Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt III OSK 5875/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 14 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], sygn. II SA/Łd 66/21 po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółki komandytowej z siedzibą w [...] (dalej: Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej: SKO w [...], Kolegium, organ odwoławczy) z 19 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków dotyczących wprowadzenia nasadzeń zamiennych 1. uchylił zaskarżoną decyzję;

1. 2. zasądził od SKO w [...] na rzecz Spółki kwotę 1 500 (tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania..

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: organ I instancji) z 19 czerwca 2020 r., znak [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji: 1. Umorzył Spółce opłatę w wysokości: 781 827 81 zł, stanowiącą część opłaty w kwocie 852 903,06 zł naliczonej w decyzji z 29 lutego 2016 r. za usunięcie dwudziestu dwóch sztuk drzew (w tym formy wielopniowe) znajdujących się na terenie nieruchomości przy ul. P. w [...] (działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...]);

2. Wezwał Spółkę do wniesienia opłaty w wysokości 71 075,25 zł, naliczoną w sposób proporcjonalny do liczby drzew które nie zostały posadzone zgodnie z warunkami zawartymi w decyzji nr [...] z 29 lutego 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Odwołanie od tej decyzji złożyła do SKO w [...] skarżąca Spółka. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 80 i art 107 § 1 k.p.a., przez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego, w tym w szczególności dokumentacji fotograficznej, brak wskazania w treści decyzji w jakim zakresie kwestionowane nasadzenia są nieprawidłowo nasadzone tj. przez brak wskazania jakie powinno być prawidłowe zlokalizowanie tych nasadzeń wraz ze wskazaniem w jakiej lokalizacji te nasadzenia faktycznie się znajdują, w sytuacji, gdy załączona do decyzji administracyjnej mapa miała charakter poglądowy i nie zawierała ścisłych danych lokalizacyjnych. Obrazę przepisów prawa materialnego, w postaci art. 84 ust. 7 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz.U. z 2020, poz. 55 ze zm., dalej: ustawa o ochronie przyrody), przez jego nieprawidłową wykładnię, a to przez niezasadne przyjęcie, że posadzenie drzewa z przesunięciem w zakresie lokalizacji, w przypadku braku wystąpienia innych okoliczności, jest równoznaczne z brakiem wykonania tegoż nasadzenia, w sytuacji, gdy załączona do decyzji mapa ma charakter jedynie orientacyjny.

Strona wniosła o uchylenie decyzji przez organ w drodze autokontroli, a gdyby to nie nastąpiło: o uchylenie ww. decyzji w zakresie pkt 2 i umorzenie postępowania, względnie przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia w tym zakresie.

SKO w [...] zaskarżoną decyzją z 19 sierpnia 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnianiu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 84 ust. 3, ust. 4, ust. 5 i ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Organ II instancji mając na uwadze, że Spółka wniosła odwołanie jedynie w zakresie dotyczącym pkt 2 decyzji wskazał, że postępowanie przed organem II instancji polegało na weryfikacji wskazanej w odwołaniu części decyzji organu pierwszej instancji.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wynika, że 18 października 2019 r., przedstawiciele Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa, przeprowadzili ponowne oględziny na terenie nieruchomości w [...] przy ul. P.. W czasie oględzin stwierdzono, że na terenie nieruchomości przy ul. ul. P. w [...], zostały wprowadzone nasadzenia zamienne przy czym część nasadzeń była usytuowana niezgodnie z obowiązkami wynikającymi z treści decyzji Prezydenta Miasta [...] z 29 lutego 2016 r. Przy czym z wyjaśnień opisanych w protokole wynika, że drzewo nr 9 zostało posadzone w linii nasadzeń ale przesunięto je o 4 m ze względu na to, że strona nie miała dostępu do działki gdyż nie była już jej właścicielem. Wskazuje to na fakt, że drzewo to nie dosyć, że nie zostało posadzone zgodnie z treścią decyzji ale także po wyznaczonym terminie dokonania nasadzeń.

Natomiast drzewo nr 24 podobno zostało nasadzone na froncie budynku przy ścianie szczytowej budynku co w ogóle nie pozwala stwierdzić, czy to jest drzewo do którego nasadzenia strona została zobowiązana gdyż drzewa od nr 9 do 24 miały być posadzone w jednej linii co wprost wynika z załączonej mapy do decyzji z 29 lutego 2016 r. Tym samym bezspornym w sprawie jest, że część drzew zostało posadzonych niezgodnie z treścią decyzji z 29 lutego 2016 r.

Kolegium zauważyło, że analiza akt sprawy wskazuje na fakt, że prawdopodobnie drzewa te nie zostały zasadzone w terminie wskazanym w decyzji z 29 lutego 2016 r. Niemniej ze względu na zakaz orzekania na niekorzyść strony Kolegium nie widzi możliwości poprawienia tego błędu. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów zawiera jednocześnie uprawnienie, jak też warunki na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawnienia skorzystać. Jednym z tych warunków jest uiszczenie opłaty lub dokonanie nowych nasadzeń mających zrekompensować zmiany w środowisku, jakie powstały wskutek działalności podmiotu uprawnionego do jego pogorszenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących przepisów postępowania, zdaniem Kolegium, nie można skutecznie kwestionować materiału dowodowego oraz samego postępowania jeżeli strona kwestionuje jedynie niekorzystny dla niej punkt decyzji administracyjnej. Odnosząc się natomiast do naruszenia przepisów prawa materialnego Kolegium zwróciło uwagę, że strona nie wykonała nasadzeń zgodnie z treścią decyzji tym samym organy administracji nie mogą dokonywać oceny drzew rosnących w innym miejscu nawet jeżeli znajdują się na tej samej działce geodezyjnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] Spółka zaskarżyła decyzję organu odwoławczego w części utrzymującej w mocy pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta [...] z 19 czerwca 2020 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. 1) obrazę przepisów postępowania, mającą wpływ na treść rozstrzygnięcia w postaci naruszenia art. 7, 77, 80 i art 107 § 1 k.p.a., przez:
2. a) nieuwzględnienie całości materiału dowodowego, w tym w szczególności złożonej przez Spółkę dokumentacji fotograficznej, złożonych faktur oraz wyjaśnień, wskazujących że wszystkie nasadzenia zostały wykonane w terminie, co skutkowało dowolną a nie swobodną oceną dowodów,
3. b) nieprzeanalizowanie przez organ II instancji, czy niewykonanie nasadzeń miało charakter rażący,
4. c) pominięcie okoliczności, że załączona do decyzji administracyjnej mapa miała charakter poglądowy i nie zawierała ścisłych danych lokalizacyjnych,
5. d) pominięcie rozważenia, w tych konkretnych okolicznościach sprawy, czy wystąpił efekt kompensacyjny, zwłaszcza, że drzewa zostały zasadzone prawidłowo, odpowiednich gatunków i odpowiednich rozmiarów oraz utrzymano ich żywotność.
6. 2) Obrazę przepisów prawa materialnego, w postaci art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, przez jego nieprawidłową wykładnię, przez niezasadne przyjęcie, że posadzenie drzewa z przesunięciem w zakresie lokalizacji, w przypadku braku wystąpienia innych okoliczności, jest równoznaczne z brakiem wykonania tegoż nasadzenia, w sytuacji, gdy załączona do decyzji mapa ma charakter jedynie orientacyjny, przesunięcie jest nieznaczne, a kompensacyjny cel nasadzenia - został osiągnięty.

W związku z powyższym skarżąca Spółka wniosła w pierwszej kolejności o uchylenie decyzji przez organ w drodze autokontroli, a gdyby to nie nastąpiło: o uchylenie ww. decyzji i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi.

Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję SKO w [...] z 19 sierpnia 2020 r., nr [...] w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia.

Sąd wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 84 ustawy z 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 55, dalej: ustawa o ochronie przyrody). Konsekwencją odroczenia terminu płatności, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, jest konieczność powrotu do sprawy opłaty za usunięcie po upływie terminu odroczenia, celem ustalenia, czy nałożony obowiązek został wykonany zgodnie z wydanym zezwoleniem, a jeśli tak, to czy przesadzone lub nasadzone zastępczo drzewa lub krzewy zachowały żywotność, a jeśli nie, to z jakiej przyczyny.

Chociaż jest to całkowicie nowe postępowanie administracyjne (tylko bowiem w ramach sformalizowanego postępowania administracyjnego organ może dokonać wiążących ustaleń), to jest ono prowadzone przez pryzmat granic nadanych uprzednio zezwoleniem udzielonym na rzecz skarżącego.

Według Sądu, analiza przepisów ustawy w brzmieniu zarówno w dacie podejmowania decyzji z 29 lutego 2016 r., jak i w dacie rozstrzygania przedmiotowej sprawy potwierdza, że organ był uprawniony do uzależnienia udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów od dokonania nasadzeń zastępczych, których warunki winien szczegółowo określić w decyzji zezwalającej na wycięcie drzew. Sąd zwrócił uwagę, że przewidziana w ustawie instytucja nasadzeń zastępczych, ze względu na złożony charakter, wymaga w procesie jej stosowania indywidualnego podejścia, które to zasady winny organy wdrożyć w niniejszej sprawie. Jedną z podstawowych bowiem dyrektyw, jaką należy kierować się w każdym przypadku korzystania ze środowiska, jest wynikająca z art. 5 Konstytucji RP zasada zrównoważonego rozwoju zmuszająca do uwzględniania integracji działań politycznych, gospodarczych i społecznych z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych.

W odniesieniu do ochrony drzew i krzewów rosnących poza lasami instrumentem, który ma służyć realizacji tych postanowień, jest wynikająca z regulacji art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody konieczność poniesienia opłat za korzystanie ze środowiska w przypadku usuwania na podstawie zezwolenia drzew i krzewów, których obowiązek uiszczenia może zostać odroczony, gdy w zezwoleniu przewidziano przesadzenie drzew i krzewów w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami.

W ocenie Sądu, mimo, że zasadą jest ponoszenie opłat za usunięcie drzew lub krzewów naliczanych w zezwoleniu na usunięcie (art. 84 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody), to jednak w przypadku uzależnienia wydania zezwolenia od wykonania nasadzeń zastępczych i odroczenia terminu uiszczenia opłaty (art. 84 ust.3 powołanej ustawy) na pierwszy plan wysuwa się cel w postaci przyznania prymatu kompensacji przyrodniczej, mającej skutkować zastąpieniem wycinanych drzew lub krzewów nowymi nasadzeniami. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela dominujące w tym zakresie w orzecznictwie sądowym stanowisko, że precyzyjne ustalenie warunków dokonania nasadzeń zastępczych ma zasadnicze znaczenie dla możliwości ich wykonania, a tym samym dla stwierdzenia właściwej kompensacji przyrodniczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2015 r., II OSK 1516/13). Mimo że organ wydający zezwolenie dysponuje w tym zakresie pewnym luzem decyzyjnym (w postaci możliwości określenia miejsca nasadzeń, liczby drzew lub wielkość powierzchni krzewów, minimalnego obwodu pni drzew lub minimalnego wieku krzewów, gatunku lub odmiany drzew lub krzewów oraz terminu wykonania nasadzeń – art. 83d ust. 2 ustawy o ochronie przyrody) oraz mimo możliwości ubiegania się przez podmiot zobowiązany przed upływem terminu wykonana nasadzeń zastępczych w trybie art. 155 k.p.a. o zmianę decyzji w zakresie sposobu wykonania tych nasadzeń, nie można jednak nie zauważyć, że przepis art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody nie uwzględnia w pełni specyfiki niewykonania nasadzeń zastępczych.

Wobec założenia racjonalności działania ustawodawcy trudno bowiem przyjąć, aby taki sam skutek w postaci obowiązku przeliczenia opłaty wiązać z całkowitym brakiem nasadzeń zastępczych czy też wskazanym w art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody brakiem zachowania ich żywotności z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości w upływie 3-letniego okresu liczonego od terminu wskazanego w zezwoleniu na wykonanie nasadzeń zastępczych oraz z dokonaniem tych nasadzeń w liczbie i gatunku drzew zgodnych z zezwoleniem, chociaż z pewnymi ewentualnymi niewielkimi odstępstwami (w okolicznościach sprawy za takowe uznane zostało posadzenie dwóch z 24 drzew nie w jednej linii, lecz z przesunięciem ich w stosunku do tej zakreślonej linii). Mimo, że w treści art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody mowa jest o niezgodności nasadzeń zastępczych lub części z nich z zezwoleniem - co wskazywałoby, że jakakolwiek niezgodność skutkuje obowiązkiem przeliczenia opłaty - w ocenie Sądu, każdy przypadek wymaga jednak wnikliwej i zindywidualizowanej oceny dokonywanej nie tylko przez pryzmat wykładni językowej tego przepisu, ale przede wszystkim jego wykładni systemowej postrzeganej w wynikającym z regulacji ww. ustawy przewodnim kontekście wymogów ochrony przyrody i związanej z tym kompensacji przyrodniczej.

Dokonując takiej wykładni Sąd stwierdził w okolicznościach niniejszej sprawy brak uzasadnionych podstaw do przeliczenia opłaty w stosunku do opisanych 2 sztuk drzew, co do których – jak wskazano wyżej – zostały one posadzone przez skarżącą Spółkę, ale z przesunięciem co do linii, w której miał znaleźć się cały szpaler drzew, zwłaszcza że sama ustawa o ochronie przyrody nie zawiera precyzyjnej regulacji co do lokalizacji nasadzeń zamiennych. Zgodnie bowiem z przepisem art. 83b ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody "Wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu zawiera: (...) projekt planu: a) nasadzeń zastępczych, rozumianych jako posadzenie drzew lub krzewów, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub o powierzchni nie mniejszej niż powierzchnia usuwanych krzewów, stanowiących kompensację przyrodniczą za usuwane drzewa i krzewy w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska lub b) przesadzenia drzewa lub krzewu - jeżeli są planowane, wykonany w formie rysunku, mapy lub projektu zagospodarowania działki lub terenu, oraz informację o liczbie, gatunku lub odmianie drzew lub krzewów oraz miejscu i planowanym terminie ich wykonania".

Ustawodawca nie zawarł zatem w przepisach ustawy o ochronie przyrody szczegółowych wskazówek co do sposobu określenia przez organy miejsca do nasadzeń zastępczych. Stosownie do art. 83 ust. 4 powoływanej ustawy organ, wydając zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu, które uzależnione jest od wykonania nasadzeń zastępczych bierze pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz określone w przepisie cechy usuwanego drzewa lub krzewu (m.in. ich wartość przyrodniczą, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnię krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie), nie przesądzając jednak, czy nasadzenia muszą być wykonane na nieruchomości, z której są usuwane drzewa, czy też na nieruchomościach z nią bezpośrednio sąsiadujących, a może nawet na innej nieruchomości będącej w posiadaniu wnioskującego o wydanie zezwolenia bądź na nieruchomościach gminnych - w związku z czym w praktyce nie można wykluczyć wskazania w zezwoleniu innego miejsca wykonania nasadzeń zastępczych.

W realiach niniejszej sprawy organ decydując o dokonaniu nasadzeń zastępczych wskazał je jedynie w sposób ogólny na mapie lokalizacyjnej, nie precyzując jednak szczegółowo, przez określenie współrzędnych, dokładnego ich miejsca usytuowania. Ma to o tyle znaczenie, że dokonując kontroli wykonania nasadzeń zamiennych organ stwierdził, że zostały one wykonane z naruszeniem lokalizacji miejsca, w którym miały być posadowione. Zwrócić także należy uwagę, że stanowisko organu w tym względzie opiera się jedynie na treści dość lakonicznego stwierdzenia w protokole oględzin, z którego wynika jedynie, że wskazane dwa drzewa zostały posadzone niezgodnie z załącznikiem do decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i dokonanie nasadzeń zastępczych. W tym zakresie organ nie dokonał żadnych dodatkowych ustaleń, nie zilustrował chociażby swojego stanowiska w tym zakresie dokumentacją fotograficzną. Brak jest także precyzyjnego wskazania, z czego faktycznie wynika ustalenie, że dwa drzewa posadzone zostały w innej niż wskazana lokalizacji. Nie ma żadnych bliższych ustaleń, współrzędnych odniesienia, czy jakiegokolwiek innego materialnego dowodu. Nie rozważano kwestii dostępności miejsc na posadzenie nowych drzew.

Organ ogranicza się wyłączenie do ustaleń poczynionych podczas ostatniej wizji lokalnej, jednocześnie, nie wskazując na istniejące w sprawie dowody, z których wynika prawidłowe wykonanie nasadzeń co do gatunku drzew, żywotności drzew, czy innych istotnych dla kompensacji przyrody czynników. Po drugie, organ I instancji rozstrzygając sprawę nie wskazał o ile dane nasadzenie zostało przesunięte. Wskazać bowiem należy, że załączona do decyzji mapa, wyznaczająca lokalizację poszczególnych drzew, nie jest mapą zawierającą precyzyjne dane geodezyjne, określające co do metra położenie danego drzewa, ale jest mapą orientacyjną.

W związku z tym nie jest wystarczające twierdzenie organu, że nasadzenie nie zostało przeprowadzone we wskazanej lokalizacji - koniecznym jest w tym zakresie wskazanie, o ile metrów doszło do przesunięcia w stosunku do pierwotnej lokalizacji i czy ten błąd jest błędem istotnym, zważywszy na orientacyjny charakter mapy załączonej do decyzji. Natomiast obecnie mamy w praktyce do czynienia jedynie z arbitralnym ustaleniem organu, bez żadnego wskazania, dlaczego uważa lokalizację nasadzeń dwóch kwestionowanych drzew za nieprawidłową.

Zdaniem Sądu, z art. 83b ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody wynika, że w sytuacji, gdy wnioskodawca planuje wykonanie nasadzeń, wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać projekt planu nasadzeń zastępczych, wykonany w formie rysunku, mapy lub projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz informację m.in. o miejscu wykonania nasadzeń, przy czym organ nie jest związany treścią wniosku. A skoro tak, to należy uznać za dopuszczalne dokonanie nasadzeń nie tylko na terenie nieruchomości, z której usuwane są drzewa, ale również na ternie innej nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z miejscem wycinki będącej w posiadaniu wnioskodawcy, lub co do której wnioskodawca dysponuje zgodą jej właściciela na przyjęcie określonej liczby nasadzeń zastępczych, innej nieruchomości będącej w posiadaniu wnioskodawcy, bądź co do której dysponuje on zgodą właściciela na przyjęcie danych nasadzeń, a także nieruchomości gminnej, a nawet nieruchomości sąsiedniej gminy, np. w sytuacji gdy wycinka jest realizowana bezpośrednio przy granicy dwóch gmin, oczywiście za zgodą tych podmiotów na przyjęcie określonej liczby nasadzeń zastępczych. Takie stanowisko przyjmują przedstawiciele doktryny. Ważne jest, aby nasadzenia stanowiły rekompensatę strat przyrodniczych wynikających z usunięcia drzew.

W związku z treścią art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody jawi się także regulacja art. 7a § 1 k.p.a.

W opisanej wyżej sytuacji, wobec ustalenia że skarżąca faktycznie posadziła ustaloną liczbę drzew odpowiadających założonym w decyzji wymaganiom, uznać należy, że przeliczenie opłaty i obciążenie skarżącej Spółki obowiązkiem jej zapłaty miałoby zatem charakter wyłącznie fiskalny, wobec uzyskania efektu kompensacji w środowisku, a jak już wskazano, z pewnością nie taki cel przyświeca regulacji art. 84 ust. 3-7 ustawy o ochronie przyrody. Przeliczenie ma bowiem swoje racjonalne uzasadnienie, jeżeli jakaś część przewidzianych nasadzeń nie została w ogóle wykonana lub została wykonana z rażącym naruszeniem wymogów zezwolenia, co w sprawie nie miało miejsca i nie pozwalało na zakwestionowanie spełnienia wymogu kompensacji przyrodniczej.

Okoliczności niniejszej sprawy nie wskazują na zaistnienie takiego przypadku - to zaś implikuje konstatację o naruszeniu art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane na skutek nieprawidłowej wykładni 84 ustawy o ochronie przyrody, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowało treść obu decyzji, Sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W skardze kasacyjnej SKO w [...] (dalej: skarżący kasacyjnie organ) reprezentowany przez r.pr. M. Z. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r, poz. 2325 z zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

1. 1) art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137, dalej: p.u.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, jak i dotychczasowej linii orzeczniczej;
2. 2) art. 84 ust. 7 ustawy z 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz.
3. 55) w zw. z art. 2 i art. 10 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przez błędną wykładnię, bowiem literalne brzmienie przepisu jest jasne i nie wymaga wykładni systemowej - każde odstępstwo od treści zezwolenia wiąże się z obowiązkiem uiszczenia opłaty za wycięte drzewa;

1. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.) przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej, gdyż nie zachodzi w żaden sposób konieczność uzupełniania materiału dowodowego, czy też jego oceny, albowiem bezspornym jest, że organy administracji dokonały oceny stanu zdrowia drzew i miejsc ich nasadzenia i uznały, że dwa drzewa nie zostały nasadzone zgodnie z treścią zezwolenia;
2. 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 84 ust. 7 ustawy z 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz.
3. 55) przez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem w sprawie wbrew stanowisku Sądu I instancji - nie wystąpiło naruszenie norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

1. 5) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania, oraz niespójność sentencji wyroku z treścią uzasadnienia.

W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. W przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...], zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni norm prawa materialnego błędnie zarzucając naruszenie art. 84 ust. 7 ustawy z 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz.

55) tym samym zasadne jest podniesienie naruszenia art. 1 p.u.s.a., bowiem kontrola została dokonana w sposób naruszający powyższą normę. Niezasadnie Sąd I instancji przyjmuje, że art. 84 ust. 7 ustawy z 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz.

55) wymaga nie tylko wykładni językowej, ale także wykładni systemowej, postrzeganej w kontekście wymogów ochrony przyrody i związanej z tym kompensacji przyrodniczej. Pogląd Sądu I instancji jest błędny. Wykładnia systemowa, czy też celowościowa nie może w żadnym razie być contra legem czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę przez wykreowanie nowej sprzecznej z gramatycznym brzmieniem przepisu normy prawnej, gdyż wówczas podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar zarezerwowany do wyłącznej kompetencji władzy ustawodawczej. Wykładnia dokonana przez Sąd I instancji, de facto, narusza podstawowe, wyrażone w art. 2 i art. 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady tj. zasadę demokratycznego państwa polskiego oraz zasadę trójpodziału władzy, gdyż zamiast zweryfikować w ramach kontroli legalności decyzji administracyjnej, poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonuje jego stanowienia.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji dokonując wykładni ww. przepisu pomija fakt, że decyzja o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów zawiera jednocześnie uprawnienie, jak też warunki na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawnienia skorzystać. Jednym z tych warunków jest uiszczenie opłaty lub dokonanie nowych nasadzeń mających zrekompensować zmiany w środowisku, jakie powstały wskutek działalności podmiotu uprawnionego do jego pogorszenia. Decyzja ta będąc decyzją ostateczną wiąże zarówno organ I instancji jak i Kolegium oraz stronę postępowania.

W świetle obowiązujących przepisów prawa orzecznictwa i doktryny prawa nie ma najmniejszych wątpliwość, że postępowanie "sprawdzające" wykonanie obowiązków nałożonych decyzją zezwalającą na wycinkę drzew jest nowym postępowaniem i zastosowanie w nim mają przepisy obowiązujące w dniu wdania decyzji "kontrolnej". Skoro jest to postępowanie "kontrolne" to na tym etapie nie bada się w jakim zakresie podmiot zobowiązany dokonał kompensacji przyrodniczej, a jedynie bada się czy wykonał obowiązki nałożone na niego w decyzji zezwalającej na wycięcie drzew. Rekompensatę strat przyrodniczych ustala się w zezwoleniu na usunięcie drzew i na tym etapie strona może kwestionować zarówno ilość jak i miejsce nasadzeń czy też mapkę na podstawie której ma dokonać nasadzeń a nie post factum po 3 latach, gdy następuje "kontrola" wykonania nałożonych obowiązków stwierdzać, że z tego bądź innego powodu dokonała jakiś nasadzeń w innym miejscu.

Sąd I instancji w ocenie SKO w [...], dokonał wykładni normy w sytuacji, gdy taka konieczność nie zachodziła i po dokonaniu tej wykładni przypisał organom administracji naruszenie prawa materialnego. Zdaniem Kolegium, stanowi to naruszenie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 84 ust. 7 ustawy z 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz.U. z 2020r. poz. 55). Co prawda, w uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji nie powołuje art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. niemniej jednak z treści uzasadnienia wynika, że decyzja zaskarżona i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem, art. 7, art. 77 i 107 § 3, k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, zebrany materiał dowodowy jak i jego ocena były wystarczające do podjęcia decyzji w sprawie. SKO w [...] podkreśliło, że strona nie zakwestionowała faktu posadzenia drzew w innych miejscach a jedynie podnosi, że mapa załączona do decyzji zezwalającej na wycinkę drzew wskazująca miejsca nasadzeń nie zawiera precyzyjnych danych geograficznych.

Według SKO w [...], Sąd I instancji zaakceptował ten pogląd strony skarżącej, jednak nie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem precyzyjnych danych geograficznych. Trudno zakładać, że organ administracyjny wskazując miejsca nasadzeń drzew będzie podawał długość i szerokość geograficzną każdego nasadzenia. W ocenie Kolegium, załączona mapa nasadzeń w sposób dostateczny wskazywała gdzie mają być dokonane nasadzenia. Z jej treści jednoznacznie wynikało, że drzewa mają, być posadzone w jednej linii tym samym posadzenie jednego drzewa w odległości kilku metrów od wyznaczonej linii, a drugiego drzewa w innej części działki wprost świadczy o niewykonaniu decyzji zezwalającej na wycięcie drzew. Poza tym należy zauważyć, że podmiot na który nakłada się obowiązek nasadzeń w razie trudności obiektywnych uniemożliwiających dokonanie nasadzeń we wskazanych miejscach przed upływem terminu do wykonania nasadzeń może zawsze wystąpić o skorygowanie miejsc nasadzeń występując do właściwego organu.

SKO w [...] nie mogło także naruszyć art. 7a, k.p.a., gdyż ani norma prawna zawarta w art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody ani też zebrany materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że w sprawie są wątpliwości, które można by rozstrzygać na korzyść strony.

Według skarżącego kasacyjnie organu, nie było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, p.p.s.a. Nie jest spornym, że Sąd I instancji opisanym powyżej wyrokiem uwzględnił skargę strony skarżącej, co w konsekwencji stanowi, że ma w takim przypadku zastosowanie norma zawarta w art. 141 § 4 p.p.s.a., a w szczególności jej zdanie 2. W tym przypadku ze względu na fakt, że w sentencji wyroku Sąd I instancji uchyla jedynie zaskarżoną decyzję tut. Kolegium, a w uzasadnieniu pisze cyt. "Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na skutek nieprawidłowej wykładni 84 ustawy o ochronie przyrody, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowało treść obu decyzji, sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie ich z obrotu prawnego".

W tej sytuacji SKO w [...] nie wie zatem czy ma uchylić decyzję organu I instancji czy też samodzielnie rozstrzygnąć merytorycznie sprawę, zgodnie z wykładnią zaprezentowaną przez Sąd I instancji po uzupełnieniu materiału dowodowego. W ocenie SKO w [...], opisany powyżej wyrok Sądu I instancji nie może się ostać, zważywszy naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania opisane powyżej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej SKO w [...]; nie wniosła o wyznaczenie rozprawy, nie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz wniosła o utrzymanie w mocy wydanego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., jej przeprowadzenia.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, jednak nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie.

Z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zasadnicze znaczenie w sprawie miała kwestia utrzymania w mocy przez SKO w [...] decyzji Prezydenta Miasta [...] z 19 czerwca 2020 r., nr [...], znak [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzona przez Sąd I instancji w tym zakresie kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie była prawidłowa.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. O naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków, a wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Sąd I instancji spełnił wymogi normatywne określone w tym przepisie. Wskazać należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje elementy uzasadnienia wyroku, które powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpoznana przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Sąd I instancji spełnił wymogi ustawowe przewidziane dla uzasadnienia wyroku, zawierając w nim m.in. interpretację przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie, która jest odmienna od interpretacji dokonanej przez organ. Stwierdzenie, które znalazło się w podsumowaniu uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, zgodnie z którym "W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c) ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji" jest sprzeczne z treścią sentencji wyroku, w którym Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję. Powyższe nie może prowadzić do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Zaskarżony wyrok został wydany z uwzględnieniem dyspozycji przepisu art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu stanowią treść uzasadnienia wyroku o wiążącym charakterze. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło ten Sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę Sąd I instancji uwzględniając wniesioną skargę Spółki na decyzję SKO w [...] z 19 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków dotyczących wprowadzenia nasadzeń zamiennych. Wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku mimo, że są błędne spełniają powyższe wymogi formalne wynikające z treści art. 153 p.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 1 p.u.s.a. Przyjmuje się w orzecznictwie, że przepis ten mógłby stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności. Przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu nie wskazał w skardze kasacyjnej, jakie to inne kryteria kontroli (np. celowość, rzetelność, gospodarność), zamiast kryterium legalności, stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją WSA nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Przepis ten wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej, nie określa natomiast zasad postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 października 2015 r., II GSK 2991/14 oraz wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., II GSK 1385/18).

Zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż nie zachodzi w żaden sposób konieczność uzupełniania materiału dowodowego, czy też jego oceny, albowiem bezspornym jest, że organy administracji dokonały oceny stanu zdrowia drzew i miejsc ich nasadzenia i uznały, że dwa drzewa nie zostały nasadzone zgodnie z treścią zezwolenia. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że zebrany materiał dowodowy jak i jego ocena były wystarczające do podjęcia decyzji w sprawie. Podkreślenia też wymaga, że strona nie zakwestionowała faktu posadzenia drzew w innych miejscach a jedynie podnosi, że mapa załączona do decyzji zezwalającej na wycinkę drzew wskazująca miejsca nasadzeń nie zawiera precyzyjnych danych geograficznych.

Sąd I instancji błędnie zaakceptował ten pogląd strony skarżącej, jednocześnie nie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem precyzyjnych danych geograficznych. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że załączona mapa nasadzeń w sposób dostateczny wskazywała gdzie mają być dokonane nasadzenia. Z jej treści jednoznacznie też wynikało, że drzewa mają, być posadzone w jednej linii tym samym posadzenie jednego drzewa w odległości kilku metrów od wyznaczonej linii, a drugiego drzewa w innej części działki wprost świadczy o niewykonaniu obowiązku wynikającego decyzji zezwalającej na wycięcie drzew.

Pozycję prawną Spółki w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu wyznaczyły obowiązki i uprawnienia wynikające z decyzji Prezydenta Miasta [...] z 29 lutego 2016 r. nr [...]. Obowiązek prawny sprowadza się więc najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla adresata decyzji nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Oznacza to, że może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny. Obowiązek prawny nie musi się sprowadzać do prostych nakazów lub zakazów. Obowiązek prawny stanowi uwarunkowane przez zawarte w normach prawa żądanie i zagwarantowaną przez przymus państwowy konieczność określonego zachowania się. Według Z. Ziembińskiego, możemy spotkać się z sytuacją, w której "czyn może polegać na jakimś działaniu lub zaniechaniu, a w przypadku, gdy norma nie określa czynu formalnie, lecz wskazuje, jaki stan rzeczy ma być przez adresata normy zrealizowany, czyn może składać się ze złożonego zespołu działań i zaniechań". (Z. Ziembiński, Logiczne podstawy prawoznawstwa, Warszawa 1966, s. 99).

Obowiązki prawne wynikające z ustawy o ochronie przyrody są pochodną ogólnego obowiązku ochrony środowiska określonego w art., 74 i 86 Konstytucji. Na gruncie prawa konstytucyjnego charakterystykę instytucji prawnej obowiązku przeprowadza F. Siemieński. Wyodrębniając części składowe pojęcia obowiązku, wskazuje na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania;

1. 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy;
2. 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela;
3. 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli". (zob. F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124–125). Powinno lub może to pociągać za sobą przewidziane przez prawo ujemne skutki dla adresata lub adresatów decyzji administracyjnej. Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku powinno pociągać za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Niewypełnienie obowiązku może wywołać ujemne skutki, gdy określony przepis prawa od decyzji wskazanego podmiotu uzależnia to, "czy ten, kto nie zastosował się do odpowiedniego nakazu lub zakazu, ma ponieść owe ujemne skutki prawne, czy też nie ma ich ponosić". (J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa. Część I, Katowice 1986, s. 38).

Obowiązek jest powinnością zachowania określonego przez zawarte w normie prawnej żądanie tego zachowania. Obowiązek jest ustawowo chronionym sposobem powinnego zachowania się. Podmiot zobowiązany powinien zachowywać się zgodnie z wymogami treści obowiązku, lecz także w celu zaspokojenia uznanych przez prawo interesów (ochrona przyrody). Organ administracji może domagać się wypełnienia obowiązku. Żądając wypełnienia obowiązku, musi mieć do tego podstawę prawną. Obowiązek określany jest jako zachowanie powinne, które ulega przekształceniu wraz z jego realizacją w zachowanie rzeczywiste. Naruszenie normy prawnej, polegające na niewykonaniu lub nienależytym wykonaniu obowiązku, może pociągać za sobą pewne skutki prawne.

Zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie organ, że podmiot – Spółka profesjonalnie realizująca przedsięwzięcie polegające na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz bliźniaczej oraz dwóch budynków wielorodzinnych na który nakłada się obowiązek nasadzeń w razie trudności obiektywnych uniemożliwiających dokonanie nasadzeń we wskazanych miejscach przed upływem terminu do wykonania nasadzeń może zawsze wystąpić o skorygowanie miejsc nasadzeń występując do właściwego organu.

SKO w [...] nie mogło także naruszyć art. 7a, k.p.a., gdyż ani norma prawna zawarta w art. 84 ust. 7 u.o.p. ani też zebrany materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że w sprawie są wątpliwości, które można by rozstrzygać na korzyść strony.

Zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni norm prawa materialnego błędnie zarzucając naruszenie art. 84 ust. 7 u.o.p. Jeżeli brzmienie danej normy nie budzi żadnej wątpliwości, czyli ma miejsce zrozumienie bezpośrednie, a więc clara non sunt interpretanda, to nie zachodzi konieczność dokonywania wykładni normy prawa. Gdyby nawet przyjąć, że należy dokonać wykładni normy prawa, to w pierwszym rzędzie należy ustalać znaczenie normy ze względu na kontekst językowy.

Wykładnia systemowa, czy też celowościowa nie może w żadnym razie być contra legem czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę przez wykreowanie nowej sprzecznej z gramatycznym brzmieniem przepisu normy prawnej, gdyż wówczas podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar zarezerwowany do wyłącznej kompetencji władzy ustawodawczej. Zgodzić należy się z poglądem skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji dokonując wykładni ww. przepisu pomija fakt, że decyzja o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów zawiera jednocześnie uprawnienie, jak też warunki na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawnienia skorzystać. Jednym z tych warunków jest uiszczenie opłaty lub dokonanie nowych nasadzeń mających zrekompensować zmiany w środowisku, jakie powstały wskutek działalności podmiotu uprawnionego do jego pogorszenia.

Zgodnie z treścią art. 84 ust. 7 u.o.p., w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Wskazany przepis dotyczy konsekwencji braku wykonania obowiązku prawnego w postaci nasadzeń zastępczych, który został określony dla Spółki w decyzji administracyjnej wydanej na jej wniosek.

Należy stwierdzić, że SKO w [...] w zaskarżonej decyzji dokonało prawidłowej wykładni art. 84 ust. 7 u.o.p. Naruszenie normy prawnej wynikającej z art. 84 ust. 7 u.o.p., polegające na niewykonaniu lub nienależytym wykonaniu obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, musi pociągać za sobą skutki prawne w postaci naliczenia opłaty, która jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Wykładnia art. 84 ust. 7 dokonana przez Sąd I instancji jest sprzeczna z zasadą ogólną wyrażoną w art. 84 ust. 1 i 2 u.o.p.. w myśl ww. przepisów, posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu (art. 84 ust. 1 u.o.p.). Opłaty naliczane są w zezwoleniu na usunięcie drzewa lub krzewu i pobierane przez organ właściwy do wydania tego zezwolenia (art. 84 ust. 2).

Stosowanie opłaty, o której mowa w art. 84 ust. 7 u.o.p. wywodzi się z założenia, że w działalności ochronnej muszą być uwzględniane także ekonomiczne aspekty korzystania ze środowiska w tym przyrody, wprowadzania w nim zmian, dokonywania degradacji, podejmowania działań ochronnych oraz restytucyjnych. Bodźcowe oddziaływanie opłaty o której mowa w art. 84 ust. 7 u.o.p. wykorzystywane powinno być także poprzez stosowanie jej jako sankcji z tytułu niewykonywania lub nieprawidłowego wykonywania obowiązków związanych z ochroną przyrody, obowiązków wynikających z ustawy, ale często kształtowanych przez decyzje administracyjne (por. A. Jaworowicz-Rudolf, Instrumenty finansowo-prawne ochrony środowiska [w:] Prawa i obowiązki przedsiębiorców w ochronie środowiska. Zarys encyklopedyczny, red. P. Korzeniowski, Warszawa 2010, s. 115). Zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" (polluter pays), celem opłat powinno być wystawienie rachunku sprawcy naruszenia stanu środowiska za powstanie negatywnych efektów zewnętrznych i za związane z tym koszty ich usunięcia.

Najkorzystniejszą formą byłoby indywidualne ustalenie tzw. krańcowej szkody wywołanej przez szeroko rozumiane korzystanie ze środowiska, co jednak praktycznie jest prawie niemożliwe. Z tego względu opłaty są określane jako świadczenia pieniężne pobierane z tytułu korzystania z komponentów środowiska, o charakterze przymusowym i ekwiwalentnym, z reguły egzekwowane ex ante (przed rozpoczęciem działania) i oparto je na przeciętnych kosztach degradacji środowiska (A. Jaworowicz-Rudolf, Instrumenty finansowoprawne, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2021, s. 203).

Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni normy wynikającej z art. 84 ust. 7 u.o.p. w sytuacji, gdy taka konieczność nie zachodziła i po dokonaniu tej wykładni przypisał organom administracji naruszenie prawa materialnego. Stanowi to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 84 ust. 7 u.o.p.

W konsekwencji błędna okazała się również ocena Sądu I instancji, że SKO w [...] naruszyło prawo materialne w sposób, który uzasadniał uchylenie decyzji tego organu z 19 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków dotyczących wprowadzenia nasadzeń zamiennych.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości.

Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny – orzekające w sprawie organy administracji prawidłowo zebrały, rozpatrzyły i ocenił zgromadzony materiał dowodowy. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga Spółki jest niezasadna. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.