Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 233/20 oddalił skargę Federacji z siedzibą w W. (dalej także: Federacja) na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. (dalej także: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 7 września 2020 r. Federacja zwróciła się do organu, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o przekazanie kserokopii pisma sporządzonego przez Burmistrza Miasta J. dotyczącego zakazu wypłacania jakichkolwiek premii czy nagród pracownikom Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. Pismem z dnia 16 września 2020 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek informując, że pismo z dnia 28 lipca 2020 r., którego udostępnienia żąda Federacja, nie stanowi informacji publicznej, a tym samym nie podlega udostępnieniu. Organ wskazał, że pismo Burmistrza Miasta J. z dnia 28 lipca 2020 r. należy zakwalifikować jako dokument wewnętrzny, który nie odnosi się do sfery faktów, a jedynie do zamierzeń podjęcia określonych działań, stanowiący wyłącznie "narzędzie" Burmistrza Miasta J. jako zwierzchnika służbowego Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. w zakresie kierowania podległą Dyrektorowi jednostką.
Ponadto, niezależnie od powyższego, organ podniósł, że informacje w żądanym przez Federację zakresie zostały już jej przekazane podczas mediacji, która odbyła się w dniu 28 lipca 2020 r., a nieprzekazanie kopii samego pisma nie świadczy o tym, że treść żądanej informacji nie została Federacji przekazana.
Pismem datowanym na dzień 17 listopada 2020 r. Federacja złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zarzucając organowi naruszenie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 i art. 6 ust. 2 oraz art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku Federacji w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu sumy pieniężnej w wysokości 3 000 zł oraz wszelkich kosztów postępowania, w tym koszów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Federacja uznała za błędne twierdzenie organu jakoby pismo, którego udostępnienia żądała, nie stanowiło informacji publicznej, a także nie zgodziła się z zakwalifikowaniem tego pisma jako dokumentu wewnętrznego, nieodnoszącego się do sfery faktów, w sytuacji gdy zawiera ono wiążące wytyczne Burmistrza Miasta J. (jako zwierzchnika organu) i dotyczy danych o sposobie dysponowania majątkiem publicznym. Federacja podkreśliła, że wskutek nieprawidłowej kwalifikacji wniosku przez organ jako niedotyczącego udostępnienia informacji publicznej, organ pozostaje w bezczynności już od dwóch miesięcy (na dzień złożenia skargi do WSA w Rzeszowie), co przemawia z kolei za uznaniem, że bezczynność ta ma charakter rażący.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, ewentualnie w przypadku uwzględnienia skargi wniósł o niestwierdzanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, niewymierzanie organowi grzywny oraz nieprzyznawanie od organu na rzecz Federacji sumy pieniężnej we wnioskowanej przez nią wysokości. Organ podtrzymał swoje stanowisko w zakresie uznania, że wnioskowana przez Federację informacja nie stanowi informacji publicznej, gdyż pismo, którego udostępnienia żądano jest dokumentem wewnętrznym. Ponadto, jak już wcześniej wskazywano, informacje zawarte w tym piśmie zostały Federacji udostępnione podczas mediacji przeprowadzonej w dniu 28 lipca 2020 r.
Odnosząc się z kolei do wniosku Federacji o uznanie, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, organ podniósł, że dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy, a przy ocenie charakteru naruszenia, należy uwzględniać nie tylko zestawienie terminów podjęcia czynności i ich zakończenia, ale także czynniki wynikające z okoliczności sprawy, takie jak interpretacja przepisów stanowiących podstawę określonej czynności. Organ podkreślił, że po uzyskaniu informacji o złożonym przez Federację wniosku nie pozostawał bierny i natychmiast podjął działania zmierzające do niezwłocznego załatwienia sprawy. Dlatego nie można przyjąć, że jego działanie było celowo nakierowane na nieudostępnienie informacji publicznej, a tym samym, że było działaniem naruszającym w sposób istotny przepisy prawa, który miałby uzasadniać nałożenie na organ grzywny lub zasądzenie na rzecz Federacji żądanej sumy pieniężnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 233/20 oddalił skargę Federacji z siedzibą w W. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwalifikacji żądanej przez Federację informacji jako publicznej. W związku z tym WSA w Rzeszowie wyjaśnił, że definicję informacji publicznej zawiera art. 6 powołanej ustawy, a wskazany w tym przepisie katalog nie jest zamknięty, o czym świadczy użyty w przepisie zwrot "w szczególności".
Sąd I instancji uznał jednak, że przedmiot wniosku Federacji, tj. kserokopia pisma Burmistrza Miasta J. dotycząca "zakazu wypłacania jakichkolwiek premii czy nagród pracownikom MOPS J." nie stanowi sposobu dysponowania majątkiem publicznym, o jakim mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym nie podlega udostępnieniu na zasadach wskazanych w tej ustawie. I choć Sąd I instancji przyznał, że zasada transparentności działania organów publicznych, realizowana także przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma pozwolić na wgląd w decyzje podmiotów publicznych dotyczące rozdysponowywania tym majątkiem i dlatego ujawnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej podlegają także, m.in. informacje w zakresie wypłaty premii czy nagród, bez wskazywania konkretnych osób, których dotyczą, to zdaniem Sądu I instancji, stanowiska tego nie można odnieść poprzez analogię do informacji dotyczących niewypłacenia danych nagród, czy premii.
W takiej sytuacji, w ocenie WSA w Rzeszowie, nie można mówić o dysponowaniu majątkiem w zakresie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a pismo dotyczące zakazu wypłacania premii czy nagród pracownikom MOPS nie dotyczy działania organu powodującego jakiekolwiek przepływy finansowe.
W konkluzji WSA w Rzeszowie uznał, że pismo Burmistrza Miasta J., o którego udostępnienie ubiegała się Federacja, ma charakter dokumentu wewnętrznego dotyczącego sposobu postępowania w zakresie wypłacania premii i nagród wśród pracowników jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego i nie podlega obowiązkowi udostępnienia na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej i dlatego też Sąd I instancji uznał skargę Federacji na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej za bezzasadną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Federacja zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego kasacyjnie wyroku, rozpoznanie skargi i uwzględnienie jej w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie na podstawie art. 176 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięciu zarzucono:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- - art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c w zw. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez wadliwe przyjęcie, że informacją publiczną w rozumieniu tych przepisów nie jest oczekiwane przez Federację pismo Burmistrza J. z dyspozycją określonego sposobu (zakazu) wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników MOPS i nieuprawnione zawężenie zakresu informacji,,o majątku jednostek samorządu terytorialnego" tylko do faktycznie wydatkowanych kwot czyli "przepływów finansowych", podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że informacją publiczną pozostają wszelkie realne i skonkretyzowane rozstrzygnięcia o dysponowaniu finansami, nawet jeżeli dotyczą jedynie niewydatkowania lub zamrożenia wydatków na określone cele o charakterze publicznym;
- - art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez wadliwe przyjęcie, że informacją publiczną o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych nie jest polityka w zakresie wynagradzania pracowników, w tym realizowana poprzez ustanowienie zakazu wypłacania jakichkolwiek nagród i premii, podczas gdy prawidłowa wykładania tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że informacją publiczną pozostają rozstrzygnięcia kształtujące sposoby i mechanizmy wynagradzania pracowników instytucji samorządowej (MOPS);
- - art. 13 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ w realiach sprawy terminowo wykonał obowiązek wynikający z wnioskowego trybu udostępniania informacji publicznej, mimo że ani nie udostępnił oczekiwanych danych ani nie wydał decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy ich udostępnienia;
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedostateczne wyjaśnienie istoty sprawy i niezbadanie przez Sąd faktycznego charakteru i treści posiadanego przez organ pisma Burmistrza J., przez co w pewnym sensie niemożliwym było trafne rozstrzygnięcie co do jej istoty, sprowadzającej się do oceny prawnej i kwalifikacji konkretnych danych jako informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym charakteru dokumentu jako wewnętrznego bądź nie, przy czym prawidłowe ustalenia w w/w zakresie musiałyby finalnie prowadzić do uwzględnienia skargi;
- - art. 149 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezobowiązanie organu do dokonania czynności mimo pozostawania przezeń w bezczynności wobec nieudzielenia informacji przy równoczesnym niewydaniu decyzji odmowej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Federacja podkreśliła, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia zawężająca art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadząca do wniosku, że bezspornie istniejące i będące w posiadaniu organu pismo, którego udostępnienia żądano, nie stanowi informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, jest błędna i nie może być usprawiedliwiana celem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie istota tejże regulacji, interpretowana z uwzględnieniem kontekstu konstytucyjnych gwarancji, o których mowa w art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP, sprowadza się do jak najszerszego zapewnienia obywatelom wiedzy o działaniach organów publicznych, zwłaszcza w zakresie finansów publicznych. Jako dalece nieuprawnione na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jawi się zatem w ocenie Federacji ograniczenie jawności o sprawach majątkowych tylko do tych przypadków, gdzie faktycznie występują konkretne "przepływy finansowe".
Federacja podniosła jednocześnie, że pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w tym zakresie pozostaje w sprzeczności nawet ze stanowiskiem samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wyrażonym w wyroku z dnia 19 maja 2020 r. sygn. akt ll SAB/Rz 17/20, w którym stwierdzono, że "za informację publiczną należy uznać wnioski pochodzące od jednostki samorządu terytorialnego, jej jednostek organizacyjnych oraz spółek komunalnych złożone w celu uzyskania dofinansowania, bez względu na sposób ich rozpoznania. W każdym wypadku chodzi bowiem o dokument wytworzony przez organ władzy publicznej (jednostkę organizacyjną tego organu lub osobę prawną jednostki samorządu terytorialnego) w toku jego działalności". W kontekście przywołanego wyroku WSA w Rzeszowie strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że takie wnioski o dofinansowanie w przypadku nieuzyskania dofinansowania także z zasady nie generują żadnych transferów majątkowych, a jednak zostały uznane za informację publiczną.
Ponadto, Federacja podkreśliła, że niezależnie od okoliczności, zakres jej zapytania obejmował nie tylko kwestie dysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego, ale równocześnie dotyczył wprost trybu działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej) oraz ciężarów publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h ustawy o dostępie do informacji publicznej). Na temat takiej "podwójnej" kwalifikacji podobnych zapytań wypowiedział się natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 240/19, w którym wskazał, że: "informacja o wydatkowaniu środków publicznych, a takimi są niewątpliwe informacje o wysokości nagród przyznanych i wypłaconych każdemu pracownikowi urzędu, jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Mieści się ona w zakresie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy, czyli dotyczy zasad funkcjonowania organu władzy publicznej oraz w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h, gdyż odnosi się ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego".
Na gruncie powyższego strona skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że wydaje się więc oczywistym, że opinia publiczna jest uprawniona do monitorowania całościowej polityki wynagradzania jednostek samorządowych, takich jak MOPS w J., a zatem prawo to powinno rozciągać się nie tylko na premiowanie oraz nagradzanie, ale także na pomijanie konkretnych grup pracowników (np. z przyczyn politycznych, dyskryminację itp.), czego zdaniem strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie dostrzegł, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że wniosek Federacji nie dotyczył dysponowania majątkiem publicznym, wobec niezaistnienia wydatków budżetowych.
Niezależnie od powyższego, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że wyjątkiem od zasady udostępnienia tego typu dokumentów jak ten, o którego udostępnienie zwróciła się do organu, jest stwierdzenie, że mają one charakter wyłącznie wewnętrzny. Jednak w ocenie strony skarżącej kasacyjnie o takiej kwalifikacji pisma Burmistrza Miasta J. dotyczącego zakazu wypłacania jakichkolwiek premii czy nagród pracownikom Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. nie może być mowy. Federacja podkreśliła, że dokument, o którego udostępnienie wystąpiła, nie powstał w ramach działalności samego MOPS w J., a stanowił pismo otrzymane przez organ od podmiotu zewnętrznego (Burmistrza Miasta J.), a więc ma charakter nadzorczy.
Nie można więc uznać dokumentu za wewnętrzny w sytuacji jednoznacznego przepływu określonego władczego nakazu pomiędzy różnym instytucjami, szczególnie przy jego jednoznaczności i kategoryczności ("zakaz"), który rzutuje finalnie na rzeczywisty sposób wydatkowania przez organ środków publicznych na rzecz osób trzecich (pracowników ośrodka), a więc tym samym prowadzi to do wniosku, że pismo wygenerowało określone efekty zewnętrzne. Powyższe świadczy również zdaniem strony skarżącej o tym, że nie można w realiach niniejszej sprawy przyjąć, że oczekiwana informacja dotyczyła bliżej nieokreślonych planów na przyszłość (co wykluczałoby możliwość zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej), skoro pismo Burmistrza Miasta J. miało postać zmaterializowanego polecenia i skutkowało rzeczywistym wstrzymaniem przez organ wypłat wszelkich premii i nagród dla pracowników MOPS. W tym momencie, dyspozycja ta przestała być jedynie zamierzeniem, stając się zupełnie realnym rozstrzygnięciem o charakterze władczym, wydanym przez organ gminy podległej sobie jednostce.
Reasumując, Federacja wskazała, że skoro oczekiwane przez nią dane w postaci pisma Burmistrza Miasta J. z określonym w nim zakazem dotyczyło sfery faktów, oddziaływujących na sytuację osób trzecich (pracowników MOPS), obejmowało działalność podmiotów w 100% publicznych oraz stanowiło dyspozycję w zakresie dysponowania środkami budżetowymi jednostki samorządu terytorialnego, to jako całkowicie chybione należy uznać stanowisko Sądu I instancji i odmówienie wnioskowanej informacji statusu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że biorąc pod uwagę, że wnioskowana informacja nie stanowi dokumentu wewnętrznego, a także bezsporną okoliczność, że organ ani nie udostępnił wnioskowanej informacji, ani nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie jej udostepnienia, to w pełni zasadnym pozostawało uwzględnienie skargi Federacji i stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. upatrując naruszenia tych przepisów w niedostatecznym wyjaśnieniu przez Sąd I instancji istoty sprawy i jednocześnie niezbadaniu faktycznego charakteru i treści pisma Burmistrza J., o którego udostępnienie ubiegała się Federacja, przez co zdaniem strony skarżącej niemożliwe było trafne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy sprowadzające się do oceny prawnej i kwalifikacji konkretnych danych jako informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) – dalej: u.d.i.p., w tym charakteru dokumentu jako wewnętrznego bądź nie, przy czym w ocenie strony skarżącej kasacyjnie prawidłowe ustalenia w tym zakresie musiałyby finalnie prowadzić do uwzględnienia skargi.
Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw działania organu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd rozstrzygnie sprawę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174).
Zarzut ten nie mógł odnieść skutku w realiach niniejszej sprawy, bowiem z treść wskazanych wyżej przepisów wynika, że zarzutami ich naruszenia nie można skutecznie kwestionować prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. Sąd I instancji analizując i oceniając znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., a prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika także, aby Sąd I instancji dokonywał własnych ustaleń faktycznych w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, a tylko w takim przypadku skuteczny mógłby się okazać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.
Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...)". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania (bezczynności) organu administrującego. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Nie mieści się w tym zakresie kwestionowanie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.
W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił.
Złamania omawianej normy nie powiązano bowiem z żadnymi przepisami mającymi zastosowanie w postępowaniu przed organem, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji powinien uwzględnić z urzędu. Przede wszystkim jednak należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).
Nieskuteczny okazał się również drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Sąd Instancji art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez "niezobowiązanie organu do dokonania czynności mimo pozostawania przezeń w bezczynności wobec nieudzielenia informacji przy równoczesnym niewydaniu decyzji odmowej". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podobnie, jak np. art. 146 § 1, art. 147, czy art. 145 § 1 czy 151 p.p.s.a., ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jednak niezależnie od powyższego, przede wszystkim, w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, a zatem Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie mógł stosować art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, a skoro nie mógł stosować tego przepisu, to oczywistym jest, że jednocześnie nie mógł go naruszyć.
Nie mógł również odnieść skutku zarzut naruszenia prawa materialnego, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., upatrując błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania tych przepisów w wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji, że informacją publiczną w rozumieniu tych przepisów nie jest oczekiwane przez Federację pismo Burmistrza J. z dyspozycją określonego sposobu (zakazu) wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników MOPS i nieuprawnione zawężenie zakresu informacji "o majątku jednostek samorządu terytorialnego" tylko do faktycznie wydatkowanych kwot, czyli,,przepływów finansowych", podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna zdaniem strony skarżącej kasacyjnie prowadzić do wniosku, że informacją publiczną pozostają wszelkie realne i skonkretyzowane rozstrzygnięcia o dysponowaniu finansami, nawet jeżeli dotyczą jedynie niewydatkowania lub zamrożenia wydatków na określone cele o charakterze publicznym.
Treść tego zarzutu odnosi się zatem do zakwalifikowania przez Sądu I instancji przedmiotu wniosku Federacji, tj. pisma Burmistrza Miasta J. jako dokumentu wewnętrznego dotyczącego sposobu postępowania w zakresie wypłacania premii i nagród wśród pracowników jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego, a tym samym uznania, że nie stanowi on informacji publicznej, a zatem zarzut ten odnosi się do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Jest to jednak zarzut podniesiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych.
Nie można skutecznie powoływać się na zarzut błędnej wykładni bądź niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369).
Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Tymczasem w rozpatrywanej skardze kasacyjnej, jak już wskazywano, nie podniesiono w sposób skuteczny zarzutów w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a zatem nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego.
Mając na uwadze treść omawianego zarzutu, w którym wskazuje się jednocześnie na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, przypomnieć należy, że zarzutem podnoszonym w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej można kwestionować błędną wykładnię prawa materialnego lub jego niewłaściwe zastosowanie, przy tym zarzucając błędną wykładnię konkretnego przepisu prawa autor skargi kasacyjnej powinien uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez Sąd I instancji, a także wskazać, jaka powinna być prawidłowa jego wykładnia, natomiast podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując normę prawną popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Skoro niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej, to może być ono zarówno konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy.
W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie podniesiono skutecznie zarzutów w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a zatem nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Organ skarżący kasacyjnie wskazując bowiem na "błędną wykładnię" nie nawiązuje w treści zarzutu do treści norm art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c w zw. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ani do ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji. Omawiany zarzut koncentruje się na wadliwej kwalifikacji pisma, o którego udostępnienie ubiegała się Federacja jako dokumentu wewnętrznego, którym tym samym nie podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Nawet gdyby jednak przyjąć, że zarzut ten w istocie dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to również w takim przypadku nie mógłby on odnieść skutku. Skoro bowiem nie podważono skutecznie przyjętej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego, jak i ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego, to w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia, prowadzącego do wniosku, że informacje objęte treścią wniosku z dnia 7 września 2020 r. nie podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna.
Tymczasem stanowisko Sądu I instancji w zakresie subsumcji przyjętego stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej jest konsekwentne i prawidłowe, a zatem zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w jego konstrukcji zaprezentowanej w skardze kasacyjnej nie mógł odnieść skutku.
Nieskuteczny okazał się również drugi zarzut naruszenia prawa materialnego, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie upatrując błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazała na wadliwe w jej ocenie przyjęcie przez Sąd I instancji, że informacją publiczną o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych nie jest polityka w zakresie wynagradzania pracowników, w tym realizowana poprzez ustanowienie zakazu wypłacania jakichkolwiek nagród i premii, podczas gdy prawidłowa wykładania tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że informacją publiczną pozostają rozstrzygnięcia kształtujące sposoby i mechanizmy wynagradzania pracowników instytucji samorządowej (MOPS). W kontekście tego zarzutu aktualne pozostają powyższe rozważania co do rozumienia pojęcia błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego.
Przede wszystkim jednak analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że Sąd I instancji nie wyraził poglądu - w ramach dokonywanej wykładni art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i art. 1 ust. 1 u.d.i.p., że podlegającymi udostępnieniu informacjami publicznymi o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych nie są rozstrzygnięcia kształtujące sposoby i mechanizmy wynagradzania pracowników instytucji samorządowej, jaką jest również Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie zakwestionował tego, że takie rozstrzygnięcia stanowią informację publiczną, a zatem nie mógł takim poglądem naruszyć jakiegokolwiek przepisu prawa, w tym i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Sąd I instancji przyjął w zaskarżonym wyroku, że wnioskowana przez stronę skarżącą kasacyjnie informacja nie dotyczy sposobów wydatkowania środków publicznych, gdyż nie odnosi się do działań organu powodujących jakiekolwiek przepływy finansowe i z tego powodu, jak i w związku z tym, że stanowi dokument wewnętrzny, nie podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Stanowisko takie nie jest zatem tożsame ze stanowiskiem przypisywanym Sądowi I instancji w treści omawianego zarzutu, zgodnie z którym rozstrzygnięcia kształtujące sposoby i mechanizmy wynagradzania pracowników instytucji samorządowej nie miałyby stanowić informacji publicznej. Wręcz przeciwnie, to uznanie przez Sąd I instancji, że wnioskowana przez Federację informacja nie stanowi takiego właśnie rozstrzygnięcia, gdyż ma charakter dokumentu wewnętrznego, doprowadziła do konstatacji, że nie podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Dlatego zarzut ten również nie mógł odnieść skutku.
Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., który także został sformułowany w obydwu postaciach naruszenia prawa materialnego, tj. zarówno jego błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania. W ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wskazała na nieprawidłowe – w jej ocenie – przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ w realiach niniejszej sprawy terminowo wykonał obowiązek wynikający z wnioskowego trybu udostępniania informacji publicznej, mimo że ani nie udostępnił oczekiwanych danych ani nie wydał decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy ich udostępnienia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.: "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2". Przepis ten określa zatem termin realizacji kompetencji podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i jednocześnie gwarantuje szybkość realizacji prawa wnioskodawcy do uzyskania informacji publicznej w określonej procedurze.
W realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł jednak odnieść skutku, gdyż przepis ten wiąże podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, wskazując termin na podjęcie odpowiedniego działania, jedynie w momencie, gdy wniosek o udostępnienie został uznany za dotyczący informacji o charakterze publicznym w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i w związku z art. 6 u.d.i.p. (z uwzględnieniem odpowiedniej jednostki redakcyjnej tego przepisu). W przedmiotowej sprawie zarówno organ, jak i Sąd I instancji ustalili, że wniosek strony skarżącej kasacyjnie nie dotyczy informacji publicznej, a jak już wskazywano, ustalony stan faktyczny nie został prawidłowo zakwestionowany przez stronę skarżącą kasacyjnie, a tym samym zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie może być skuteczny. Powyższe odnosi się także do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ale w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu należy dodać, że art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje na decyzję administracyjną jako formę odmowy udostępnienia informacji publicznej, a w sprawie ponad wszelką wątpliwość nie tylko nie wydano decyzji, lecz również nie widziano podstaw do jej wydania wskazując w treści odpowiedzi z dnia 16 września 2020 r., że wniosek z dnia 7 września 2020 r. nie dotyczył informacji publicznych.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.