Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt III OSK 5876/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 23 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, sygn. II SA/Łd 35/21 po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 23 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], SKO, Kolegium, organ odwoławczy) z 25 listopada 2020 r. nr KO.461.36.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z 21 września 2020 r., znak [...]);

1. 2. zasadził od SKO w [...] na rzecz skarżącego R. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w decyzji z 21 września 2020 r., wydanej na podstawie m.in. art. 183 ust. 1, art. 188 ust. 1 i 2, art. 224 ust. 1 i 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm., dalej: p.o.ś.), Starosta [...] udzielił prowadzącemu instalację Przedsiębiorstwu Produkcyjnemu "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka lub skarżąca), zezwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do produkcji naczep, przyczep i zabudów o specjalistycznym zastosowaniu, usytuowanej na terenie ozn. nr ewid. dz. [...],[...] i [...] obręb [...] oraz określił w pkt I decyzji: adres zakładu, na terenie którego prowadzona jest eksploatacja instalacji; rodzaj instalacji; parametry instalacji istotne z punktu widzenia przeciwdziałania zanieczyszczeniom, zgodnie z tabelą nr 1; charakterystykę miejsc wprowadzania gazów lub pyłów, a także wielkość dopuszczalnej emisji w warunkach normalnego funkcjonowania instalacji, tj. ustalił rodzaje i ilość gazów lub pyłów dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza, zgodnie z tabelą nr 2; usytuowanie króćców pomiarowych dla emitorów E1, E2.

W pkt II i III decyzji organ zawarł zobowiązania i zastrzeżenia względem prowadzącego instalację. W pkt IV decyzji określił okres, na jaki zezwolenie zostało wydane.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł R. W., wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu skarżący podniósł, że:

1. - zaskarżona decyzja narusza ustalenia decyzji środowiskowej z 12 stycznia 2017 r. wydanej przez Wójta Gminy [...], a następnie przeniesionej na Spółkę [...], która to decyzja określa środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie warsztatu produkcyjno-remontowego środków transportu nadwozi do pojazdów silnikowych na działce nr [...] obręb [...], gm. [...];
2. - pozwoleniem naruszono przepisy prawa, które stanowią m.in., że organ wydający pozwolenie emisyjne jest związany zapisami decyzji środowiskowej, co oznacza, że pozwolenie musi być z tą decyzją zgodne. W przypadku zaskarżonego pozwolenia nie jest spełniony warunek zgodności z decyzją środowiskową z 12 stycznia 2017 r.;
3. - wydanie pozwolenia Spółce, skarżący uważa za niedopuszczalne również dlatego, że instalacja jest przez ten podmiot eksploatowana nielegalnie, mimo braku pozwolenia, co obserwuje jako sąsiad terenu, na którym funkcjonuje instalacja. Potwierdza to również informacja uzyskana z Urzędu [...] w [...] o wyemitowaniu przez Spółkę w 2019 r. do powietrza ok. 6 Mg LZO, co oznacza, że w 2019 r. nielegalnie zużyto ok. 12 Mg LZO. Ponadto, jak wynika z informacji Starosty [...], Spółka nie posiadała pozwolenia na wytwarzanie odpadów, a te niewątpliwie powstawały, skoro firma od kilku lat produkuje nielegalnie naczepy, przyczepy i zabudowy o specjalistycznym zastosowaniu;
4. - skarżący uważa, że prawo wniesienia odwołania w sprawie przysługuje mu m.in. jako stronie decyzji środowiskowej z 12 stycznia 2017 r., gdyż pozwolenie z 21 września 2020 r. narusza istotne ustalenia tej decyzji;
5. - odwołanie zostanie uzupełnione po uzyskaniu dodatkowych danych, w tym m.in. tych, które bezzasadnie utajniono, udostępniając mu decyzję Starosty [...] z 21 września 2020 r. w trybie informacji publicznej;
6. - w przypadku, gdyby decyzja Starosty [...] z 21 września 2020 r. była już ostateczna, wnosi o poinformowanie go o tym i potraktowanie jego pisma jako wniosku o wznowienie postępowania w sprawie decyzji Starosty [...] z 21 września 2020 r.

W dniu 16 listopada 2020 r. wpłynęło do Kolegium pismo R.W. będące uzupełnieniem odwołania.

W decyzji z 25 listopada 2020 r., znak [...], SKO w [...] orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie odwołania R. W. od decyzji organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy odwołującemu R. W., który nie był przez organ I instancji uznany za stronę postępowania zakończonego powyższą decyzją z 21 września 2020 r., przysługuje legitymacja do złożenia odwołania od ww. decyzji pierwszoinstancyjnej. Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie przepisem szczególnym jest art. 185 ust.1 p.o.ś.

W dniu 12 listopada 2020 r. wpłynęło do Kolegium pismo Starosty [...], w którym wyjaśniono, że "na terenie działek o nr ewid. [...],[...] oraz [...] obręb geodezyjny [...], gmina [...], powiat [...], na którym zlokalizowana jest instalacja do produkcji naczep, przyczep i zabudów o specjalistycznym zastosowaniu eksploatowana przez Przedsiębiorstwo Produkcyjne "[...]" sp. z o.o., z siedzibą w [...], a, nie został utworzony obszar ograniczonego użytkowania, o którym mowa w art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska".

W dniu 23 listopada 2020 r. wpłynęło pismo R. W., w którym poinformował Kolegium, że jest "właścicielem nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie terenu objętego pozwoleniem na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza dla instalacji do produkcji naczep, przyczep i zabudów o specjalistycznym zastosowaniu na częściach działek geodezyjnych [...],[...] i [...], obręb [...], gmina [...]. Należące do skarżącego działki [...] i [...] położone są na północ od działek [...],[...] i [...], o których mowa w pozwoleniu". Do pisma skarżący dołączył kserokopię uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z 18.11.2020r.

Rozważając powyższe Kolegium doszło do wniosku, że skoro w związku z eksploatacją instalacji objętej pozwoleniem, nie utworzono obszaru ograniczonego użytkowania, skarżącemu, pomimo usytuowania jego nieruchomości w sąsiedztwie obszaru objętego pozwoleniem, nie przysługuje legitymacja do bycia stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty [...] z 21 września 2020 r., w przedmiocie udzielenia Spółce zezwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do produkcji naczep, przyczep i zabudów o specjalistycznym zastosowaniu, usytuowanej na terenie oznaczonym nr ewid. dz. [...],[...] i [...] obręb [...], a w konsekwencji do złożenia odwołania od tej decyzji. Z przedstawionych względów postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem R. W. podlegało umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W skardze R. W. podtrzymał zarzuty przedstawione w toku postępowania administracyjnego, a ponadto zakwestionował przesłanki umorzenia postępowania odwoławczego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Jego zdaniem, decyzja Kolegium zapadła bez wnikliwego badania okoliczności sprawy. Uzasadniając skargę skarżący wskazał m.in., że: - z brzmienia art. 185 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, wynika, że przepis ten odnosi się do postępowania "o wydanie pozwolenia". W niniejszej sprawie prowadzono postępowanie odwoławcze, które nie zmierza do wydania pozwolenia emisyjnego, lecz służy ocenie decyzji wydanej przez organ I instancji, w tym przypadku - ocenie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji firmy [...]. Skoro przedmiotem postępowania Kolegium było odwołanie, to interes prawny skarżącego powinien być oceniany w kontekście art. 28 k.p.a. W tym stanie rzeczy, właściciel nieruchomości sąsiedniej ma przymiot strony w postępowaniu.

Kolegium znane jest położenie jego nieruchomości, a tym samym fakt, że jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem, na którym prowadzona jest instalacja. Według skarżącego, decyzja Starosty [...] z 21 września 2020 r. udzielająca pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza dla instalacji do produkcji naczep, przyczep i zabudów o specjalistycznym zastosowaniu ma znaczenie zarówno dla jego obecnej, jak i przyszłej sytuacji prawnej. Instalacja, o której mowa, znajduje się w zakładzie przemysłu ciężkiego produkującym naczepy samochodowe. Instalacja emituje do środowiska w dużej ilości lotne związki organiczne (LZO), pyły, odory, hałas, a nadto czyni uciążliwym zamieszkiwanie w sąsiedztwie.

Organ II instancji, oceniając jego legitymację do wniesienia odwołania, winien mieć na względzie i to, że interes prawny może wynikać nie tylko z norm materialnego prawa administracyjnego, ale również z prawa cywilnego. Kolegium w sposób lakoniczny oceniło wskazane przez niego okoliczności mające znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, przesądzając w istocie gołosłownie, iż nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu i na tej podstawie w nieuprawniony sposób pozbawiono go prawa do skutecznego złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego, okoliczności te przesądzają o naruszeniu przepisów art. 7, art. 8 i "art. 138 § 3" k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie strony, organ powinien był poddać szczegółowej ocenie wszystkie znane mu, a także wyjaśnić nieznane okoliczności. Tymczasem z zaskarżonej decyzji nie wynika, w oparciu o jakie źródła Starosta dokonał ustaleń zleconych mu przez Kolegium. Nie jest więc możliwe ich zweryfikowanie. Źródła te winny być w decyzji Kolegium przynajmniej wymienione. Skarżący wskazał, że ustalenia, czy na działkach [...],[...] i [...] oraz ich okolicy utworzono obszar ograniczonego użytkowania, Kolegium mogło dokonywać, korzystając również ze źródeł innych, tym bardziej, że do tworzenia takiego obszaru uprawnione są także podmioty inne niż rada powiatu.

Skoro utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania następuje m.in. w związku z oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganą przepisami ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej w skrócie u.i.o.ś.), to trzeba pamiętać, że działalność prowadzona przez Spółkę należy do przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji środowiskowej, a posiadanie odpowiedniej decyzji środowiskowej warunkuje wystąpienie o pozwolenie emisyjne. Spółka winna więc decyzją taką legitymować się. Według wiedzy strony, wydano tej Spółce decyzję środowiskową z 12 stycznia 2017 r. Jakkolwiek decyzji tej w postępowaniu nie wymienia się, to stanowi ona jedno ze źródeł wiedzy m.in. o zasadności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Nic nie świadczy o tym, aby decyzja ta była przez Kolegium analizowana przy okazji jego odwołania. Uważa, że sięgnięcie do postanowień decyzji środowiskowej, którą legitymuje się Spółka, było potrzebne dla wyjaśnienia kwestii obszaru ograniczonego użytkowania.

Skarżący stanął na stanowisku, że kwestia w związku z jaką decyzją środowiskową złożono wniosek o wydanie pozwolenia pozostaje niewyjaśniona, zatem nie sposób przesądzić, że nie przysługiwał mu status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia emisyjnego. Kolegium nie dowiodło, że z oceny oddziaływania przedsięwzięcia dokonywanej w trakcie postępowania o wydanie decyzji środowiskowej z 2017 r., czy też o wydanie nowej, innej decyzji środowiskowej dla Spółki, nie wynika zasadność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, o którym mowa w art. 135 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, w związku z niemożnością dotrzymania standardów jakości środowiska poza terenem zakładu, w tym na jego nieruchomości.

Zaskarżona decyzja dowodzi, że organ II instancji, rozstrzygając o umorzeniu postępowania, "zwolnił się" z merytorycznej oceny materiału przedstawionego w odwołaniu. Skarżący podnosi, że tezy i zarzuty zawarte w jego pismach z 29 września 2020 r. i 9 listopada 2020 r. pozostają aktualne. Pozwolenie emisyjne wydano dla firmy, która od kilku lat korzysta ze środowiska, rażąco naruszając m.in. przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska. Pozwolenie, o którym mowa, wydano Spółce, o której wiadomo, że realizowała, np. w 2019 r. emisję LZO bez pozwolenia i to w zakresie znacznie przekraczającym ilość dopuszczoną posiadaną decyzją środowiskową z 2017 r. Z danych Urzędu [...] w [...] wynika, że Spółka, np. w 2019 r., wyemitowała do powietrza ok. 6 Mg LZO, czyli 3,5 razy tyle, ile dopuszczała decyzja środowiskowa z 2017 r. (1,7 Mg LZO). Z pism Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, m.in. z 29 lipca 2019 r., 7 sierpnia 2019 r., 14 sierpnia 2019 r., 27 września 2019 r., a ostatnio z 8 września 2020 r. wynika, że Spółka prowadziła instalację emitującą LZO bez wymaganych pozwoleń.

Także informacje uzyskane przez niego od organu wydającego pozwolenie z 21 września 2020 r., tj. Starosty [...], potwierdzają, że Spółka produkuje naczepy, nie mając pozwolenia na wytwarzanie odpadów, mimo że niewątpliwie odpady w trakcie tej działalności powstają. Również sam wnioskodawca we wniosku o wydanie pozwolenia potwierdził, że prowadzi instalację, choć nie ma pozwoleń, gdyż ich nie uzyskał, mimo dwukrotnych starań. Już choćby z tego powodu instalacja winna być uważana za nową, a nie za istniejącą, jak to wynika z treści pozwolenia; jak wynika z art. 135 ust. 4 p.o.ś. nie rozpoczyna się użytkowania obiektu, wymagającego przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko. Skoro więc przedstawił niekwestionowane dowody, że Spółka prowadzi instalację bez pozwoleń, Kolegium niewątpliwie winno wyjaśnić, na jakiej podstawie przed wydaniem pozwolenia użytkowana była instalacja na działkach [...],[...] i [...].

Dodaje, że w skierowanym do niego piśmie z 1 września 2020 r. Państwowej Inspekcji Pracy Oddział w [...] stwierdzono, że Spółka przenosi działalność do nowej siedziby w [...]. Jeśli tak, to postępowanie o wydanie pozwolenia można by uważać za wręcz bezprzedmiotowe.

Już tylko z powodów wskazanych powyżej wydanie decyzji o pozwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z 21 września 2020 r. budzi jego uzasadniony prawem sprzeciw. Organ wydał bowiem pozwolenie firmie, która od kilku lat w jego bezpośrednim sąsiedztwie prowadzi instalację nielegalnie, korzystając ze środowiska w skali niedopuszczonej wymaganą decyzją środowiskową, bezprawnie narażając m.in. jego na skutki zagrażających zdrowiu i życiu emisji LZO i pyłów. Kolegium niesłusznie uznało, iż kwestie te znajdują się poza polem jego zainteresowania we wszczętym postępowaniu odwoławczym; istotną, dla uznania naruszenia jego interesu prawnego, jest również okoliczność, iż pozwolenie wydano na emisję z instalacji, w której zaszły istotne zmiany w stosunku do instalacji dopuszczonej decyzją środowiskową z 12 stycznia 2017 r., której był stroną. Z pozwolenia wynika, że dotyczy ono działalności o wielokrotnie większej skali niż to przewidywała decyzja środowiskowa z 2017 r. Między innymi niemal dwukrotnie większy ma być teren, na którym odbywać się będzie działalność przemysłu ciężkiego (1,21 ha zamiast 0,76 ha), ok. trzykrotnie większa będzie roczna emisja LZO (4,8 Mg LZO zamiast 1,7 Mg LZO), niemal trzykrotnie większe zużycie wyrobów malarskich (12,8 Mg zamiast 4,4 Mg), funkcjonować ma dwukrotnie więcej kabin lakierniczo-suszarniczych (dwie zamiast jednej), ok. trzykrotnie więcej będzie emitorów (11 emitorów zamiast 4), dodany zostanie proces znacząco oddziałujący na środowisko - śrutowanie.

Jak wynika z wniosku o wydanie pozwolenia, w instalacji wprowadzono samowolnie istotne zmiany w stosunku do stanu, do którego odnosiły się organy opiniujące oddziaływanie przez wydaniem decyzji środowiskowej. Zmiany te są tak znaczące, iż na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów wymagały niewątpliwie uzyskania nowej decyzji środowiskowej, co winno nastąpić przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia emisyjnego. W postępowaniu dotyczącym decyzji środowiskowej dla instalacji o takiej skali, jak opisana w pozwoleniu z 21 września 2020 r., jego interes prawny podlegałby ochronie, gdyż jego przedmiotem byłaby ocena oddziaływań na środowisko nowego przedsięwzięcia Spółki realizowanego na innym terenie, w innych obiektach, o innej emisji, procesach, kumulacjach itp. Zapewne byłby stroną tego postępowania, więc jego głos byłby uwzględniany.

Skarżący zarzucił, iż Kolegium de facto zaaprobowało ignorowanie przepisu art. 86 u.i.o.ś., a w konsekwencji - pozbawienie go możliwości prawnego wpływu na działalność zaliczaną do mogących zagrażać zdrowiu i życiu realizowaną w bezpośrednim sąsiedztwie jego domu. Uważa, że stan ten jest obrazą praworządności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie Kolegium, zarzuty skargi nie są zasadne, a okoliczności sprawy uzasadniały podjęcie zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z 21 września 2020 r., znak [...] wskazał, że spór prawny zainicjowany wniesieniem tej skargi sprawdza się do kwestii prawidłowości umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego powyższym odwołaniem skarżącego od wskazanej decyzji organu I instancji. Według Sądu I instancji, podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma kwestia prawidłowości uznania przez organ odwoławczy, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów z przedmiotowej instalacji do produkcji naczep, przyczep i zabudów o specjalistycznym zastosowaniu.

W ocenie Sądu I instancji, organ przedwcześnie, bez wnikliwej refleksji i bez dostatecznych w sprawie ustaleń, przesądził o braku posiadania przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z 21 września 2020 r. o pozwoleniu na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów z instalacji. Uzasadnienie swego stanowiska organ ograniczył przy tym do stwierdzenia, że skarżący nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 185 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, a z przedłożonych dokumentów wynika, że nie został utworzony obszar ograniczonego użytkowania w świetle dyspozycji art. 135 powoływanej ustawy.

Zdaniem Sądu I instancji, takie ustalenie istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy kwestii należy uznać za zdecydowanie niewystarczające i dokonane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza art. 7 i art. 8 k.p.a. W świetle art. 7 k.p.a. ustaleń tych organ powinien dokonywać z uwzględnieniem obowiązków płynących z tej regulacji, polegających na podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto obowiązkiem organu jest tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Według Sądu I instancji w rozważanej sprawie obowiązkiem Kolegium było podjęcie wnikliwych ustaleń w kwestii utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania w kontekście ustalenia przymiotu strony, stosownie do powołanych regulacji, w tym wyjaśnienia, w jakim trybie obszar ten jest tworzony i jakie podmioty zawierają się w katalogu podmiotów "władających ziemią na tym obszarze". Z całą pewnością za realizację tego obowiązku w niniejszej sprawie nie może zostać uznane stwierdzenie, oparte jedynie na piśmie Starosty [...], w którym wyjaśnił, że "na terenie działek o nr ewid. [...],[...] oraz [...] obręb geodezyjny [...], gmina [...], powiat [...], na którym zlokalizowana jest instalacja do produkcji naczep, przyczep i zabudów o specjalistycznym zastosowaniu eksploatowana przez Przedsiębiorstwo Produkcyjne "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...],[...] nie został utworzony obszar ograniczonego użytkowania, o którym mowa w art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska".

To rolą organu w tej sprawie, jak już wskazano powyżej, było dokonanie niezbędnych ustaleń w tym zakresie. Jeśli zatem organ nie dopełnił w przedmiotowym zakresie obowiązków procesowych, to niewątpliwie kwestie te z przedłożonego dokumentu nie mogą wynikać w sposób jednoznaczny i przesadzający.

W ocenie Sądu, poczynione przez Kolegium ustalenia wskazują jedynie na fakt przeprowadzenia li tylko formalnego postępowania wyjaśniającego, tj. uzupełnienia go o stosowny dokument (pismo Starosty [...] z 12 listopada 2020 r.), bez zbadania zaistnienia jednakże podnoszonych przez skarżącego, a uzasadnionych w świetle art. 185 ustawy – Prawo ochrony środowiska okoliczności faktycznego oddziaływania prowadzonej na działce przedsiębiorcy działalności gospodarczej, obejmującej produkcję naczep, przyczep i zabudów o specjalistycznym zastosowaniu, na nieruchomość skarżącego. Prowadzi to do dalszego wniosku, że Kolegium swoją ocenę sprowadziło w praktyce do analizy przedłożonych przez wnioskodawcę inwestycji (Spółkę) dokumentów i wprost zastosowanych przepisów prawa, niejako w oderwaniu od okoliczności faktycznych występujących na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na odprowadzanie gazów i pyłów inwestycji.

Istota sporu w tej sprawie nie tkwi tylko w tym, czy sporna instalacja produkcji naczep, przyczep i zabudów o specjalistycznym zastosowaniu zgodnie z przepisami prawa wymaga ustalenia obszaru ograniczonego użytkowania, lecz czy instalacja ta - z uwagi na faktyczną prowadzoną na spornej nieruchomości działalność gospodarczą i rzeczywisty zasięg emisji gazów i pyłów - wymagała przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia tego obszaru. Nie ma bowiem najmniejszej wątpliwości - wobec ustaleń właściwych organów - że na spornej nieruchomości prowadzona jest szeroka, specjalistyczna działalność gospodarczą.

W świetle informacji zawartych w dokumentacji przedsięwzięcia, ale także – co umyka organom w ramach niniejszego postępowania – w świetle zarzutów i argumentacji podnoszonej przez skarżącego, nie ma pewności, czy objęta wnioskiem instalacja nie jest elementem szerszej instalacji i nie obejmuje również emisji zanieczyszczeń powstających przy innych rodzajach działalności, a w konsekwencji czy zawężenie wniosku o udzielenie pozwolenia wyłącznie do emisji gazów i pyłów nie zmierza do obejścia przez wnioskodawcę prawa w zakresie immisji zanieczyszczeń do środowiska, a przede wszystkim czy zakres tych immisji nie wykracza poza granice działki objętej wnioskiem, na co wskazywałyby chociażby przedkładane przez skarżącego informacje o zakresie i ilości emitowanych przez właściciela instalacji gazów i pyłów.

W aspekcie faktycznego użytkowania nieruchomości przez inwestora należało więc przeprowadzić analizę obszaru ograniczonego użytkowania, co z kolei pozwoliłoby ocenić status skarżącego w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na odprowadzenie gazów i pyłów.

Okoliczność, że postępowanie w sprawie pozwolenia na odprowadzenie zanieczyszczeń do środowiska ma charakter wnioskowy i to wnioskodawca decyduje, o jaki rodzaj zezwolenia występuje oraz na jaką instalację i na jakiej nieruchomości, a także jakie dane poda w załączniku do wniosku co do parametrów immisji nie oznacza, że organ udzielający tego pozwolenia nie ma obowiązku zbadania sprawy w szerszym zakresie, zwłaszcza kiedy ma wiedzę, jak w tej sprawie (na bazie informacji przekazanych przez skarżącego), o potencjalnych zanieczyszczeniach wprowadzanych do środowiska i ewentualnej ich wielkości, a także co do przekroczenia granic terenu źródła tych immisji.

Nie można też nie dostrzec i tej okoliczności prawnej, że wniosek o wydanie pozwolenia na wprowadzenie pyłów do powietrza - na mocy art. 221 ust. 1 w zw. z art. 184 ust. 2 pkt 4, pkt 6 i pkt 12 ustawy – Prawo ochrony środowiska - powinien zawierać informacje o rodzaju instalacji, stosowanych urządzeniach i technologiach oraz charakterystykę techniczną źródeł powstawania i miejsc emisji; informację o rodzaju prowadzonej działalności; oraz informację o istniejącym lub przewidywanym oddziaływaniu emisji na środowisko. To zaś oznacza, że w tym zakresie organ I instancji - zwłaszcza wobec sygnałów o nieprawidłowościach w prowadzonej przez wnioskodawcę działalności gospodarczej oraz faktycznego odprowadzania przez niego tych pyłów do powietrza - wręcz obowiązany był zbadać w toku postępowania wyjaśniającego spełnienie przez wniosek warunków istotnych z punktu widzenia środowiska i zakresu, w tym okoliczności prawnych stanowiących podstawę odmowy wydania pozwolenia.

W konsekwencji w ocenie Sądu, przedwczesna jest ocena posiadania przez skarżącego statusu strony postępowania administracyjnego. Reasumując powyższe rozważania Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana w oparciu o materiały znajdujące się w aktach sprawy świadczy o braku wyczerpującego zbadania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych mających znaczenie dla prawidłowego ustalenia kwestii posiadania przez skarżących przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z 21 września 2020 r. dotyczącą zezwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do produkcji naczep, przyczep i zabudów o specjalistycznym zastosowaniu, zlokalizowanych na terenie wskazanego w tej decyzji przedsiębiorstwa, a tym samym o naruszeniach przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanym postępowaniu w sposób lakoniczny oceniono wskazywane przez strony okoliczności mające znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, przesądzając w istocie gołosłownie, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu i na tej podstawie w nieuprawniony sposób pozbawiono go prawa do skutecznego złożenia odwołania od decyzji organu I instancji.

Okoliczności te przesądzają o naruszeniu w niniejszej sprawie przepisów art. 7, art. 8 i art. 138 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ obowiązany będzie przeprowadzić postępowanie dowodowe i wyjaśniające na okoliczność statusu skarżącego jako strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na odprowadzanie gazów i pyłów do środowiska. W tym celu obowiązany będzie uwzględnić zaprezentowane przez Sąd wskazówki co do prawidłowego zakresu tego postępowania, zaś decyzję tak co do jej sentencji, jak i co do uzasadnienia sporządzić stosownie do kodeksowych rygorów.

W skardze kasacyjnej SKO w [...] reprezentowane przez r.pr. A. L. na podstawie art. 173 i 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 185 § 1 w zw. z art. 135 ustawy z 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm., dalej: p.o.ś., przez przyjęcie, że w postępowaniu o wydanie decyzji zezwalającej na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza organ obowiązany jest do badania zaistnienia podnoszonych przez skarżącego okoliczności faktycznego oddziaływania prowadzonej na działce przedsiębiorcy działalności gospodarczej, obejmującej produkcję naczep, przyczep i zabudów o specjalistycznym zastosowaniu na nieruchomość skarżącego, a w konsekwencji uznanie, że w aspekcie faktycznego użytkowania nieruchomości przez inwestora należało przeprowadzić analizę obszaru ograniczonego użytkowania, co pozwoliłoby ocenić status skarżącego w postępowaniu, podczas gdy taki obowiązek z ww. przepisów nie wynika;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynika sprawy, tj.: - art 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 k.p.a. wskutek błędnego uznania, że organ odwoławczy nie dokonał dostatecznych ustaleń faktycznych pozwalających ocenić posiadanie przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z 21 września 2020 r. znak [...] dotyczącą zezwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do produkcji naczep, przyczep i zabudów o specjalistycznym zastosowaniu, zlokalizowanych na terenie wskazanego w tej decyzji przedsiębiorstwa, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do przyjęcia, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu, co zostało w sposób dostateczny wyjaśnione w zaskarżonej decyzji i skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a, polegające na tym, że WSA uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w decyzji; - naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez nieuzasadnione, a wiążące wskazania co do dalszego postępowania w sprawie.

W skardze kasacyjnej wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie, gdyby ten wniosek nie ostał się przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz SKO kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej złożono także oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przywołane przez Sąd I instancji orzecznictwo nie stoi na przeszkodzie, by uznać za prawidłowe stanowisko organu II instancji. Oczywistym jest, że przedmiotem analizowanej sprawy było wydanie na wniosek Przedsiębiorstwa Produkcyjnego "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] zezwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do produkcji naczep, przyczep i zabudów o specjalistycznym zastosowaniu.

Według skarżącego kasacyjnie organu, przepis art. 185 § 1 p.o.ś. modyfikuje krąg stron postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia, w tym przypadku pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza dla instalacji do produkcji naczep, przyczep i zabudów o specjalistycznym zastosowaniu, w stosunku do normy ogólnej zawartej w art. 28 k.p.a., bowiem ogranicza ten krąg do prowadzącego instalację oraz do władającego powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania, w przypadku, gdy taki obszar został utworzony w związku z eksploatacją instalacji. Kolegium w toku postępowania odwoławczego ustaliło, iż "na terenie działek o nr ewid, [...],[...]oraz [...]obręb geodezyjny [...], gmina [...], powiat [...], na którym zlokalizowana jest instalacja do produkcji naczep, przyczep i zabudów o specjalistycznym zastosowaniu eksploatowana przez Przedsiębiorstwo Produkcyjne "[...]" Sp. z o.o,, z siedzibą w [...],[...], nie został utworzony obszar ograniczonego użytkowania (pismo Starosty [...] z 12 listopada 2020 r. znak [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Spółka reprezentowana przez adw. E. M. wniosła o: 1. uwzględnienie skargi kasacyjnej SKO w [...], 2. zasądzenie na rzecz uczestnika zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., jej przeprowadzenia.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, jednak nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie.

Z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zasadnicze znaczenie w sprawie miała kwestia – oceny przymiotu strony postępowania w odniesieniu do skarżącego dokonana przez SKO w [...] w decyzji z 25 listopada 2020 r., nr [...]i Sąd I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzona przez Sąd I instancji w tym zakresie kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie była prawidłowa.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. O naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków, a wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest bowiem przyjęcie określonego stanu faktycznego z wyraźnym wskazaniem, które ustalenia faktyczne dokonane przez organ zostały przez Sąd przyjęte, a które nie. Podkreślić należy, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji spełnił wymogi normatywne określone w tym przepisie.

Wskazać należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje elementy uzasadnienia wyroku, które powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpoznana przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Sąd I instancji spełnił wymogi ustawowe przewidziane dla uzasadnienia wyroku, zawierając w nim m.in. interpretację przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie, która jest odmienna od interpretacji dokonanej przez organ.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Zaskarżony wyrok został wydany z uwzględnieniem dyspozycji przepisu art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu stanowią treść uzasadnienia wyroku. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku mimo, że są błędne spełniają powyższe wymogi formalne.

Zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na tym, że WSA w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w decyzji organu odwoławczego.

Zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynika sprawy, tj. art 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 k.p.a. wskutek błędnego uznania, że organ odwoławczy nie dokonał dostatecznych ustaleń faktycznych pozwalających ocenić posiadanie przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z 21 września 2020 r. znak [...]dotyczącą zezwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do produkcji naczep, przyczep i zabudów o specjalistycznym zastosowaniu, zlokalizowanych na terenie wskazanego w tej decyzji przedsiębiorstwa, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do przyjęcia, że skarżący nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu, co zostało w sposób dostateczny wyjaśnione w zaskarżonej decyzji i skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wskazać należy, że treść art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., organ odwoławczy może umorzyć postępowanie odwoławcze. Przepis ten nie określa przesłanek do umorzenia postępowania odwoławczego, dlatego też w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 § 1 k.p.a. Będzie to miało miejsce m.in. w sytuacji, gdy organ odwoławczy ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. W przedmiotowej sprawie należało zatem w pierwszej kolejności rozważyć, czy odwołującemu R. W., który nie był przez organ I instancji uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z 21 września 2020 r., znak [...] przysługuje legitymacja do złożenia odwołania od ww. decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Z lektury skargi kasacyjnej organu oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wynika, że zasadniczą osią sporu jest wyjaśnienie, czy organ odwoławczy prawidłowo, na podstawie art. 185 ust. 1 p.o.ś., odmówił skarżącemu przymiotu strony postępowania w postępowaniu odwoławczym w sprawie udzielenia Spółce pozwolenia emisyjnego, orzekając w rezultacie o umorzeniu postępowania odwoławczego. W sprawie niespornym jest, że R.W. mimo, że nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z 21 września 2020 r., znak [...], złożył odwołanie od wspomnianej wyżej decyzji, domagając się jej uchylenia. Jak trafnie ocenił organ odwoławczy i stanowisko to błędnie zakwestionował Sąd I instancji. Krąg stron postępowania o wydanie pozwolenia został zdefiniowany w art. 185 ust. 1 p.o.ś, który stanowi, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że treść art. 185 ust. 1 p.o.ś. wyraźnie ogranicza krąg stron postępowania w postępowaniu dotyczącym wydawania pozwoleń emisyjnych jedynie do prowadzącego instalację, której dotyczyć ma pozwolenie, oraz do podmiotów władających powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania, jeśli został on utworzony w związku z eksploatacją instalacji. W orzecznictwie wskazuje się także, że przepis art. 185 ust. 1 p.o.ś. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., zatem jako wyjątek od ogólnych zasad procedury administracyjnej powinien być rozumiany ściśle (np. wyroki NSA z: 18 maja 2020r., II OSK 2710; 23 stycznia 2018 r., II OSK 1367/17; 23 listopada 2010 r., II OSK 1737/09; 11 marca 2008 r., II OSK 197/07; 26 listopada 2008 r., II OSK 1475/07 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w pełni podziela powyższe poglądy i uważa, że w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie i jednoznacznie wskazuje kto jest stroną w danym postępowaniu, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie rozpoznawanej sprawy, to ma on pierwszeństwo przed art. 28 k.p.a., jako przepis szczególny wyłączający zastosowanie tego ostatniego. Takim przepisem prawa materialnego wyłączającym zastosowanie art. 28 k.p.a. jest właśnie przepis art. 185 ust. 1 p.o.ś. Innymi słowy, skoro ustawodawca określił wprost, kto jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia, to organ nie ma obowiązku poszukiwania innych podmiotów, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sytuacji ustalenia więc, że odwołującym się od decyzji organu I instancji nie jest wnioskodawca (prowadzący instalację) ani też władający powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania utworzonym w związku z eksploatacją instalacji, organ odwoławczy powinien, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzyć postępowanie odwoławcze.

W doktrynie wskazuje się, że inne podmioty nie mieszczące się w kręgu podmiotów wskazanych w rozważanym przepisie, mogą dochodzić obrony swoich praw (interesów), ale może się to odbyć w ramach innych postępowań administracyjnych lub w postępowaniu przed sądem powszechnym orzekającymi w sprawie roszczeń negatoryjnych i odszkodowawczych (Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. V, K. Gruszecki - Lex; P. Korzeniowski, Pozwolenie emisyjne w prawie ochrony środowiska, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2020, s. 212).

Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, że R. W. nie jest prowadzącym instalację ani też władającym powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania, utworzonym w związku z eksploatacją instalacji, albowiem taki obszar w rozumieniu art. 135 i 136 p.o.ś. nie został utworzony. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze. Tym samym zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 185 ust. 1 p.o.ś. przedstawione w skardze kasacyjnej należało ocenić jako uzasadnione.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organ powinien ustalić tryb utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Uszło uwadze Sądu I instancji, że tryb ten wynika wprost z przepisów prawa. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że w aspekcie faktycznego użytkowania nieruchomości przez inwestora należało więc przeprowadzić analizę obszaru ograniczonego użytkowania, co z kolei pozwoliłoby ocenić status skarżącego w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na odprowadzenie gazów i pyłów. Analizy takiej organ nie mógł przeprowadzić w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu, ponieważ nie utworzono obszaru ograniczonego użytkowania.

Należy podkreślić, że art. 185 ust. 1 p.o.ś. znacznie ogranicza krąg stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia – w praktyce często jedynie do prowadzącego instalację (wnioskującego o wydanie tego pozwolenia. Przypadki tworzenia obszarów ograniczonego użytkowania w praktyce są bowiem raczej rzadkie. (zob. M. Bar, J. Jendrośka, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, s. 572).

Obszar ograniczonego użytkowania jest instytucją prawną wykorzystywaną w ochronie środowiska przed zanieczyszczeniem. Podstawowym obowiązkiem podmiotu powodującego emisję (w postaci wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza, emisji hałasu oraz wytwarzania pól elektromagnetycznych. wskutek eksploatacji instalacji jest niedopuszczenie do naruszenia standardów imisyjnych (standardów jakości środowiska) poza terenem, do którego ma tytuł prawny (zob. art. 144 ust. 2 p.o.ś.). Jedną z możliwości odstępstwa od tego zakazu jest właśnie utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania. Podstawą podjęcia decyzji o utworzeniu obszaru jest stwierdzenie, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, na którym znajduje się dana instalacja, nie mogą być dotrzymane. Jest więc to pewna sytuacja obiektywna, w zasadzie niezależna od prowadzącego instalację, stwierdzana w sposób wymagany ustawą poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego.

Stwierdzenie takie normalnie powinno jednak powodować decyzję inną – instalacja niespełniająca podstawowych wymagań nie może funkcjonować. W wyjątkowych jednak przypadkach dopuszcza się odstępstwo od tego założenia. Wyjątkowość sytuacji odnosi się do rodzaju instalacji, której funkcjonowanie może spowodować (bądź powoduje) tego rodzaju uciążliwości. Odstępstwo może bowiem dotyczyć tylko instalacji służących do prowadzenia działalności mającej cechy użyteczności publicznej. Prawo ochrony środowiska tego określenia wprawdzie nie używa, wniosek taki można jednak wyprowadzić z wyliczenia kategorii instalacji, dla których obszar ograniczonego oddziaływania może być utworzony. Wyliczenie dokonane w art. 135 ust. 1 p.o.ś. ma charakter zamknięty (tylko dla tych instalacji obszar może być utworzony) i obejmuje: 1) oczyszczalnie ścieków;

1. 2) składowiska odpadów komunalnych;
2. 3) kompostownie;
3. 4) trasy komunikacyjne;
4. 5) lotniska;
5. 6) linie i stacje elektroenergetyczne;
6. 7) obiekty sieci gazowej;
7. 8) instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne;
8. 9) instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego, inne niż wymienione wcześniej, dla których pozwolenie na budowę zostało wydane przed 1.10.2001 r., a których użytkowanie rozpoczęło się nie później niż 30.06.2003 r. (tu jednak tylko w sytuacji, gdy nie mogą być dotrzymane dopuszczalne poziomy hałasu poza terenem zakładu).

Obszar ograniczonego użytkowania tworzony jest w drodze aktu normatywnego w postaci uchwały sejmiku województwa bądź uchwały rady powiatu. Podziału kompetencji dokonano według ogólnych założeń przyjmowanych przez ustawę. Sejmik jest właściwy dla tzw. przedsięwzięć kwalifikowanych (uznanych za mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko), rada powiatu zaś – dla pozostałych. W sytuacji, w której obowiązek utworzenia obszaru wynika z procedury oceny oddziaływania na środowisko, obowiązek utworzenia obszaru powinien być stwierdzony w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Obowiązek taki stwierdza się również w pozwoleniu na budowę. Utworzenie obszaru pozwala na powodowanie negatywnych oddziaływań, polegających na naruszeniu wymagań jakości środowiska na nieruchomościach, do których tytuł prawny posiadają inne podmioty. Z powodu tych uciążliwości wprowadzane są ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, przy czym zakres tych ograniczeń określa akt tworzący obszar w granicach dopuszczonych ustawą.

Organ tworzący obszar powinien określić granice takiego obszaru, ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenu wynikający z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego. Zakres wprowadzanych ograniczeń musi więc wynikać z wcześniejszych analiz przeprowadzonych w sformalizowany sposób, można więc sformułować wniosek, że zakres ten powinien być ograniczony wyłącznie do działań niezbędnych. (zob. M. Górski, Ochrona jakości środowiska i prawo emisyjne, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2021, s. 271-273).

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości.

Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - organy administracji prawidłowo zebrały, rozpatrzyły i oceniły zgromadzony materiał dowodowy. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga R. W. jest niezasadna. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Zasada słuszności, zawarta w art. 207 § 2 p.p.s.a., stanowi wyjątek od wprowadzonej w art. 203 i 204 p.p.s.a. zasady pełnej odpowiedzialności za wynik postępowania (zasady rezultatu) i dotyczy wyłącznie postępowania przed sądem administracyjnym drugiej instancji. Stanowi ona podstawę dla Naczelnego Sądu Administracyjnego do odstąpienia od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części na rzecz strony wygrywającej w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Zgodnie z przepisem art. 207 § 2 p.p.s.a., w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.