Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 5911/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 9 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. II SA/Kr 62/21 po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2021 r sprawy ze skargi J. T. i R. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (dalej: SKO w T., SKO, Kolegium, organ odwoławczy) z 24 listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. uchylił zaskarżone postanowienie; II. zasądził od SKO w T. na rzecz skarżących J. T. i R. T. solidarnie kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta [...] postanowieniem z 26 października 2020 r. znak [...], po rozpatrzeniu zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym złożonych przez R. T. i J. T.:

1. 1. Uznał zarzut dotyczący wykonania obowiązku określonego w pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta [...] znak [...] z 16 października 2017 r. w przedmiocie zlikwidowania przyłączeniowego odcinka sieci kanalizacyjnej, którym wprowadzane są wody z dachu budynku mieszkalnego do drenażu ułożonego w nadsypanym gruncie na działce nr [...] obr. [...] w T. i wypełnienie wykopu gruntem gliniastym.
2. 2. Oddalił zarzut dotyczący wykonania zobowiązania określonego w pkt 3 decyzji Prezydenta Miasta [...] znak [...] z 16 października 2017 r. w przedmiocie wykonania na własnym terenie, na długości ogrodzenia pomiędzy działką nr [...] obr. [...] a działkami nr [...] i [...] obr. [...] wykopu 1,5 m i wypełnienie go gruntem gliniastym do poziomu 20 cm poniżej murku ogrodzeniowego.
3. 3. Oddalił zarzut dotyczący niewykonalności zobowiązania określonego w pkt 1 decyzji w przedmiocie odprowadzania wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego nr [...] do kanalizacji deszczowej w ul. [...] w T..

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z 16 października 2017 r. znak [...] wydaną przez Prezydenta Miasta [...] nakazano R. J. T., właścicielom działki nr [...] obr. [...] w T.: 1.

Odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego nr [...] do kanalizacji deszczowej w ul. [...], 2. Zlikwidowanie przyłączeniowego odcinka sieci kanalizacyjnej, którym wprowadzane są wody z dachu budynku mieszkalnego do drenażu ułożonego w nadsypanym gruncie na działce nr [...] obr. [...] w T. i wypełnienie wykopu gruntem gliniastym,

3. Wykonanie na własnym terenie, na długości ogrodzenia pomiędzy działką nr [...] obr. [...] a działkami nr [...] i [...] obr. [...] wykopu głębokości 1,5 m i wypełnienie go gruntem gliniastym do poziomu 20 cm poniżej murku ogrodzeniowego.

W decyzji z 7 sierpnia 2019 r., znak [...] SKO w T. utrzymało w mocy decyzję z 16 października 2017 r. znak [...].

Kontrola sprawdzająca wykonania obowiązków decyzji została przeprowadzona przez przedstawicieli organu w dniu 10 lutego 2020 r. i potwierdziła, że obowiązek określony w pkt 2 tytułu wykonawczego w przedmiocie zlikwidowania przez państwa T. przyłączeniowego odcinka sieci kanalizacyjnej, którym wprowadzane są wody z dachu budynku mieszkalnego do drenażu ułożonego w nadsypanym gruncie na działce nr [...] obr. [...] w T. i wypełnienie wykopu gruntem gliniastym został przez zobowiązanych wykonany w sposób zastępczy polegający na odcięciu dopływu wód z dachu budynku do drenażu i skierowanie zebranych wód z rynien do bezodpływowego zbiornika retencyjnego poj. 2,5 m3 wykonanego na działce nr [...] obr. [...] od strony ul. [...].

Zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 26 października 2020 r.,znak [...] złożyli R. i J. T., reprezentowani przez pełnomocnika adw.[...], formułując je w następujący sposób: "zaskarżam wyżej wymienione postanowienie w części w jakiej oddala zarzuty dotyczące wykonania obowiązków nałożonych decyzją Prezydenta Miasta [...] z 16 października 2017 r., to jest punkt 2 i 3 postanowienia, w zaskarżonej części zarzucając mu: (...)".

SKO w T. postanowieniem z 24 listopada 2020 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 2 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, (tekst jedn.: Dz. U. z 2020r. poz. 256) w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 i 5, art. 34 § 1 i art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2019 r. poz. 1438) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. z 2003r. Nr 198, poz. 1925), uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi I Instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło odpowiednie przepisy ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz.U. 2019r. poz. 1438) i omówiło zasady składania i rozpoznawania zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego jako podstawowego środka służącego ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym.

Dalej wskazano, że zobowiązani powołali jako podstawy swojego żądania, zarzuty określone w art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym administracji. Wskazali na: wykonanie obowiązku w zakresie zlikwidowania przyłączeniowego odcinka sieci kanalizacyjnej, którym wprowadzane są wody z dachu budynku mieszkalnego do drenażu ułożonego w nadsypanym gruncie na działce nr [...] Obr. [...] w T. i wypełnienie wykopu gruntem gliniastym, oraz wykonanie na własnym terenie, na długości ogrodzenia pomiędzy działką nr [...] obr. [...], a działkami nr [...] i [...] obr. [...] wykopu głębokości 1,5 m i wypełnienie go gruntem gliniastym do poziomu 20 cm poniżej murku ogrodzeniowego, a także niewykonalność obowiązku w zakresie odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego nr [...] do kanalizacji deszczowej w ul. Z..

Kolegium uznało, że przyjęcie przez organ I Instancji, że obowiązek zawarty w pkt 2 tytułu wykonawczego został wykonany, jest błędne. Uznanie tego zarzutu za uzasadniony nastąpiło wbrew treści decyzji, jak również niezgodnie z wcześniej dokonanymi ustaleniami. Uznanie zarzutu jest zatem błędne.

Jeżeli chodzi o oddalenie zarzutów (pkt 2 i 3 sentencji postanowienia), to Kolegium wskazało, że w tym zakresie rozstrzygnięcie organu I Instancji również jest błędne i szczegółowo merytorycznie uzasadniło swoje stanowisko w tym zakresie. Skargę na powyższe postanowienie do WSA w Krakowie złożyli J. T. i R. T., zarzucając:

1. 1. Rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 139 k.p.a., w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: p.e.a.), przez uchylenie postanowienia Prezydenta Miasta [...] z 26 października 2020 r. także w części, w jakiej nie zostało ono zaskarżone przez R. i J. T. i to na niekorzyść skarżących, mimo, że odwołanie wnoszone było na ich korzyść, przez co organ II instancji naruszył zasadę in dubio pro reo;
2. 2. Rażące naruszenie art. 33 § 1 pkt 5 p.e.a. w brzmieniu przed dniem 30 lipca 2020 r., przez nieznajdujące oparcia w przepisach ustawy ustalenie, że w stosunku do obowiązku nałożonego na skarżących decyzją Prezydenta Miasta [...] z 16 października 2017 r., znak WOŚ. [...] przyjęcie, że obowiązek ten nie jest niewykonalny w rozumieniu powołanego przepisu;

3, Rażące naruszenie przepisów postępowania, a to brak uwzględnienia zarzutu wykonania obowiązku przewidzianego w punkcie 2 tytułu wykonawczego mimo przedstawienia przez skarżących niekwestionowanych dokumentów potwierdzających wykonanie wykopu o jakim mowa w tytule wykonawczym.

Na podstawie powyższych zarzutów, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta [...] w całości i umorzenie postępowania egzekucyjnego względem skarżących w całości oraz o zasadzenie od SKO w T. na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania przed WSA w całości, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano między innymi, że zaskarżonym postawieniem z 24 listopada 2020 r. SKO w T. uchyliło poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 26 października 2020 r. w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Przedmiotem rozważania obu organów były zarzuty wniesione przez R. i J. T. do tytułu wykonawczego z 16 października 2017 r., znak [...], nakładającego na skarżących obowiązek w zakresie usunięcia rzekomego naruszenia przez nich stosunków wodnych na ich nieruchomości. Prezydent Miasta [...] uwzględnił owe zarzuty częściowo, w odniesieniu do zarzutu dotyczącego obowiązku wymienionego w punkcie 2 decyzji z 16 października 2017 r. (zlikwidowania przyłączeniowego odcinka sieci kanalizacyjnej, którym odprowadzano wody z dachu budynku do drenażu rozsączającego). W pozostałym zaś zakresie zarzutów nie uwzględnił. To właśnie rozstrzygnięcie w przedmiocie zarzutów dotyczących dwóch pozostałych obowiązków (przyłączenia nieruchomości do miejskiej sieci kanalizacji opadowej i wykonania wykopu wzdłuż ogrodzenia z działką sąsiednią), było przedmiotem zażalenia do SKO.

Skarżący wskazali, że Kolegium uchyliło postanowienie Prezydenta w całości, orzekając także co do rozstrzygnięcia nie objętego zaskarżeniem i na dodatek - w tym punkcie - na niekorzyść skarżących. Według skarżących, postanowienie Prezydenta miało taki charakter, jaki umożliwiał zaskarżenie części postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Sąd I instancji uchylając zaskarżone postanowienie SKO w T. z 24 listopada 2020 r. znak [...] w uzasadnieniu wyroku wskazał, że z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte no zasadzie skargowości, a tym samym, organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Co prawda art. 127 § 1 k.p.a. nie stanowi wyraźnie o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia, ale ani ten, ani inne przepisy regulujące postępowanie administracyjne nie formułują zakazu wniesienia odwołania od części orzeczenia organu I instancji. Stanowisko takie uzasadnione jest chociażby treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który dopuszcza uchylenie decyzji (postanowienia) w części. Wszystko to oznacza, że to strona, wnosząc środek zaskarżenia określa zakres rozpoznawania sprawy przez organ II instancji. Jeśli strona decyduje się złożyć odwołanie tylko od niektórych części rozstrzygnięcia organu I instancji, to rozstrzygnięcie zawarte w orzeczeniu organu I instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie środka zaskarżenia, staje się ostateczne (art. 16 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a.).

Organ II instancji nie może w takiej sytuacji dokonać kontroli niezaskarżonej części orzeczenia, bowiem oznaczałoby to poddanie weryfikacji tej części rozstrzygnięcia, która uzyskała walor ostateczności, jak też działanie organu z urzędu.

Sąd I instancji stwierdził, że organ I instancji - Prezydent Miasta [...], wydał postanowienie składające się z trzech punktów, rozstrzygających zarzuty odnoszące się do trzech różnych obowiązków nałożonych egzekwowaną decyzją. W punkcie pierwszym tego rozstrzygnięcia organ I Instancji uznał zarzut skarżących za uzasadniony, natomiast pkt. 2 i 3 postanowienia, organ I Instancji zarzuty oddalił. Wobec powyższego w zażaleniu skarżący wyraźnie wskazali, że zaskarżają "postanowienie w części w jakiej oddala zarzuty dotyczące wykonania obowiązków nałożonych decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 października 2017 r., to jest punkt 2 i 3 postanowienia". Tymczasem Kolegium rozpoznało zażalenie tak, jakby dotyczyło całego postanowienia organu I Instancji, czyli rozpoznało sprawę również w zakresie niezaskarżonego (a zatem ostatecznego) pkt. 1 postanowienia organu I instancji, wychodząc poza zakres zaskarżenia.

Ponieważ zaskarżone postanowienie organu II Instancji jest "niepodzielne" wobec tego zostało uchylone w całości. Sąd I instancji zastrzegł jednocześnie, że na tym etapie nie wypowiada się odnośnie tej części zaskarżonego postanowienia, która rozpoznaje zażalenie do pkt. 2 i 3 postanowienia organu I instancji, bo wówczas ponowne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji - które jest konieczne - miałoby czysto iluzoryczny charakter.

Jednocześnie w sytuacji, w której Sąd wskazuje, że rozpoznanie zażalenia od pkt. 1 rozstrzygnięcia organu I instancji było niedopuszczalne, bez znaczenie według Sądu I instancji pozostaje zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 139 k.p.a. tj. zakazu reformationis in peius, skoro w ogóle orzekanie w tym zakresie nie było możliwe. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium będzie obowiązane uczynić to wyłącznie w takim zakresie, w jakim zaskarżone zostało postanowienie organu I Instancji. Zaskarżone postanowienie SKO w T. zostało uchylone na podstawie art. 145 pkt. 1 lit. c, p.p.s.a. z powodu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 16 § 1 i art. 127 k.p.a., w zw. z art. 144 k.p.a.

W uzasadnieniu zdania odrębnego sędzia WSA w Krakowie Tadeusz Kiełkowski wskazał, że organ II instancji - zidentyfikowawszy naruszenie przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - prawidłowo uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Składający zdanie odrębne uważa, że skarga powinna być oddalona.

W skardze kasacyjnej SKO w T. (skarżący kasacyjnie organ) reprezentowane przez r.pr. [...] zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. zw. z art. 127 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) przez przyjęcie, że organ odwoławczy jest związany granicami zaskarżenia również w przypadku, gdy poszczególne treści rozstrzygnięcia organu I instancji, zamieszczone w kolejnych punktach sentencji, nie mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym;
2. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. zw. żart. 15 k.p.a., przez pozbawienie Kolegium możliwości realizacji, w niniejszej sprawie, zasady dwuinstancyjności postępowania, tj. ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia całości sprawy egzekucyjnej i ograniczenia ją tylko do tych elementów, które wyznaczone zostaną zakresem zaskarżenia.

Na podstawie przedstawionych zarzutów, wniesiono o:

1. 1. uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
2. 2. zasądzenie na rzecz SKO w T. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że orzecznictwo pozostaje w zasadzie zgodne, że: "w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym". W ocenie SKO w T., w niniejszej sprawie nie można jednak przyjąć, że część postanowienia, która nie została zaskarżona w drodze zażalenia, może funkcjonować samodzielnie i nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć. W stanie faktycznym niniejszej sprawy prawomocna aktualnie decyzja Prezydenta Miasta [...] nakłada na skarżących wykonanie trzech obowiązków: 1. Odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego nr [...] do kanalizacji deszczowej w ul. [...];

2. Zlikwidowanie przyłączeniowego odcinka sieci kanalizacyjnej, którym wprowadzane są wody z dachu budynku mieszkalnego do drenażu ułożonego w nadsypanym gruncie na działce nr [...] obr. [...] w T. i wypełnienie wykopu gruntem gliniastym, 3. Wykonanie na własnym terenie, na długości ogrodzenia pomiędzy działką nr [...] obr. [...] a działkami nr [...] i [...] obr. [...] wykopu głębokości 1,5 m i wypełnienie go gruntem gliniastym do poziomu 20 cm poniżej murku ogrodzeniowego.

Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że w uzasadnieniu postanowienia z 24 listopada 2020 r. stwierdził, że: "przyjęcie, że obowiązek zawarty w pkt 2 tytułu wykonawczego został wykonany, jest błędne. W toku postępowania jakie prowadzone było przed wydaniem decyzji z 16 października 2017 r. sporządzona została przez biegłego [...] opinia. W opinii tej biegły wskazał m.in., że: "porównanie objętości już wykonanego zbiornika podziemnego (2,5 m ), z ilością wód opadowych z samych tylko dachów budynku, tj. 4,55 m przy założeniu, że woda będzie odprowadzana do kanalizacji ulicznej lub około 5m przy zapewnieniu zagospodarowania na terenie działki rocznego dopływu opadów z dachów tego budynku w ilości około 105 pozwala na stwierdzenie, że wykonany podziemny zbiornik ma zdecydowanie zbyt małą pojemność. Zbiornik ten nie jest w stanie pomieścić ilości wód opadowych odprowadzanych z dachów budynków. Organ I instancji bezzasadnie zatem przyjął, że może mieć miejsce jakieś "wykonanie zastępcze".

Organ nie był uprawiony do modyfikacji obowiązków, które ustalone zostały ostateczną decyzją. Prawdopodobnie nie dysponował też wiedzą o niewystarczającej pojemności zbiornika. Uznanie tego zarzutu za uzasadniony nastąpiło wbrew treści decyzji, jak również niezgodnie z wcześniej dokonanymi ustaleniami. Uznanie zarzutu jest zatem błędne".

Według skarżącego kasacyjnie organu, pomimo, że rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji wymienione jest w punktach, to jednakże te punkty tworzą nierozerwalną całość. Celem zawartych rozstrzygnięć jest zapobieżenie szkodliwemu oddziaływaniu dokonanej przez R. i J. T. zmiany stosunków wodnych. Obowiązki, które wynikają z decyzji organu I instancji są ze sobą skorelowane. Bez wykonania któregoś z nich w sposób zgody z treścią decyzji, problem zmiany stanu wody na gruncie nie zostanie rozwiązany. Sąd I instancji skupił się tylko i wyłącznie na kwestii wypunktowania kolejnych obowiązków bez rozważenia, że wymienienie poszczególnych obowiązków w kolejnych punktach ma charakter czysto techniczny i służy czytelności decyzji. Te obowiązki powinny być wykonane w całości, w sposób zgodny z treścią decyzji. Błędnie przyjęto na etapie egzekucji, że zamiast likwidacji drenażu możliwe jest podłączenie go do zbiornika, który ma za małą pojemność, więc woda może przelać się z tego zbiornika na grunt i spłynąć w kierunku zalewanej działki sąsiedniej.

Okoliczność, że decyzja zawiera punkty nie świadczy o "podzielności" i wyodrębnieniu rozstrzygnięć. R. i J. T. - co oczywiste – nie zaskarżyli korzystanego dla siebie rozstrzygnięcia, w którym bezzasadnie uznano ich zarzut za uzasadniony (pkt 1 postanowienia Prezydenta Miasta [...] z 26 października 2020 r.). Zaaprobowanie tej okoliczności, a mianowicie uznania, że zobowiązani nie muszą likwidować drenażu a wystarczy podłączyć go do zbyt małego zbiornika na wodę doprowadzi do zniweczenia skutków wydanej decyzji, w której – co wymaga podkreślenia - po kilkuletnim postępowaniu prawomocnie nałożono na zobowiązanych obowiązek podjęcia czynności przeciwdziałających wcześniej dokonanym przez nich zmianom stanu wody na gruncie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, zaskarżonemu wyrokowi należy postawić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. zw. z art. 127 § 1 k.p.a., przez przyjęcie, że organ odwoławczy jest związany granicami zaskarżenia również w przypadku, gdy poszczególne treści rozstrzygnięcia organu I instancji, zamieszczone w kolejnych punktach sentencji, nie mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Sąd tych okoliczności w ogóle nie rozważał, a przecież w doktrynie i orzecznictwie ugruntowane są poglądy, że: "organ odwoławczy, nie będąc związany granicami i podstawami odwołania, może, a nawet powinien, rozpatrzyć sprawę w granicach nie objętych zakresem odwołania, jeżeli jest to niezbędne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Jedynym ograniczeniem dla organu odwoławczego jest zakaz reformationis in peius (art. 139 k.p.a.).

Powyższe argumenty dodatkowo wzmacniają uzasadnienie Kolegium. Skoro bowiem obowiązki nałożone decyzją z 16 października 2017 r. powinny być wykonane zgodnie z ich treścią, są ze sobą skorelowane, zaniechanie ich wykonania w całości i w sposób prawidłowy zniweczy cel kilkuletniego, wcześniejszego postępowania, to powinny być traktowane jako obowiązki niepodzielne. W takim zaś przypadku, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Kolegium miało obowiązek rozpatrzenia i wydania rozstrzygnięcia w odniesieniu do wszystkich punktów postanowienia Prezydenta Miasta [...] z 26 października 2020 r., znak [...] a nie tylko w odniesieniu do wymienionych w zażaleniu. Wyrok WSA w Krakowie narusza zasadę dwuinstancyjności pozbawiając Kolegium możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia całości sprawy egzekucyjnej ograniczając ją tylko do tych elementów, które wybiorą same strony wnosząc zażalenie, w którym określą zakres zaskarżenia.

Według skarżącego kasacyjnie organu, nie można też tracić z pola widzenia, że w sprawie występuje jeszcze druga strona sporu - A. K. Błędne uznanie, że obowiązek został wykonany będzie miało skutek w postaci dalszego zalewania terenu jej nieruchomości. Strona ta nie może kwestionować postanowienia w sprawie zarzutów, a późniejsze podnoszenie, że obowiązek nie został wykonany prawidłowo, spotka się z odpowiedzią, że organ egzekucyjny ostatecznie przesądził, że obowiązek został wykonany. Również i tej okoliczności zdaje się nie dostrzegać Sąd I instancji, bowiem uzasadnienie milczy na temat konsekwencji przyjęcia, że uznanie wykonanie obowiązku - oczywiście błędne - powinno się ostać, ponieważ strona zobowiązana nie wniosła w tym zakresie zażalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., jej przeprowadzenia.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie.

Z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zasadnicze znaczenie w sprawie miała kwestia - czy SKO w T. prawidłowo rozpatrzyło zażalenie tak, jakby rozpatrzyło sprawę również w zakresie niezaskarżonego (a zatem ostatecznego) pkt 1 postanowienia organu 1 instancji, wychodząc poza zakres zaskarżenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzona przez Sąd I instancji w tym zakresie kontrola legalności zaskarżonego postanowienia SKO w T. z 24 listopada 2020 r. znak [...] jest błędna.

Zasadą jest, że jeżeli odwołujący się jednoznacznie wskazuje, że zaskarża decyzję lub postanowienie organu I instancji w określonej wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego. Organ ten nie może poddać kontroli niezaskarżonej części, bowiem oznaczałoby to jego działanie z urzędu (wyrok NSA z; 21 maja 2007 r, I OSK 556/06; 25 kwietnia 2007 r., I OSK 1198/06). Z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu oraz, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Skoro art. 104 § 2 k.p.a. dopuszcza wydanie decyzji częściowej to w przypadku wniesienia odwołania jedynie od wyodrębnionej części decyzji, organ odwoławczy jest obowiązany do rozpoznania odwołania we wskazanym w nim zakresie (wyrok NSA z 16 grudnia 2014 r., I OSK 872/13, Lex 1636871).

Zasada ta podlega ograniczeniu, jeżeli zaskarżona część decyzji nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że orzecznictwo pozostaje w zasadzie zgodne, że: "w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym".

Ma także rację skarżący kasacyjnie organ, że Sąd skupił się tylko i wyłącznie na kwestii wypunktowania kolejnych różnych obowiązków - nie rozważając, że wymienienie poszczególnych obowiązków w kolejnych punktach ma charakter czysto techniczny i służy czytelności decyzji. Sąd I instancji nie rozważył w szczególności czy obowiązki powinny być wykonane w całości, w sposób zgodny z treścią decyzji oraz czy obowiązki te mogą samodzielnie istnieć i nie są powiązane ze sobą. W tym celu Sąd I powinien poddać analizie treścią obowiązków określonych w decyzji Prezydenta Miasta T. z 16 października 2017 r., znak [...] wraz z jej uzasadnieniem z punktu widzenia tego, czy obowiązki w niej wskazane mogą być realizowane niezależnie od siebie zgodnie z treścią art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1121).

Wskazać należy, że w aktach sprawy przekazanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz skargą kasacyjną nie zalega decyzja Prezydenta Miasta T. z 16 października 2017 r., znak [...]. Dokonując ponownej kontroli postanowień wydanych przez orzekające w niniejszej sprawie organy Sąd I instancji uwzględni również prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 19 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 1183/19 oraz wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1676/20, o wydaniu którego Sąd I instancji powinien posiadać wiedzę w dniu 9 marca 2021 r. - w dniu wydania wyroku w sprawie sygn. II SA/Kr 62/21.

Norma wyrażona w art. 29 ustawy Prawo wodne z 2001 r. konkretyzuje adresata (właściciel gruntu) i określała okoliczności jej zastosowania (zmiana stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej, zmiana kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzanie wód oraz ścieków na grunty sąsiednie). Art. 29 tego aktu prawnego określa nakazane zachowanie właściciela gruntu. Nakazane zachowanie właściciela gruntu kształtują prawne obowiązki nałożone w decyzji. Obowiązek prawny sprowadza się więc najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla adresata normy prawnej nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane.

Oznacza to, że może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny. Obowiązek prawny nie musi się sprowadzać do prostych nakazów lub zakazów. Według Z. Ziembińskiego, możemy spotkać się z sytuacją, w której "czyn może polegać na jakimś działaniu lub zaniechaniu, a w przypadku, gdy norma nie określa czynu formalnie, lecz wskazuje, jaki stan rzeczy ma być przez adresata normy zrealizowany, czyn może składać się ze złożonego zespołu działań i zaniechań". (Z. Ziembiński, Logiczne podstawy prawoznawstwa, Warszawa 1966, s. 99). W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego "ustawodawca wart. 29 p.w. przyjął założenie, że stan wody na gruncie powinien być utrzymywany przez właściciela gruntu przez nakazy i zakazy, które są do niego bezpośrednio skierowane. Za ich pomocą powstają stosunki prawne dwojakiego rodzaju: Po pierwsze, pomiędzy właścicielem gruntu, który podlega nakazom oraz zakazom oraz osobą chronioną tymi nakazami i zakazami (właściciel gruntu sąsiedniego), po drugie, pomiędzy właścicielem gruntu do którego kierowane są nakazy oraz zakazy i organem administracji, który zgodnie żart. 29 ust. 3 p.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Podporządkowanie nakazowi lub zakazowi stanowi podstawową cechę administracyjnego charakteru stosunków administracyjnoprawnych regulowanych przepisami p.w. Naruszenie owych nakazów i zakazów powoduje odpowiedzialność administracyjną. Norma prawna określona w art. 29 p.w. wskazuje na wzory typowego, powtarzającego się i powszechnie akceptowanego postępowania właściciela gruntu. Opiera się ona na generalnym założeniu, mówiącym o zakazie wyrządzania szkód własnym działaniem na gruntach sąsiednich. Właściciel gruntu korzystając ze swoich uprawnień większą wagę powinien zatem przywiązywać do działań, które mogą spowodować zmianę stanu wody na gruncie sąsiednim, a zwłaszcza powinien kontrolować kierunek odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej oraz kierunek odpływu ze źródeł z punktu widzenia możliwości wyrządzenia szkody dla gruntów sąsiednich. Z brzmienia art. 29 ust. 3 p.w. wynika nakaz przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie", (zob. wyrok NSA z 6 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2795/15, LEX nr 2342647).

Okoliczność, że rozstrzygnięcie decyzji zawiera punkty nie przesądza jeszcze o "podzielności" i wyodrębnieniu obowiązków, które mogą być wykonywane rozdzielnie. Sąd I instancji nie przeprowadził w tym zakresie żadnej analizy z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego na podstawie których obowiązki prawne zostały nałożone na skarżących. Sąd I instancji nie przeprowadził żadnej oceny w zakresie tego czy obowiązki nałożone decyzją z 16 października 2017 r. powinny być wykonane zgodnie z ich treścią w całości, czy są ze sobą skorelowane, a zaniechanie ich łącznego wykonania w całości zniweczy cel postępowania w ramach którego zostały one nałożone na skarżących.

Sąd nie przedstawił także argumentacji dla stwierdzenia, które znalazło się na str. 8 uzasadnienia, według którego "Ponieważ zaskarżone postanowienie organu II Instancji jest «niepodzielne» wobec tego zostało uchylone w całości, przy czym Sąd na tym etapie nie wypowiada się odnośnie tej części zaskarżonego postanowienia, która rozpoznaje zażalenie do pkt. 2 i 3 postanowienia organu I instancji, bo wówczas ponowne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji - które jest konieczne - miałoby czysto iluzoryczny charakter". Błędnie zatem Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie narusza art. 16 § 1 i art. 127 w zw. z art. 144 k.p.a. Uchylając zaskarżone postanowienie SKO w T. z 24 listopada 2020 r. znak [...] Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a.

Skoro zarzuty naruszenia art. 145 pkt 1 lit.c, p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1 i art. 15 k.p.a. okazały się usprawiedliwione, to Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185§ 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zastosuje się do przedstawionego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego i w zw. z tym w szczególności ustali, czy obowiązki nałożone decyzją z 16 października 2017 r. powinny być wykonane zgodnie z ich treścią łącznie, czy są ze sobą skorelowane, a zaniechanie ich łącznego wykonania w całości zniweczy cel postępowania, w którym zostały one nałożone na skarżących.

O kosztach postępowania kasacyjnego od J. T. i R. T. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.