Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 28 sierpnia 2018r. sygn. akt IV SAB/Gl 124/18 po rozpoznaniu skargi E. Sp. z o.o. w Z. na bezczynność Z. Sp. z o.o. w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), zobowiązał Prezesa Zarządu Z. Sp. z o.o. w Z. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2018 r. w terminie 14 dni (pkt 2) oraz zasądził "od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego" (pkt 3).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskami z [...] marca 2018 r. i [...] marca 2018 r. E. Sp. z o.o. w Z. zwróciła się do Prezesa Z. Sp. z o.o. w Z. o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku z [...] marca 2018 r. skarżąca wniosła o wskazanie kryteriów stosowanych wobec aktualnego wykonawcy budynków nr 4 i 5 wykonywanych na podstawie umów [...] oraz [...] zawartych [...] stycznia 2017 r. oraz o udzielenie informacji dotyczącej budowy budynku nr 6. Z kolei we wniosku z [...] marca 2018 r. zwróciła się o udzielenie odpowiedzi na 14 szczegółowych pytań dotyczących: zasad obsady stanowisk kierowniczych (pytanie 1) oraz szczegółów dotyczących treści, stanu wykonania oraz okoliczności faktycznych związanych z umową zawartą z firmą E. Sp. z o.o. (2) i budową budynków wielorodzinnych nr 4, 5 i 6 (pytania 2-14).
W odpowiedzi na wniosek z [...] marca 2018 r. Z. Sp. z o.o. poinformowała, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, bowiem nie dotyczy określonego stanu istniejącego na dzień udzielenia odpowiedzi. Z kolei odnośnie wniosku z [...] marca 2018 r. wskazała, że tylko pierwsze pytanie dotyczy informacji publicznej i udzielono na nie odpowiedzi, iż Prezes Zarządu Z. Sp. z o.o. zatrudniony został przy zastosowaniu procedury właściwej dla powoływania członków zarządu spółek kapitałowych, z uwzględnieniem szczególnych wymogów zawartych w ustawie z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej oraz w umowie spółki. Powołania dokonała rada nadzorcza. Informacje dotyczące trybu powoływania zarządu udostępnione zostały także w Biuletynie Informacji Publicznej. Odnośnie do pozostałych pytań wskazano, że pytania te nie odnoszą się do sfery istniejących faktów. Informacje te stanowią także tajemnicę przedsiębiorstwa, a ponadto wniosek w tym zakresie został złożony w celu komercyjnym, względnie osobistym.
Pismem z [...] maja 2018 r. E. Sp. z o.o. w Z. wniosła skargę na bezczynność Z. Sp. z o.o. w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie Z. Sp. z o.o. w Z. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Z. Sp. z o.o. wniósł o jej oddalenie.
Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę wskazał na niespójność i wewnętrzną sprzeczność co do dokonanej przez organ oceny treści postawionych przez skarżącego pytań. Skarżący skierował bowiem do organu 14 pytań, uzyskując odpowiedź na jedno. Co do pozostałych pytań odpowiedź organu, iż pytania te nie odnoszą się do sfery istniejących faktów, nie może zostać uznana za załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto powołanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa jest w ocenie Sądu pierwszej instancji niezrozumiałe, albowiem w tej sytuacji organ powinien był wydać decyzję. Podobnie powołanie się na walor informacji przetworzonej budzi wątpliwości co do staranności działania organu. W konsekwencji odpowiedź udzielona skarżącej nie mogła zostać uznana za wypełnienie ustawowego obowiązku udostępnienia informacji publicznej.
Skargę kasacyjną złożyły Z. Sp. z o.o. w Z., zaskarżając powyższy wyrok w całości.
Zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. w Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.) przez jego nieprawidłową wykładnię skutkującą przyjęciem, że organ, będący adresatem wniosku, dopuścił się bezczynności, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że sprawa została przez organ załatwiona w sposób prawem przewidzianym, a to przez skierowanie pisma datowanego na [...] kwietnia 2018 r. wprost zawierającego informacje, że pytania zawarte w punktach od 2-14 wniosku z [...] marca 2018 r. nie dotyczą informacji publicznej w rozumieniu w/w ustawy i tym samym nie mogą zostać udostępnione, przy czym Sąd I instancji zaniechał zbadania, czy taka kwalifikacja treści wniosku dokonana przez organ jest prawidłowa, tym samym stwierdzenie bezczynności organu co najmniej było przedwczesne;
- 2. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego nieprawidłową wykładnię, podjętą w oderwaniu od ratio legis przepisów powyższej ustawy skutkującą przyjęciem, że organ będący adresatem wniosku winien udostępnić informację publiczną wnioskodawcy niezależnie od okoliczności, w szczególności, że na prawo dostępu do informacji publicznej nie ma jakiegokolwiek wpływu cel, w którym wnioskodawca składa wniosek o jej udostępnienie, podczas gdy nie sposób przyjąć, że intencją ustawodawcy było uczynienie z dostępu do informacji publicznej narzędzia mającego służyć realizacji prywatnych interesów podmiotów, tym samym ocena zgodności z prawem stanowiska organu winna uwzględniać również, czy wnioskodawca działa w ramach uprawnienia wynikającego z art. 1 ust. 1 w/w ustawy.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty przez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że podmiot zobowiązany udostępnił informację w zakresie punktu 1 wniosku, a w pozostałym zakresie poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Zatem Sąd Wojewódzki przedwcześnie przyjął, że organ pozostaje w bezczynności. Dalej autor skargi kasacyjnej wskazał, że w jego ocenie informacje z pkt. 2-14 wniosku nie stanowią informacji publicznej, o czym wnioskodawca został poinformowany. Podano, że w sytuacji składania wniosków w celach prywatnych przepisy ustawy nie powinny znaleźć zastosowania.
Ponadto każdorazowo uzyskanie dostępu do informacji publicznej musi być oceniane z punktu widzenia interesu publicznego. Autor skargi kasacyjnej wywodzi także, że wobec sporu sądowego, toczonego przed Sądem Okręgowym w Gliwicach pomiędzy skarżącym i podmiotem zobowiązanym, złożony wniosek winien podlegać ocenie w kategorii obejścia prawa, tj. inicjatywy dowodowej na gruncie postępowania cywilnego.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie należy rozpoznać na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.), albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie była bezczynność Z. Sp. z o.o. w Z. w rozpoznaniu wniosku z [...] marca 2018 r. o udostępnienie wskazanej w nim informacji, które według wnioskodawcy są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ pozostaje w bezczynności wówczas gdy pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez ten organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzania o treści czy skutkach tych działań. Wskazuje się przy tym na specyfikę badania zasadności skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd kontroluje czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany.
Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie. Przekładając to na grunt spraw ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z bezczynnością w takiej sprawie będziemy więc mieli do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmuje w ustawowym 14 - dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomi wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformuje o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
Nie budzi też wątpliwości, że do bezczynności nie dochodzi w sytuacji gdy żądane informacje nie są informacjami publicznymi a adresat wniosku poinformuje pisemnie wnioskodawcę, że adresat wniosku nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że adresat wniosku jest na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. co do zasady zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Ponadto Sąd ten zauważył, że "adresat wniosku skierował do wnioskodawcy pismo, w którym wskazał zasadniczo trzy przyczyny skutkujące brakiem realizacji wniosku. Podał, że pytania zawarte w pkt od 2-14 wniosku nie odnoszą się do sfery istniejących faktów, stanowiąc jedynie niezmaterializowane w jakiejkolwiek postaci zamierzenia podejmowania określonych działań. Po drugie żądane wiadomości stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, która podlega szczególnej ochronie i na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. jej ujawnianie jest wyłączone.
Po trzecie, nie jest dopuszczalne wykorzystanie prawa do informacji, poprzez składanie wniosków o udostępnienie informacji publicznej do celów komercyjnych lub też realizacji osobistych, subiektywnych celów wnioskodawcy. Dodatkowo, na rozprawie, pełnomocnik organu stwierdził, że wnioskowana informacja może zostać zaliczona do informacji przetworzonej.". Sąd pominął jednak to, że adresat wniosku odpowiadając na niego w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. kilkakrotnie podkreślał, że tylko informacja z punktu 1 jest informacją publiczną natomiast informacje żądane w punktach 2-14 nie są informacjami publicznymi, dlatego ich nie udostępnił. Na tę okoliczność przedstawił szereg argumentów.
Sąd pierwszej instancji tylko częściowo odniósł się do tych argumentów. Dokonał wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., w których zdefiniowano pojęcie informacji publicznej. Jednak jak to słusznie zarzuca skarżąca kasacyjnie Spółka, Sąd nie ustalił czy żądane w punktach 2-14 wniosku informacje są informacjami publicznymi, tj. nie zajął stanowiska co do tego, czy w sprawie ma zastosowanie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jest to o tyle istotne, że jak już podano wyżej, tylko zakwalifikowanie tych informacji jako publicznych skutkowałoby uznaniem Spółki będącej adresatem wniosku za pozostającą w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku. Spółka będąca adresatem wniosku poinformowała przecież wnioskodawcę, że informacje z punktu 1-14 nie są informacjami publicznymi i dlatego ich nie udostępniła.
Tymczasem, kwestię kwalifikacji tych informacji jako ewentualnej informacji publicznej, Sąd pierwszej instancji pozostawił ponownie Spółce będącej adresatem wniosku. Sąd bowiem stwierdził, że określenie treści wszystkich zadanych we wniosku pytań w tożsamy sposób nie może zostać potraktowane jako załatwienie wniosku i zasadniczo uniemożliwia kontrolę stanowiska podmiotu zobowiązanego. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji wskazał, że Spółka jako adresat wniosku, w ponownym postępowaniu, przed załatwieniem sprawy, dokona starannej analizy zadanych jej pytań a następnie ustosunkuje się do każdego z nich we właściwej formie.
Mając na uwadze przedstawioną wyżej specyfikę spraw ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, należy uznać, że Sąd pierwszej instancji niedokonując kwalifikacji żądnych informacji według kryteriów wskazanych w przepisie art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., naruszając te przepisy, przedwcześnie uznał, że Spółka będąca adresatem wniosku z [...] marca 2018 r., pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku w rozumieniu art. 149 § 1 pkt. 1 i 3 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji dokona kwalifikacji poszczególnych informacji żądanych w punktach 1-14 wniosku z [...] marca 2018 r., i oceni czy forma załatwienia tego wniosku jest prawidłowa. To dopiero skutkować będzie możliwością podjęcia stosownego rozstrzygnięcia co do bezczynności Spółki będącej adresatem wniosku.
Koszty postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej kasacyjnie Spółki zasądzono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.