Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 349/20, po rozpoznaniu skargi M.P. na bezczynność Krajowego Biura Wyborczego w przedmiocie wniosku z dnia [...] marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej: zobowiązał Krajowe Biuro Wyborcze do rozpoznania wniosku M.P. z dnia [...] marca 2020 r. w terminie 14 od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność Krajowego Biura Wyborczego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a także zasądził od Krajowego Biura Wyborczego na rzecz M.P. zwrot kosztów postępowania (pkt 3).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu [...] marca 2020 r. do Krajowego Biura Wyborczego wpłynęło wniesione za pośrednictwem skrzynki ePUAP pismo M.P. z dnia [...] marca 2020 r. - Wniosek o udostępnienie danych statystycznych dotyczących wyborów gminnych.
Wnioskodawca M.P. żądał od organu udostępnienia informacji przetworzonych w postaci: "informacji publicznej obejmującej dane statystyczne dotyczące wyborów do rad gmin (rad miejskich) w okresie 1998 - 2018".
Pismem z dnia 5 maja 2020 r. "Odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej" skierowanym do skarżącego Krajowe Biuro Wyborcze ustosunkowało się do wniosku, informująca M.P. "iż ze względu na aktualną sytuację epidemiologiczną wywołaną rozprzestrzenianiem się wirusa SARS CoV-2, na dzień sporządzania niniejszego pisma nie jest możliwe przygotowanie przedmiotowych materiałów oraz pełne odniesienie się do skierowanego przez Pana wniosku i udzielenie na niego merytorycznej odpowiedzi" a Krajowe Biuro Wyborcze "udzieli merytorycznej odpowiedzi na skierowany przez Pana wniosek o udostępnienie informacji publicznej w możliwie najszybszym terminie, niezwłocznie po ustabilizowaniu się sytuacji epidemiologicznej w kraju".
W dniu 10 czerwca 2020 r. M.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Krajowe Biuro Wyborcze wnosiło o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowa informacja jest informacją publiczną, albowiem obejmującej dane statystyczne dotyczące wyborów do rad gmin (rad miejskich). Dotyczy zatem spraw publicznych jakimi są wybory do rad gminy (rad miejskich). Bezspornym jest również, iż Krajowe Biuro Wyborcze jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania tego typu informacji (o ile nie zachodzą przesłanki wyłączające przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej).
Sąd I instancji wskazał, że organ przyjął, iż na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o COVID") nie jest zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącego. Zgodnie z powołanym przepisem w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Z kolei w art. 15zzs ust. 2 ustawy o COVID wskazano, że wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, o których mowa w ust. 1, nie dotyczy terminów w rozpoznawanych przez sądy sprawach wskazanych w art. 14a ust. 4 i 5. Ostatni z powołanych przepisów wskazuje zaś sprawy uznane przez ustawodawcę za pilne, których nie dotyczy wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów. Zgodnie z art. 14a ust. 5 ustawy o COVID sprawami pilnymi są sprawy, w przypadku których ustawa określa termin ich rozpatrzenia przez sąd. Sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej stanowią kategorię spraw pilnych, w stosunku do której wyłączona została regulacja z art. 15zzs ust. 1 ustawy o COVID. Stanowisko takie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020r. sygn. akt II SAB/Łd 12/20. Zaprezentowanej wykładni nie sposób zarzucić nieprawidłowości i stanowisko zaprezentowane w ww. wyroku podzielane jest przez WSA w Warszawie, w niniejszym składzie.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skoro zatem Krajowe Biuro Wyborcze jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej a wniosek dotyczył takich informacji, to organ powinien zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p.") bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku udostępnić skarżącemu żądane informacje, ewentualnie w tym terminie wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o odmowie ich udostępnienia, jeżeli przyjmie, że istnieją podstawy do takiej odmowy.
Sąd I instancji uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") zobowiązał Krajowe Biuro Wyborcze do rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2020 r., który to wniosek nie został dotychczas rozpoznany. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wynikało z błędnego przekonania wynikającego z nieprawidłowej wykładni przepisów.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Krajowe Biuro Wyborcze, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 15zzs ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 15zzs ust. 2 ustawy o COVID, poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organ w przedmiocie "Wniosku o udostępnienie danych stat. dot. wyborów gminnych w PL" z dnia [...] marca 2020 roku należy do kategorii spraw pilnych w rozumieniu art. 14a ust. 4 i 5 ustawy o COVID, podczas gdy na gruncie w/w przepisów jedynie sądowoadministracyjny etap takiego postępowanie mógłby zostać uznany za sprawę o charakterze pilnym, co doprowadziło do uznania przez Sąd, że bieg terminu na udzielenie przez organ odpowiedzi na "Wniosku o udostępnienie danych stat. dot. wyborów gminnych w PL" z dnia [...] marca 2020 roku nie uległ zawieszeniu;
- 2) art. 15zzs ust. 1 i 2 w zw. z art. 14a ust. 5 ustawy o COVID w zw. z art. 21 u.d.i.p., polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organ w przedmiocie "Wniosku o udostępnienie danych stat. dot. wyborów gminnych w PL" z dnia [...] marca 2020 roku, należy do kategorii spraw pilnych, podczas gdy w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym bieg terminu procesowego uległ zawieszaniu zgodnie z art. 15zzs ust. 1 ustawy o COVID i nie miał do niego zastosowania art. 15zzs ust. 2 w zw. z art. 14a ust. 5 ustawy o COVID w zw. z art. 21 u.d.i.p. z uwagi na fakt, że art. 14a ust. 5 ustawy o COVID dotyczy wyłącznie spraw, w których termin na rozpoznanie sprawy musi być określony w całym postępowaniu sądowym, zarówno na etapie postępowania przez Wojewódzkim Sadem Administracyjnym, jak i Naczelnym Sądem Administracyjnym, a przepisy dotyczące biegu terminów spraw pilnych nie dotyczą terminu na wniesienie skargi kasacyjnej wobec braku właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do jej rozpatrzenia oraz braku określenia terminu na jej rozpatrzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny a jedynie terminu na rozpatrzenie skargi na bezczynność przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie niniejszej "Skargi kasacyjnej" i uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz na podstawie art. 188 p.p.s.a., wnoszę o rozpoznanie "Skargi do WSA w Warszawie na bezczynność Krajowego Biura Wyborczego dot. wniosku z [...].03.2020 r. o udzielenie inf. pub." co do istoty, bowiem została ona dostatecznie wyjaśniona.
Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Skład NSA orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażany w wyroku NSA z 11 lipca 2022 r., sygn. III OSK 4923/21. Wskazano w nim, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19, który wszedł w życie 31 marca 2020 r., "w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w: 6) postępowaniach administracyjnych - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres". Przepis ten został dodany do ww. ustawy przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 31 marca 2020 r. Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2020 r. i obowiązywał od 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. Należy, zatem przyjąć, że od dnia 31 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych.
Zgodnie z art. 15zzs ust. 10 ustawy o zwalczaniu COVID-19, w tym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy, a organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 15zzs ust. 11). Jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanego przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia w zakresie rażącego naruszenia prawa.
Należy bowiem zwrócić uwagę, że ustawodawca wprost wskazał w art. 15zzs ust. 2 ustawy o zwalczaniu COVID-19, że wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, o których mowa w art. 15zzs ust. 1, nie dotyczy terminów w rozpoznawanych przez sądy między innymi w sprawach wskazanych w art. 14a ust. 4 i 5 ustawy o zwalczaniu COVID-19. Artykuł 14a ustawy o zwalczaniu COVID-19 wprowadził kategorię spraw "pilnych" (zob. art. 14a ust. 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19). W art. 14a ust. 5 ustawy o zwalczaniu COVID-19 określono, że "sprawami pilnymi, o których mowa w ust. 3, są sprawy, w przypadku, których ustawa określa termin ich rozpatrzenia przez sąd oraz sprawy wniosków o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności". Ustawodawca zatem statuował zasadę, że zawsze, jeśli z przepisu wynika inny, szybszy w stosunku do zwykłych terminów procesowych - termin rozpoznania danej kategorii spraw - dla tego rodzaju sprawy nie mogą zostać zawieszone terminy na podstawie art. 15 zzs ust. 1 ustawy o zwalczaniu COVID.
WSA w Warszawie słusznie zatem wskazał, że skoro w art. 21 u.d.i.p. dla spraw z zakresu informacji publicznej wyznaczone są inne, krótsze terminy rozpoznawania ich przed sądami administracyjnymi uznać należy, iż należą one do kategorii "spraw pilnych", o której mowa w art. 14a ust. 5 ustawy o zwalczaniu COVID-19, a zatem bieg terminów dla rozpoznania wniosków o udostępnienie informacji publicznej nie podlega zawieszeniu na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19.
Dodatkowo jedynie wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 15zzs ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 15zzs ust. 2 ustawy o COVID jest o tyle niezasadny, że w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, o którym jest mowa w art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o zwalczaniu COVID-19.
Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że wnioskodawcy udzielono żądanej przez niego informacji publicznej. Ze względu na okoliczności faktyczne (ograniczenia w funkcjonowaniu organu związane z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-Cov-2) oraz na zakres i czasookres udostępnianie żądanej informacji następowało to partiami:
- - pomiędzy 22 czerwca 2020 roku a 2 lipca 2020 roku przekazano dane statystyczne dot. wyborów w 2010 roku;
- - pomiędzy 21 lipca 2020 roku a 24 lipca 2020 roku przekazano dane dot. wyborów w 2002 roku oraz w 2006 roku;
- - pomiędzy 14 października 2020 roku a 22 października 2020 roku przekazano zbiory danych związane z wyborami samorządowymi w 2018 roku:
- — zestawienie JST według stanu na 1.01.2018 roku (liczba mieszkańców według stanu na 21.12.2017 roku), gdyż na tej podstawie ustalano liczbę wybieranych radnych);
- — wykaz okręgów wyborczych w 2018 roku;
- — wykaz list kandydatów na radnych w wyborach w 2018 roku;
- — dane kandydatów na radnych w 2018 roku – plik uzupełniony o dane dotyczące wyników głosowania;
- - pomiędzy 29 października 2020 roku a 6 listopada 2020 roku przekazano zbiory danych związane z wyborami samorządowymi w roku 2014:
- — dane o okręgach wyborczych oraz dane o kandydatach na radnych w wyborach do rad w 2014 roku;
- — dane statystyczne dotyczące jednostek samorządu terytorialnego w wyborach do rad w 2014 roku;
- — dane statystyczne dotyczące list kandydatów w wyborach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w wyborach do rad w 2014 roku.
Tym samym organ przekazał całość żądanych we wniosku danych do dnia 6 listopada 2020 r., a więc przed wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 349/20 r. Zaznaczyć przy tym należy, że ani skarżący, ani organ nie poinformowali Sądu I instancji o tej okoliczności. Została ona podniesiona dopiero w skardze kasacyjnej.
We wskazanej części skarga kasacyjna podlegała zatem uwzględnieniu, a zatem rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części dotyczącej pkt. 1 zaskarżonego wyroku należało uchylić, a wobec bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie koniecznym było jego umorzenie, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 189 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
W pozostałym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.