Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt III OSK 5852/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 6 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. IV SA/Wa 289/20 po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 6 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ II instancji) z 20 listopada 2019 r. znak DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.90.2019.mko.19 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z 20 listopada 2019r. nr DOOŚ-WDŚ.ZOO.420.90.2019.mko.19, GDOŚ umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ w [...]) z 3 lipca 2015 r., znak 00.4210.20.2014.EC, którą ustalono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą: Budowa budynku usługowo-handlowego (wielkopowierzchniowego) oraz budowa: zjazdów z drogi gminnej, parkingu, dróg wewnętrznych, dojazdów, dojść, ogrodzenia, infrastruktury technicznej tj. kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, zbiornika na wodę ppoż, sieci wodociągowej do celów przeciwpożarowych, sieci energetycznej, pylonów reklamy stałej, wiat na wózki, stacji trafo (wewnętrznej) na działkach nr: [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] oraz budowa: kanalizacji wód opadowych wraz ze zbiornikiem retencyjnym na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], budowa studni wody pitnej i przyłącza wodociągu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], budowa przyłączą kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...], [...], [...], [...], a także rozbudowa drogi gminnej wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], rozbudowa drogi krajowej nr [...] R.- Z. wraz z rozbudową skrzyżowania na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...]w południowej czyści miasta [...] ul. Z., oraz częściowo w miejscowości S. — działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

W uzasadnieniu decyzji GDOŚ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania, bowiem brak jest podstawy prawnej do uznania M.S. który złożył odwołanie od decyzji organu I instancji (dalej: także jako: skarżący) za stronę przedmiotowego postępowania.

Skarżący motywował swój udział w postępowaniu dot. ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia tym, że przysługuje mu przymiot strony postępowania, a tym samym prawo do zaskarżenia decyzji RDOS w [...] z 3 lipca 2015 r., bowiem był właścicielem nieruchomości o numerze ewid. [...] położonej w miejscowości [...], będącej miejscem realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Ponadto skarżący podnosi, że nieruchomość powyższa została wywłaszczona na mocy dwóch decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych obejmujących rozbudowę drogi gminnej oraz rozbudowę drogi krajowej nr [...]. Jak wskazał organ II instancji, z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie posiadania przez M.S. interesu prawnego lub obowiązku w sprawie, w tym posiadania prawa rzeczowego do nieruchomości znajdujących się w miejscu realizacji przedsięwzięcia lub w zasięgu jego oddziaływania, wynika, że nie dysponuje on prawem własności do takich nieruchomości.

GDOŚ wskazał, że decyzja RDOŚ w [...] z 3 lipca 2015 r. nie rozstrzyga w zakresie obowiązków skarżącego, bowiem M. S. nie jest podmiotem podejmującym się realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Powyższe pozwala na przyjęcie, że skarżący nie posiada legitymacji prawnej do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy podkreślił również, że skarżący błędnie twierdzi, że wywłaszczenie go z prawa własności do nieruchomości było konsekwencją wydania decyzji RDOŚ w [...] z 3 lipca 2015 r. W ocenie GDOŚ, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 grudnia 2019 r. M. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego:

1. - art. 6 k.p.a., przez błędną subsumcję przepisów prawa, co przesądza o działaniu organu z naruszeniem zasady praworządności;
2. - art. 7 i art. 77 k.p.a., przez ich niewłaściwie zastosowanie, a to przez brak ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego;
3. - art. 8 i 11 k.p.a., przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;
4. - art. 107 § 3 k.p.a., przez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia;
5. - art. 30 § 4 k.p.a., przez uznanie, że z chwilą przejścia własności nieruchomości należącej do skarżącego na rzecz Miasta [...] oraz Skarbu Państwa, postępowanie odwoławcze zainicjowane przez skarżącego stało się bezprzedmiotowe;
6. - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., przez jego zastosowanie pomimo tego, że postępowanie odwoławcze nie stało się bezprzedmiotowe;
7. - art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 k.p.a., przez pozbawienie skarżącego możliwości skutecznego zaskarżenia decyzji organu I instancji. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu II instancji w kwestii braku posiadania przez niego interesu prawnego uprawniającego do wniesienia odwołania od wydanej przez RDOŚ w [...] decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stanowisko organu nie uwzględnia bowiem wyjątkowych okoliczności związanych z przedmiotową sprawą, a w szczególności przyczyn utraty przez skarżącego tytułu prawnego do nieruchomości, z której wywodzi on interes prawny do udziału w przedmiotowym postępowaniu oraz okresu jaki upłynął pomiędzy wniesieniem odwołania, a jego rozpatrzeniem przez organ odwoławczy.

Skarżący podniósł, że w jego ocenie wywłaszczenie go z prawa własności działki nr [...] stanowi w istocie konsekwencję wydania kwestionowanej w niniejszym postępowaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w skutek przystąpienia do jej realizacji (co było możliwe z uwagi na bezprawne działanie organu II instancji, który bezpodstawnie odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania).

Skarżący twierdzi, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy przymusowe pozbawienie go prawa własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] nie powinno pozbawiać go prawa do kwestionowania wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach najpierw w toku instancji, a następnie przed sądami administracyjnymi. Tym samym zostało naruszone jego prawo do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, mające swoje źródło w przepisach k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji.

Skarżący zwrócił też uwagę, że nawet przy przyjęciu, że nie posiada on interesu prawnego do udziału w przedmiotowym postępowaniu, decyzja organu odwoławczego nie może zostać uznana za prawidłową. Jego zdaniem, w przedmiotowej sprawie na skutek wywłaszczenia doszło do przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz innych podmiotów (Gminy Miasto [...] oraz Skarbu Państwa). Tym samym zastosowanie w takim przypadku mógłby znaleźć przepis art. 30 § 4 k.p.a.

Skarżący zwrócił również uwagę na wady uzasadnienia decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącego, uzasadnienie decyzji organów obu instancji, nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a., m.in. brakuje jakiegokolwiek odniesienia do szczególnych okoliczności przedmiotowej sprawy związanych z przebiegiem postępowania odwoławczego oraz utratą przez skarżącego tytułu prawnego do nieruchomości objętej postępowaniem, niepełne i nieprzekonujące rozważania organu odnoszące się do wpływu wywłaszczenia nieruchomości na krąg stron postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Sąd I instancji oddalając skargę M.S. na decyzję GDOŚ z 20 listopada 2019 r. znak DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.90.2019.mko.19 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w uzasadnieniu wyroku wskazał, że należy przyznać rację stanowisku GDOŚ, że skarżącemu nie przysługuje w niniejszym postępowaniu status strony postępowania z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącego, wynikający z tego, że nie jest on właścicielem wyżej wskazanej nieruchomości i nie istnieją inne prawa rzeczowe do tej nieruchomości uzasadniające przyznanie mu statusu strony.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu II instancji, że wywłaszczenie skarżącego z prawa własności do nieruchomości nie było konsekwencją wydania decyzji RDOŚ w [...] z 3 lipca 2015 r. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Zdaniem Sądu I instancji, nieskuteczny jest również zarzut naruszenia przez GDOŚ art. 30 § 4 k.p.a. Organ II instancji słusznie zauważył, że wniesione odwołanie, jako indywidualne oświadczenie woli strony postępowania, która chce dochodzić swoich praw skarżąc decyzję organu administracji publicznej, jest ściśle związane z tą osobą i nie stanowi własności, do której prawo dysponowania byłoby prawem zbywalnym, przechodzącym na następców prawnych. Rozporządzalność prawem wniesienia odwołania przysługuje tylko stronie, która to odwołanie wniosła, i nie może ono podlegać przeniesieniu na następców prawnych tej strony.

Sąd I instancji stwierdził, że wbrew zarzutom skargi postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organ II instancji w sposób poprawny, zgromadzony został cały niezbędny materiał dowodowy, a jego ocena nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów. Organ odwoławczy wyczerpująco ponownie przeanalizował całą sprawę, dokonując weryfikacji danych. Informacje zostały zweryfikowane przez GDOŚ w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych według stanu z 13 listopada 2019 r. Organ II instancji uzupełnił materiał dowodowy, wnikliwie przeanalizował dokumentację znajdującą się w aktach sprawy. GDOŚ wyprowadził również trafne wnioski, a swym analizom i płynącym z nich konkluzjom dał wyraz w prawidłowo sporządzonej decyzji, spełniającej wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3, a także art. 8 i art. 11 k.p.a. należało uznać za chybione.

W skardze kasacyjnej M. S. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r.pr. S. K. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, opierając skargę kasacyjną na:

1. a) podstawie z art 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
2. - art. 30 § 4 k.p.a., przez uznanie, że z chwilą przejścia własności nieruchomości należącej do skarżącego na rzecz Miasta [...] oraz Skarbu Państwa, postępowanie odwoławcze zainicjowane przez skarżącego stało się bezprzedmiotowe;
3. - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., przez uznanie, że w związku z przejściem prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego na rzecz Miasta [...] oraz Skarbu Państwa na etapie postępowania odwoławczego, zachodzą podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego;
4. - art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 k.p.a., przez pozbawienie skrzącego możliwości skutecznego zaskarżenia decyzji organu I instancji;
5. b) podstawie z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
6. - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15, "30 § 3", 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP, przez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji wydaną z naruszeniem przywołanych przepisów prawa.

Wskazując na powyższe, wniesiono o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji w kwestii braku posiadania przez niego interesu prawnego uprawniającego do wniesienia odwołania od wydanej przez RDOŚ w [...] decyzji środowiskowej. Stanowisko to nie uwzględnia bowiem wyjątkowych okoliczności związanych z przedmiotową sprawą, a w szczególności przyczyn utraty przez skarżącego tytułu prawnego do nieruchomości z której wywodzi on interes prawny do udziału w przedmiotowym postępowaniu oraz czasookresu jaki upłynął pomiędzy wniesieniem odwołania, a jego rozpatrzeniem przez organ odwoławczy.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że był właścicielem nieruchomości obejmującej działkę nr [...], która została objęta w całości granicami przedsięwzięcia, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie. Skarżący podejmował przy tym wszelkie możliwe kroki w celu ochrony należącej do niego nieruchomości przez zajęciem pod budowę układu drogowego związanego z budową planowanej galerii handlowej. Uważał on bowiem, że realizacja tej czysto komercyjnej inwestycji nie powinna odbywać się kosztem jego uprawnień. W tym też celu złożył on odwołanie od wydanej przez organ I instancji decyzji środowiskowej, jak również od wydawanych dla tego przedsięwzięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych (obejmujących rozbudowę drogi gminnej oraz rozbudowę drogi krajowej nr [...]). Niestety w związku z tym, że GDOŚ bezzasadnie odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej, a w międzyczasie wydane dla tego przedsięwzięcia decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stały się ostateczne, nieruchomość skarżącego została wywłaszczona i wykorzystana pod budowę elementów infrastruktury drogowej.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie może zatem ulegać wątpliwości, że wywłaszczenie skarżącego z prawa własności działki nr [...] stanowi w istocie konsekwencję wydania kwestionowanej w niniejszym postępowaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i skutek przystąpienia do jej realizacji (co było możliwe z uwagi na bezprawne działanie organu II instancji, który bezpodstawnie odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania). Nie sposób natomiast przyjmować, że przystąpienie do realizacji inwestycji może pozbawić stronę prawa do kwestionowania prawidłowości decyzji, na postawie której realizacja tej inwestycji stała się możliwa i która w istocie doprowadziła do ewidentnej i rażącej ingerencji w uprawnienia strony. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy przymusowe pozbawienie skarżącego prawa własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] nie powinno pozbawiać go prawa do kwestionowania wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji środowiskowej najpierw w toku instancji, a następnie przed sądami administracyjnymi.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że prawo do zaskarżenia decyzji wydanej w I instancji jest jednym z podstawowych uprawnień obywatela mającym swoje źródło nie tylko w przepisach k.p.a., ale również w Konstytucji RP.

Umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na utratę przez skarżącego tytułu prawnego do nieruchomości po wniesieniu środka odwoławczego i to na skutek działań będących konsekwencją wydania kwestionowanej w toku instancji decyzji, nie licuje z obowiązkiem zapewnienia stronie prawa do rzeczywistej merytorycznej kontroli decyzji w toku instancji. Takie stanowisko jest tym bardziej uzasadnione, jeżeli weźmiemy pod uwagę, że utrata przez skarżącego prawa własności nieruchomości zajętej pod realizację przedsięwzięcia objętego kwestionowaną decyzją było w istocie następstwem naruszeń prawa jakich dopuścił się organ II instancji. Organ ten bezpodstawnie odmówił bowiem skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, a następnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, w konsekwencji czego decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna.

Rozstrzygnięcie to zostało wprawdzie następnie uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrokiem z 27 listopada 2016 r.), jednak nie zapobiegło to wydaniu kolejnych decyzji umożliwiających realizację przedsięwzięcia, w tym decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Gdyby zatem GDOŚ prawidłowo wykonywał swoje obowiązki, do utraty przez skarżącego prawa własności nieruchomości by nie doszło, a na pewno nie nastąpiłoby to przed rozpatrzeniem odwołania od wydanej w tej sprawie decyzji środowiskowej. Również z tego względu należy uznać, że w przedmiotowej sprawie pozbawienie skarżącego tytułu prawnego do nieruchomości objętej przedsięwzięciem absolutnie nie powinno prowadzić do umorzenia postępowania odwoławczego.

Za całkowicie nieprawidłowe należy również uznać stanowisko Sądu I instancji w kwestii interpretacji przepisu art. 30 § 4 k.p.a. Nie może natomiast ulegać wątpliwości, że sprawa wydania decyzji środowiskowej w odniesieniu do określonego terenu nie ma charakteru osobistego, gdyż dotyczy uprawnień o charakterze majątkowym (prawa własności nieruchomości), dlatego w przypadku zbycia prawa, którego postępowanie dotyczy (niezależnie od etapu postępowania) istnieją wszelkie podstawy do zastosowania omawianego przepisu.

Brak jest zatem podstaw do przyjmowania, że utrata przez skarżącego tytułu prawnego do nieruchomości objętej postępowaniem prowadzi zatem do bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, jak uznał GDOŚ oraz Sąd I instancji. Biorąc jednak pod uwagę szczególne okoliczności przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie przymiot strony postępowania powinien przysługiwać zarówno skarżącemu, jak i obecnym właścicielom działek nr [...] i [...]. W przedmiotowym postępowaniu doszło do naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik podjętego rozstrzygnięcia, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Prawidłowe zastosowanie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów powinno bowiem skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji GDOŚ z 20 listopada 2019 r., a nie oddaleniem skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., jej przeprowadzenia.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zasadnicze znaczenie w sprawie miała kwestia – oceny przymiotu strony postępowania w odniesieniu do skarżącego dokonana przez GDOŚ i Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzona przez Sąd I instancji w tym zakresie kontrola legalności zaskarżonej decyzji GDOŚ z 20 listopada 2019 r., znak DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.90.2019.mko.19 była prawidłowa.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Wskazać należy, że treść art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe - wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa.

W niniejszej sprawie przypomnieć należy, że postanowieniem z 29 grudnia 2015 r., GDOŚ odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a następnie, postanowieniem z 21 stycznia 2016r., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie GDOŚ z 29 grudnia 2015 r. zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lipca 2016 r., sygn. IV SA/Wa 207/16. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GDOŚ w postanowieniu z 20 maja 2019 r. przywrócił termin do wniesienia odwołania, a następnie, po wznowieniu postępowania, postanowieniem z 9 września 2019 r., uchylił własne postanowienie z 21 stycznia 2016 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji RDOŚ w [...] z 3 lipca 2015 r. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy obowiązany był do rozpatrzenia odwołania M.S. z 20 października 2015 r.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., organ odwoławczy może umorzyć postępowanie odwoławcze. Przepis ten nie określa przesłanek do umorzenia postępowania odwoławczego, dlatego też w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 § 1 k.p.a. Będzie to miało miejsce m.in. w sytuacji, gdy organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania ustalił, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie.

Z sytuacją bezprzedmiotowości postępowania mamy do czynienia w omawianej sprawie, bowiem brak jest podstawy prawnej do uznania M.S. za stronę przedmiotowego postępowania. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że przysługuje mu przymiot strony postępowania, a tym samym prawo do zaskarżenia decyzji RDOŚ w [...] z 3 lipca 2015 r., bowiem był właścicielem nieruchomości o numerze ewid. [...] położonej w miejscowości [...], będącej miejscem realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Nieruchomość powyższa została wywłaszczona na mocy dwóch decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych obejmujących rozbudowę drogi gminnej oraz rozbudowę drogi krajowej nr [...]. Kopie wypisów z rejestru gruntów wskazują, że właścicielem działki o numerze ewid. [...], obręb [...] jest Gmina Miasto [...], natomiast właścicielem działki o numerze ewid. [...], obręb [...] jest Skarb Państwa (trwały zarząd: Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad).

Potwierdza to treść księgi wieczystej odpowiednio nr [...] i nr [...]. Stroną uprawnioną do zgłaszania żądań o charakterze administracyjnoprawnym jest jedynie podmiot legitymujący się prawem własności lub innym prawem o podobnym charakterze.

Z przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie posiadania przez M.S. interesu prawnego lub obowiązku w sprawie, w tym posiadania prawa własności do nieruchomości znajdujących się w miejscu realizacji przedsięwzięcia lub w zasięgu jego oddziaływania, wynika, że nie dysponuje on prawem własności do takich nieruchomości. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżącego kasacyjnie w skardze kasacyjnej. Wskazać ponadto należy, że decyzja RDOŚ w [...] z 3 lipca 2015 r. nie rozstrzyga w zakresie obowiązków skarżącego, bowiem M. S. nie jest podmiotem podejmującym się realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Powyższe okoliczności, które nie są kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie w skardze kasacyjnej dało Sądowi I instancji kontrolującemu decyzję GDOŚ z 20 listopada 2019 r., znak DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.90.2019.mko.19 podstawę do stwierdzenia, że skarżący nie posiada legitymacji prawnej do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który przyznał rację stanowisku GDOŚ, że skarżącemu nie przysługuje w niniejszym postępowaniu status strony postępowania. Wywłaszczenie skarżącego z prawa własności do nieruchomości nie było konsekwencją wydania decyzji RDOŚ w [...] z 3 lipca 2015 r. Decyzja środowiskowa nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Skarżący przymiot strony postępowania w przedmiotowej sprawie wyprowadza z faktu, że w momencie wszczęcia postępowania odwoławczego dysponował prawem własności do nieruchomości znajdującej się w miejscu realizacji przedsięwzięcia — działka o numerze ewid. [...] położona w miejscowości [...]. W opinii skarżącego kasacyjnie utrata prawa własności do tej nieruchomości przed wydaniem zaskarżonej decyzji pozostaje bez wpływu na jego statut strony przedmiotowego postępowania.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, ponieważ na każdym etapie postępowania organ administracji ma obowiązek badać czy podmiot inicjujący dane postępowanie (np. odwoławcze) jest do tego legitymowany, zatem czy może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Brak przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym może wynikać także z tego, że mimo, iż dany podmiot miał przymiot strony na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, to utracił go w postępowaniu odwoławczym np. wobec utraty tytułu prawnego do nieruchomości. W takich przypadkach, gdy brak przymiotu strony, odwołującego się jest ewidentny, bądź w prosty sposób możliwy do ustalenia przez organ odwoławczy, postępowanie odwoławcze należy umorzyć, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Nie jest uprawniona teza, że w razie ustalenia, iż odwołujący się utracił status strony postępowania postępowanie odwoławcze powinno być zawsze umorzone.

W ocenie NSA, utrata statusu strony postępowania może być wynikiem przejścia praw, z których ten status wynika, na inny podmiot. Wówczas postępowanie nie staje się bezprzedmiotowe, gdyż w miejsce dotychczasowej strony wchodzi jej następca prawny (art. 30 § 4 k.p.a.) i w związku z tym brak podstaw do umorzenia postępowania. Wyjaśnić należy, że w przepisie art. 30 § 4 k.p.a. uregulowano zasady następstwa procesowego w postępowaniu administracyjnym. Mają one zastosowanie w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, jeżeli w toku postępowania doszło do zbycia prawa lub śmierci strony. W niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 30 § 4 k.p.a.

GDOŚ wskazał dowody, w oparciu o które ustalił stan faktyczny sprawy, w tym okoliczność, że skarżący nie dysponuje prawem własności do nieruchomości znajdujących się w miejscu realizacji przedsięwzięcia lub w zasięgu jego oddziaływania. Dowody te nie są przez skarżącego kwestionowane, co więcej, skarżący kasacyjnie potwierdza fakt, że nie dysponuje już prawem własności do nieruchomości o numerze ewid. [...] położonej w miejscowości [...], z której wyprowadza swój interes prawny w sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 30 § 4 k.p.a., należy zgodzić się ze skarżącym, że Gmina Miasto [...] i Skarb Państwa, czyli podmioty na rzecz których nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości skarżącego kasacyjnie, na mocy tego przepisu uzyskali przymiot stron przedmiotowego postępowania.

Nie sposób jednak podzielić stanowiska skarżącego, że równocześnie Gmina Miasto [...] oraz Skarb Państwa stali się dysponentami odwołania z 20 października 2015 r., a postępowanie odwoławcze powinno być kontynuowane względem tych podmiotów, jako wnoszących odwołanie od decyzji RDOŚ w [...] z 3 lipca 2015 r. Przyjęcie stanowiska skarżącego kasacyjnie, że przedmiotowe postępowanie odwoławcze powinno być kontynuowane z udziałem Gminy Miasto [...] oraz Skarbu Państwa, jako stron odwołujących się od decyzji RDOŚ w [...] z 3 lipca 2015 r., prowadziłoby do naruszenia praw Gminy Miasto [...] oraz Skarbu Państwa, jako podmiotów dysponujących prawem własności do nieruchomości powstałych z podziału wywłaszczonej działki o nr. ewid. [...] położonej w miejscowości [...] i realizujących na nich inwestycje drogowe.

Mając powyższe na uwadze, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15, 30 § 3, 138 § 1 pkt 3 k.p.a., należy uznać za nietrafiony.

Przepisy art. 15, 30 § 4, 138 § 1 pkt 3 k.p.a. zostały wskazane w zarzucie postawionym na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, sporządzający skargę kasacyjną winien wyjaśnić jak określony przepis powinien być rozumiany i na czym polegał błąd w interpretacji tego przepisu przez sąd. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej.

Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Skoro zaś stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został podważony - to należało przyjąć, że okoliczności sprawy kształtują się w ten sposób, jak przedstawił to Sąd I instancji. W konsekwencji Sąd ten prawidłowo ocenił decyzję GDOŚ z 20 listopada 2019 r., znak DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.90.2019.mko.19.

Biorąc pod uwagę, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.