Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2819/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Elektrowni O. o mocy około 1000MW, utrzymanej następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...].
W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że procedowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2010 r. było niedopuszczalne, ponieważ rozstrzygnięcie to było już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 26 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 130/11 oddalił skargi m. in. T. N.. Sąd zbadał w szerokim zakresie (łącznie z ewentualnymi przesłankami nieważnościowymi) kontrolowaną decyzję, w związku z czym skarżący nie może ponownie we wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionować raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, poprzez nieprzeprowadzenie wymaganej analizy wariantowej oraz podnosić, że lokalizacja przedsięwzięcia nie była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wydania decyzji.
Wydanie powyższego wyroku skutkowało tym, że niedopuszczalnym było prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd.
Nadmieniono, że powołanie się przez skarżącego na naruszenie art. 56 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150) w wersji obowiązującej w tej sprawie, dalej zwanej w skrócie jako P.o.ś. w związku z tabelą 1 Działu III Załącznika Nr 3 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. z 2005 r. Nr 260, poz. 2181) poprzez ustalenie w decyzji wymogu uwzględnienia w projekcie budowlanym zaopatrzenia jednostki produkcyjnej w elektrofiltry zapewniające na wylocie poziom zapylenia < 50 mg/m3u, podczas gdy zgodnie z powołanym rozporządzeniem standard emisyjny pyłu ze spalania paliw stałych w instalacjach o nominalnej mocy cieplnej powyżej 100 MW, określony dla źródeł nowych, dla których wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożono po dniu 26 listopada 2002 r. wynosił 30 mg/ m3u, prowadzi do wniosku, że przedział określony w decyzji środowiskowej jako mniej niż 50 mg/m3u mieści w sobie normę wynoszącą 30 mg/m3u.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. N. Zaskarżając orzeczenie w całości, podniósł zarzuty:
- 1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz.1369 z późn. zm.) dalej w skrócie jako P.p.s.a. w ten sposób, że nie podzielając stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. uchwały z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 6/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przedstawił powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia właściwemu składowi NSA;
- - art. 151 P.p.s.a. poprzez niesłuszne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ art. 170 i 171 P.p.s.a. oraz art. 7 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) dalej w skrócie jako K.p.a.;
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 170 i art. 171 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę na postanowienie lub decyzję administracyjną zamyka drogę do późniejszego stwierdzenia nieważności tego aktu i uzasadnia wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do wskazanego powyżej naruszenia przepisów postępowania.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Elektrownia O. sp. z o.o. z siedzibą w O. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Ponadto zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy, a w przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów
Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnie nie są zasadne.
Istota sprawy dotyczy ustalenia, czy w okolicznościach tej sprawy trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że sprawa, co do której strona skarżąca kasacyjnie domagała się wszczęcia postępowania nieważnościowego, została skontrolowana w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego także co do tych okoliczności, które zawierał wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 6/09, opubl. w ONSAiWSA 2010/2/18 wyraźnie stwierdził, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a.
Oznacza to, że w sytuacji, w której dana sprawa była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego i skarga została oddalona, obowiązkiem organu po złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego będzie ustalenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia wymienionym w art. 156 § 1 K.p.a. wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym w przypadku, gdy w uzasadnieniu prawomocnego wyroku sąd administracyjny rozważał okoliczności, które następnie strona podnosi we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (co do której skarga została przez sąd oddalona) – to wówczas taki wniosek podlega załatwieniu na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Jeżeli natomiast z treści wniosku wynika, że strona wskazuje na którąkolwiek przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 K.p.a. lub wynikającą z innego przepisu jednocześnie podnosząc okoliczności, które nie były przedmiotem kontroli sądu administracyjnego objętej wyrokiem oddalającym skargę, to wówczas obowiązkiem organu powinno być (po ocenie spełnienia warunków formalnych) wszczęcie postępowania nieważnościowego i dokonanie oceny, czy istotnie wystąpiła wada uzasadniająca stwierdzenie nieważności danej decyzji. Chodzi bowiem o to, aby rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji - co do której poprzednio wniesiona skarga została oddalona – nie dochodziło do ponownej kontroli tych okoliczności lub kwestii, które były przedmiotem wcześniejszej kontroli sądu (zakaz wkraczania w ocenę objętą powagą rzeczy osądzonej czyli w zakres materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd).
Taka konkluzja znajduje pełne potwierdzenie w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 6/09, zgodnie z którym wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, nakazuje wstępne zbadanie przez organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, co będzie wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że należy podzielić argumentację Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą w tej sprawie okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą kasacyjnie we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 26 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 130/11. Z uzasadnienia ww. wyroku wprost wynika, że w skargach wniesionych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2010 r. podniesiono szereg zarzutów. Wprawdzie wśród tych zarzutów nie było zarzutu naruszenia art. 56 ust. 2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska poprzez wprowadzenie wymogu uwzględnienia w projekcie budowlanym zaopatrzenia w elektrofiltry o nieprawidłowym poziomie zapylenia oraz zarzutu naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 4 Prawa ochrony środowiska poprzez brak określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, tym niemniej Sąd ten rozpoznał ówcześnie sprawę w szerszym zakresie niż tylko wynikającym ze sformułowanych zarzutów.
Jak bowiem wynika ze strony 6 uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 26 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 130/11, Sąd ten kontrolując zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 46 i następne Prawa ochrony środowiska stwierdził jej merytoryczną prawidłowość, która nie budziła dla Sądu żadnych zastrzeżeń. Dopiero po takim stwierdzeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny na kolejnych stronach uzasadnienia wyroku z dnia 26 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 130/11 ustosunkowywał się do poszczególnych zarzutów sformułowanych w skargach.
Tym samym składając w tej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w istocie strona skarżąca zamierza do dokonania ponownej kontroli decyzji administracyjnej poprzez ustalenie, że podnoszone przez nią zarzuty naruszenia prawa materialnego (Prawa ochrony środowiska) powinny być uznane za rażące naruszenie prawa mimo, że sąd administracyjny w prawomocnym wyroku kontrolując tę samą decyzję nie stwierdził naruszenia prawa materialnego na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska. Nie jest zaś dopuszczalnym w tym postepowaniu dokonywanie swoistej kontroli stanowiska zawartego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 130/11 i ocena, czy uznanie w tym wyroku zaskarżonej decyzji za zgodnej z przepisami Prawa ochrony środowiska było prawidłowe bądź uzasadnione. Ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 130/11 jest prawomocny i zawarte w jego uzasadnieniu stwierdzenie co do prawidłowości danej decyzji jako nie naruszającej żadnych przepisów Prawa ochrony środowiska jest w tym zakresie wiążące, dopóki wyrok ten pozostaje w obrocie prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa i to, że trzeci zarzut zawarty we wniosku strony o wszczęcie postępowania nieważnościowego (dotyczący naruszenia art. 56 ust. 1 Prawa ochrony środowiska) w zakresie braku prawidłowej oceny zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego był szczegółowo omówiony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 września 2011 r. Na stronie 10 uzasadnienia tego wyroku Sąd ten ocenił kwestię zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że niezasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 170 i art. 171 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę na decyzję administracyjną zamyka drogę do późniejszego stwierdzenia nieważności tego aktu i uzasadnia wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania.
W okolicznościach tej sprawy zasadnym było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Elektrowni O. o mocy około 1000MW utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]. Zarzuty i argumentacja zawarte we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczyły tej materii, która była przedmiotem kontroli zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 26 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 130/11. Trafnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał na art. 170 P.p.s.a. i wiążący charakter prawomocnego wyroku. Nie został również naruszony art. 171 P.p.s.a., zgodnie z którym wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.
Skoro w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 26 września 2011 r. przedmiotem rozstrzygnięcia była kontrola decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Elektrowni O. o mocy około 1000MW i Sąd ten stwierdził, że przepisy Prawa ochrony środowiska nie zostały naruszone, to taki przedmiot rozstrzygnięcia wiąże także w tej sprawie. Złożony w tej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego obejmował jedynie merytoryczną ocenę prawidłowości zastosowania przez organy kilku przepisów Prawa ochrony środowiska i uznanie, że przepisy te zostały zastosowane z rażącym naruszeniem prawa. W tym wniosku nie podniesiono żadnych argumentów, które byłyby poza oceną zawartą w wyroku z 26 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 130/11.
Trafnie więc Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie naruszył także art. 61a K.p.a. odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego.
Nie jest również zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie obejmującym naruszenie art. 269 § 1 P.p.s.a. W okolicznościach tej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko zajęte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 6/09, co znalazło swoje potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Także zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. jest niezasadny, ponieważ w tej sprawie organ administracyjny stał na straży praworządności i załatwił sprawę zgodnie z przepisami, co prawidłowo stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną.