem wejścia w życie (tj. z dniem 6 listopada 2018 r.) wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, zgodnie z którym "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza zatem stanowisko będące wynikiem wykładni przepisów prawa, której dokonywanie leży w kompetencjach podmiotów stosujących prawo, w tym organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.
Biorąc zatem pod uwagę, że przed dniem 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r. – treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych – ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji – zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od dnia 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym", nie ma wpływu na charakter tych zasad.
Regulacja ta, określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od dnia 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od dnia 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym "Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.", nie wyłączają tych zasad, a także nie mogą czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed dniem 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, stwierdzając, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.
Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".
Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku z art. 115a ustawy o Policji jest zatem zbieżna ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem.
Ponadto należy podkreślić, że przed wydaniem w sprawie o sygn. akt K 7/15 wyroku przez Trybunał Konstytucyjny i jego ogłoszeniem skarżący nie mógł skutecznie wystąpić z żądaniem wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Dopiero z chwilą wejścia w życie przedmiotowego orzeczenia, a więc z dniem 6 listopada 2018 r., powstało po stronie byłego funkcjonariusza Policji, zwolnionego ze służby po dniu 19 października 2001 r., roszczenie o wypłatę wyrównania należnego ekwiwalentu. Dopiero zatem z chwilą wejścia w życie w/w wyroku Trybunału roszczenie to stało się wymagalne w rozumieniu art. 107 ust. 1 ustawy o Policji i rozpoczął się bieg terminu jego przedawnienia.
Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie.
W konsekwencji za niezasadne należało również uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które stanowią procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, o czym orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę wyrównania ekwiwalentu, organy Policji uwzględnią wykładnię prawa zaprezentowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku i ustalą wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad, jakie obowiązywały w chwili jego odejścia ze służby, ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą nowelizującą. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą a kwotą wypłaconą skarżącemu przy odejściu ze służby powinna być mu wypłacona w ramach wyrównania wypłaconego świadczenia.