Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 561/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi O. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej w skrócie jako Spółka) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłaty stałej, uchylił zaskarżoną decyzję.
W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 268 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 i 2180) dalej w skrócie P.w. opłatę za usługi wodne uiszcza się m.in. za pobór wód podziemnych. Składa się ona z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 P.w.). W myśl natomiast art. 270 ust. 2 P.w. opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie wyjaśniono należycie, czy nie zachodził wyjątek przewidziany w art. 270 ust. 2 P.w. Wydając zaskarżoną decyzję organ oparł się bowiem wyłącznie na treści pozwolenia wodnoprawnego, z którym wiązała się sporna opłata – tj. decyzji Starosty L. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], w uzasadnieniu którego stwierdzono m.in., że woda z ujęcia obecnie jest wykorzystywana do zaopatrzenia budynków administracyjnych gospodarstwa, pałacu, zaplecza warsztatowego oraz zabiegów agrotechnicznych. Na tej podstawie organ nie uznał reklamacji Spółki, gdyż – jak stwierdził – ani z sentencji, ani z uzasadnienia pozwolenia nie wynika, aby pobór wód odbywał się do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. W ocenie Sądu takie stwierdzenie organu jest co najmniej przedwczesne i prowadzi do wniosku, że poprzedzające je postępowanie wyjaśniające nie zostało należycie przeprowadzone.
Podkreślono, że z uzasadnienia pozwolenia wodnoprawnego wynika, iż w kwestii przeznaczenia pobieranej wody odnosi się ono do wody pobranej z całego "ujęcia" w G., natomiast sentencja pozwolenia dotyczy tylko poboru wody ze zlokalizowanych na terenie tego ujęcia "studni nr 1z i nr 2b"; i tylko z tym poborem wiąże się skarżona opłata. Wobec powyższego można, zdaniem Sądu, przypuszczać, że na terenie przedmiotowego ujęcia zlokalizowane są inne jeszcze studnie. Zarazem nie można kategorycznie wykluczyć tego, że jeden ze wskazanych tam celów poboru wody do zabiegów agrotechnicznych, oznacza zaopatrzenie do celów rolniczych w rozumieniu art. 270 ust. 2 P.w.
Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie organ naruszył nadto art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a, art. 80 i art. 81 K.p.a., gdyż przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego, a przede wszystkim, wbrew dyspozycji art. 79a § 1 K.p.a., nie wskazał wyraźnie na konieczność wykazania przez skarżącego – ograniczającego się dotychczas do samych deklaracji, niepopartych żadnymi dowodami – że pobór wód podziemnych, z którym wiąże się sporna opłata stała, następuje do celów określonych w art. 270 ust. 2 P.w.
Sąd zakwestionował także sposób naliczenia przedmiotowej opłaty.
Przywołując treść art. 271 ust. 2 P.w. wskazał, że w przypadku przyjęcia, iż w sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia stronie skarżącej spornej opłaty stałej, to do obliczenia jej wysokości organ powinien przyjąć bardziej korzystny dla strony – bo skutkujący niższą opłatą stałą – roczny wskaźnik maksymalnego poboru wody. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ zastosował wskaźnik mniej korzystny – godzinowy – czym naruszył art. 271 ust. 2 P.w. w związku z art. 7a § 1 in principio K.p.a.
Uznając zatem, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn.
zm.) dalej w skrócie jako P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Zaskarżając orzeczenie w całości, zarzucono:
- I) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 2 P.w. poprzez przyjęcie, że obliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych można dokonać zarówno na podstawie maksymalnej ilości możliwej do pobrania wody w m3 na godzinę, jak i maksymalnej ilości możliwej do pobrania wody w m3 na rok, które wynikają z pozwolenia wodnoprawnego, mimo że z treści przepisu art. 271 ust. 2 P.w. jednoznacznie wynika, że składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej jest maksymalna ilość wody podziemnej, która może być pobrana w jednostce czasu związanej z chwilowym poborem wód (tj. w m3 na sekundę), któremu odpowiada ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny chwilowy pobór wody w m3 na godzinę, a nie maksymalny roczny pobór wody, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 270 ust. 2 P.w. poprzez przyjęcie, że organ wydający zaskarżoną decyzję dokonał przedwczesnego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone należycie, z uwagi na niezbadanie przesłanek z art. 270 ust. 2 wyłączających ponoszenie opłaty stałej pomimo, że organ w swoich działaniach oparł się na treści decyzji administracyjnej - pozwoleniu wodnoprawnym;
- II) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 K.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., tj. obliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych na podstawie maksymalnego rocznego poboru wód, który jako odzwierciedlający rzeczywisty pobór wód podziemnych jest zdaniem Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięciem korzystniejszym dla podmiotu obowiązanego do poniesienia opłaty stałej, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych. Prawidłowe odkodowanie normy prawnej wynikającej z treści przepisu art. 271 ust. 2 P.w. prowadzi do jednoznacznego i nie budzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że obliczenia opłaty stałej dokonuje się na podstawie największej ilości możliwej do pobrania wody podziemnej, jaką można pobrać na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne określa maksymalną ilość wody podziemnej, która może być pobrana w jednostce czasu związanej z chwilowym poborem wód, innej aniżeli w m3 na sekundę, tj. w m3 na godzinę, to należy przyjąć tę wielkość poboru wód i dokonać jej przeliczenia na m3 na sekundę.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego
Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Ponadto zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy, a w przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów
Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 271 ust. 2 P.w. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych można dokonać zarówno na podstawie maksymalnej ilości możliwej do pobrania wody w m3 na godzinę, jak i maksymalnej ilości możliwej do pobrania wody w m3 na rok, które wynikają z pozwolenia wodnoprawnego, mimo że z treści przepisu art. 271 ust. 2 P.w. jednoznacznie wynika, że składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej jest maksymalna ilość wody podziemnej, która może być pobrana w jednostce czasu związanej z chwilowym poborem wód (tj. w m3 na sekundę), któremu odpowiada ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny chwilowy pobór wody w m3 na godzinę.
Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 271 ust. 2 P.w. wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Przepis ten wywoływał wątpliwości interpretacyjne w sytuacji, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość wód podziemnych nie była wyrażona w m3/s, lecz w m3 w przeliczeniu na inne jednostki czasu i przy zastosowaniu więcej niż jednego maksymalnego parametru. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, ponieważ w pkt I.1. pozwolenia wodnoprawnego z 15 stycznia 2016 r. określono zarówno maksymalną wielkość godzinową (wyrażoną w m3 na godzinę), średnią wielkość dzienną (wyrażoną w m3 na dzień) jak i maksymalną wielkość roczną (wyrażoną w m3 na rok) poboru wód podziemnych.
Art. 271 ust. 2 P.w. nie dawał jednoznacznej wskazówki co do tego, który współczynnik należy uwzględnić przy ustalaniu wysokości opłaty stałej, jeżeli w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość pobieranych wód podziemnych nie była wyrażona w m3 na sekundę. Nie można uznać za trafną argumentację strony skarżącej kasacyjnie, że literalna wykładnia art. 271 ust. 2 P.w. dała podstawę do przyjęcia, że chodzi o najwyższą matematyczną wartość, jaką można było osiągnąć po przeliczeniu maksymalnych ilości wód podziemnych podanych w m3 na inne jednostki czasu niż sekunda na m3/s.
W zależności od tego, który parametr zostanie przyjęty do ustalenia opłaty stałej, opłata ta będzie miała inną wysokość. W rozpoznawanej sprawie przyjęcie jako wskaźnika maksymalnego godzinowego poboru wód podziemnych skutkowało tym, że był on ok. 3 razy większy niż roczny maksymalny wskaźnik poboru tych wód. Wskaźnik maksymalnej ilości wód pobieranych powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy. Taka interpretacja, prowadząca do przyjęcia największego możliwego wskaźnika poboru wód jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, a organ nie wykazał, żeby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której stanowi art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej (tak też por. NSA w wyroku z 10 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1938/20, opubl. w LEX nr 3094053; NSA w wyroku z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 413/19, opubl. w LEX nr 3065192).
Ponadto nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w tej sprawie były podstawy do zastosowania art. 7a § 1 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotu ponoszącego te opłaty. Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, tym samym przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. W dacie orzekania przez organ w Prawie wodnym brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na podstawie art. 1 pkt 88 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) dodano art. 552a do Prawa wodnego, zgodnie z którym w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5 P.w. dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do:
- 1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych,
- 2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,
- 3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast,
- 4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s.
Zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej, art. 552a P.w. stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za 2020 r. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do Prawa wodnego przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego wód podziemnych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych dopiero od 2020 r. Dlatego w stosunku do opłat stałych za 2018 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące.
Nie jest zasadnym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 270 ust. 2 P.w. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ wydający zaskarżoną decyzję dokonał przedwczesnego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone należycie z uwagi na niezbadanie przesłanek z art. 270 ust. 2 P.w. wyłączających ponoszenie opłaty stałej pomimo, że organ w swoich działaniach oparł się na treści decyzji administracyjnej - pozwoleniu wodnoprawnym.
Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro art. 270 ust. 2 P.w. zwalnia z ponoszenia opłat pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb, to należało precyzyjnie ustalić, czy w okolicznościach tej sprawy nie miał miejsca taki pobór wód podziemnych. Z uzasadnienia pozwolenia wodnoprawnego wynika, że pobór wód będzie związany z zasiedleniem ferm zdrowym materiałem hodowlanym, a na datę wydania tego pozwolenia woda z ujęcia była wykorzystywana do zaopatrzenia budynków administracyjnych gospodarstwa, pałacu, zaplecza warsztatowego oraz do zabiegów agrotechnicznych. Taki opis celów wykorzystywania wód podziemnych uzasadniał stanowisko Sądu pierwszej instancji co do konieczności rzetelnego ustalenia, czy pobór tych wód nie był związany z celami rolniczych, w tym na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji oddalając tę skargę.