Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 440/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. H. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie rozpoznania wniosku z 27 marca 2017 r. uzupełnionego 31 maja 2017 r.:
- 1. stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłości postępowania w zakresie rozpoznania przedmiotowego wniosku;
- 2. stwierdził, że przewlekłość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. przyznał skarżącej od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1 000 zł;
- 4. zasądził od Ministra na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z 27 marca 2017 r., skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, A. H. wniosła o wyłączenie stosowania wobec niej art. 15 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270).
Pismem z 12 kwietnia 2017 r. organ, powołując się na art. 36 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 30 sierpnia 2017 r., które – jak podał - wynika z konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ szeregu czynności wyjaśniających. Tego samego dnia organ wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z prośbą o przekazanie informacji czy wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia.
Pismem z 31 maja 2017 r. A. H. uzupełniła wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Pismem z 27 czerwca 2017 r. Zakład Emerytalno-Rentowy MSW poinformował Ministra, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej. Do pisma dołączono wydaną na podstawie art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej z 26 maja 2017 r., wydaną na podstawie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury z 26 maja 2017 r. oraz otrzymaną informację z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) z 21 marca 2017 r. o pełnieniu przez wnioskodawczynię służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b wskazanej ustawy. O przekazaniu tych informacji Zakład Emerytalno-Rentowy MSW poinformował wnioskodawczynię.
Pismem z 4 sierpnia 2017 r. organ, powołując się na art. 36 k.p.a., poinformował wnioskodawczynię, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., co wynika z konieczności dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy. Równocześnie wyjaśnił, że wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW, jak też wystąpił do IPN z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawczyni na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a także o przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Ponadto wskazał, że wystąpiono do formacji, w której wnioskodawczyni pełniła służbę, z prośbą o weryfikację okresów służby strony pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu. W związku z powyższym rozpoznanie wniosku będzie możliwe po zebraniu powyższych dowodów, co powinno nastąpić do 28 maja 2018 r. Tego samego dnia organ zwrócił się do Komendanta Głównego Policji i Prezesa IPN o przekazanie ww. informacji dotyczących wnioskodawczyni.
Pismem z 22 grudnia 2017 r. A. H. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłym prowadzeniu sprawy oraz nierozpatrzeniu wniosku w wyznaczonym terminie i wniosła o niezwłoczne załatwienie sprawy.
W odpowiedzi, Minister pismem z 5 stycznia 2018 r. poinformował wnioskodawczynię, że sprawa zostanie rozstrzygnięta bezzwłocznie po zgromadzeniu materiału dowodowego. Podał, że do 5 stycznia 2018 r. do organu wpłynęła odpowiedź z Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA oraz z IPN, natomiast nie otrzymał odpowiedzi z formacji, w której wnioskodawczyni pełniła służbę. Zaznaczył, że bez tej dokumentacji organ nie może wydać rozstrzygnięcia w sprawie, w związku z czym rozpoznanie wniosku będzie możliwe po skompletowaniu dowodów, co powinno nastąpić do 28 maja 2018 r.
Pismem z 19 czerwca 2018 r. A. H. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 27 marca 2017 r., uzupełnionego 31 maja 2017 r., wnosząc o stwierdzenie, że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji, przyznania od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 14 000,00 zł oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podał, że stan faktyczny oraz prawny przedmiotowej sprawy determinuje wydłużenie terminu jej załatwienia. Stwierdził, że potrzebuje realnego czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia. Poinformował też, że wpłynęła znaczna liczba spraw na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (około 4480).
Decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji przytoczył art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy. Zauważył, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Sąd ten powołał się również na art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. wskazując, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.
Chociaż zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia wniesienia skargi na przewlekłość i po jej wniesieniu, aż do 15 sierpnia 2018 r., nie została zakończona poprzez wydanie decyzji. Czynności podejmowane przez organ podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister w załatwieniu sprawy, nie budzi żadnych wątpliwości tego Sądu w świetle art. 35 § 1 k.p.a.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca wnioskiem z 27 marca 2017 r. wystąpiła do Ministra o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Następnie organ pismem z 12 kwietnia 2017 r. zwrócił się do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o przekazanie informacji czy skarżąca ma ustalone prawo do renty lub emerytury i równocześnie poinformował skarżącą o przedłużeniu terminu w trybie art. 36 § 1 k.p.a. aż do 30 sierpnia 2017 r. Takie działanie organu na tym etapie postępowania było w ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowe i uzasadnione złożonością sprawy oraz potrzebą zwrócenia się do innych organów o niezbędne do jej rozstrzygnięcia informacje. Kolejną czynność - zwrócenie się do IPN i Komendanta Głównego Policji, organ podjął dopiero 4 sierpnia 2017 r., informując skarżącą o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 28 maja 2018 r. Zdaniem tego Sądu pierwszej instancji sytuacja ta jest tym bardziej naganna, że Zakład Emerytalno-Rentowy MSW udzielił odpowiedzi na wskazane pismo już 27 czerwca 2017 r., dołączając decyzje o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz renty inwalidzkiej oraz poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię informacji IPN o przebiegu służby skarżącej.
Licząc od tej daty, przez okres ponad miesiąca organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Pismem z 5 stycznia 2018 r., będącym odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (ponaglenie), organ ponownie poinformował, że rozpoznanie wniosku nastąpi do 28 maja 2018 r. Do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd upłynęło ponad 17 miesięcy, a wniosek nadal nie został rozpoznany. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącej o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednakże we wskazanych terminach sprawa nie została przez organ załatwiona.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego jest bezsporne, że organ pozostaje w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku A. H., a ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu pierwszej instancji zarówno czas trwania postępowania z wniosku A. H. w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. ponad 17 miesięcy, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej, że pismami z 4 sierpnia 2017 r. i 5 stycznia 2018 r. organ poinformował skarżącą, iż sprawa powinna być załatwiona do 28 maja 2018 r., zaś faktycznie decyzję wydano [...] sierpnia 2018 r., nie informując skarżącej o kolejnym przedłużeniu postępowania.
Sąd ten zauważył, że w sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., czy art. 12 k.p.a., ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej. Powołując się na art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U z 2019 r., poz. 2325; dalej "p.p.s.a.") Sąd ten przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1000 zł. Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę znaczny okres oczekiwania przez skarżącą na decyzję, a także okoliczność, że zostało jej znacząco obniżone świadczenie emerytalne.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Podstawą przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej stanowił przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. – pkt 3 wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji reprezentowany przed radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a, musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącą wniosku z 27 marca 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno–Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżąca pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało czy skarżąca podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego, konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżąca pełniła służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącej pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z 27 marca 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącej (26 maja 2017 r.) i uzyskaniem wiedzy przez organ o wydanych decyzjach, wysłudze strony i Informacji o przebiegu służby z IPN (3 lipca 2017 r.). Z kolei sama informacja o dacie zwolnienia ze służby wpłynęła do organu 22 maja 2017 r. Natomiast informacja z akt osobowych IPN o przebiegu służby wpłynęła do organu 3 listopada 2017 r., a informacja o przebiegu służby z Komendy Głównej Policji 23 stycznia 2018 r.;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyznanie na rzecz skarżącej A. H. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumy pieniężnej w wysokości 1 000 zł, w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister rozwinął powyższe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarządzeniem z 18 listopada 2020 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zwrócił się do stron postępowania z pismem informującym, że na podstawie 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) zamierza skierować skargę kasacyjną do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów i zakreślił termin 14 dni na złożenie oświadczenia w tym przedmiocie. Strony postępowania w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyraziły na to zgodę. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie ww. przepisu prawa nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Natomiast treść art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do jednoczesnej oceny czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Należy przypomnieć, że w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy, z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie to trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy.
W piśmiennictwie prawniczym dotyczącym omawianej regulacji pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (zob.: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011).
W wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość Sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to bez względu na to czy sprawa została zakończona wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, czy też nie. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej, działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa, to zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd przewlekłego postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zatasowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. podjęto próbę podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wyjaśnić należy, że skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu w sytuacji, gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia w kwestii przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisy k.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji na gruncie powołanego w uzasadnieniu wyroku przepisu art. 35 k.p.a. ocenił przewlekłość w prowadzeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania, jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14,12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018r., sygn. akt I OSK 1649/17; wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA").
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, że zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14, CBOSA).
Niezasadny okazał się również drugi zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ naruszenia tych przepisów upatruje w przyznaniu A. H. sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 p.p.s.a. do art. 154 § 6 p.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. można przyznać sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca w zakresie orzeczenia o wysokości sumy pieniężnej wprowadził zatem pewną swobodę, określając jedynie jej górną granicę.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji, któremu w niniejszej sprawie nie zarzucono skutecznie błędnej oceny przewlekłości prowadzonego postępowania, znajdując podstawy do przyznania A. H. sumy pieniężnej ustalił jej granice w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach (1000 zł), zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny.
Przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w określonej wysokości może być kwestionowane w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (przepis ten został wskazany w powiązaniu z art. 149 § 2 i art. 154 § 7 w zw. z § 6 p.p.s.a.), z którego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nietrafny. Autor skargi kasacyjnej w ramach tego zarzutu wskazał na fakultatywność przyznania skarżącemu sumy pieniężnej oraz konieczność jej uzasadnienia. Niewątpliwie indywidualizowanie wysokości przyznanej sumy pieniężnej jest konieczne. Argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nawiązująca do dokonanych w sprawie ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania przyznanej sumy pieniężnej, której wysokość znalazła w ustalonym – i niezakwestionowanym skutecznie toku postępowania – usprawiedliwienie, a podstawa jej przyznania wynikała z oceny przewlekłości postępowania, jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa. Przyznanie od organu sumy pieniężnej ma rekompensować stronie nieuzasadnione oczekiwanie na zakończenie postępowania, a więc ma charakter quasi odszkodowawczy.
W przedmiotowej sprawie wniosek A. H. z 27 marca 2017 r. wpłynął do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 30 marca 2017 r. Informację o wydaniu przez organ emerytalny decyzji z dnia 26 maja 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej także z 26 maja 2017 r. organ uzyskał przy piśmie z 27 czerwca 2017 r. Organ poinformował o terminach załatwienia sprawy, wskazując pismem z 12 kwietnia 2017 r. – termin do 30 sierpnia 2017 r., zaś w piśmie z 4 sierpnia 2017 r. termin ten określił na 28 maja 2018 r.
Skarżąca pismem z 22 grudnia 2017 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, po czym pismem z "19 czerwca 2018 r." (data widniejąca na pierwszej stronie skargi) złożyła skargę do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w niniejszej sprawie (11 czerwca 2018 r. – data stempla pocztowego na kopercie załączonej do skargi), a skarga ta wpłynęła do organu 14 czerwca 2018 r. (data pieczęci MSWiA Kancelarii Głównej na pierwszej stronie skargi).
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych podał, że z charakteru i z okoliczności sprawy wynika, że organ był zmuszony podejmować wiele czynności procesowych w celu "wszechstronnego i wnikliwego zbadania (...) sprawy".
Po wniesieniu przez A. H. skargi do Sądu Minister w dniu [...] sierpnia 2018 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Następnie w dniu 12 września 2018 r. Sąd pierwszej instancji wydał w niniejszej sprawie wyrok zaskarżonej treści.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że niewątpliwie czas i okoliczności prowadzenia postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej 27 marca 2017 r., które zostało zakończone po wyroku Sądu pierwszej instancji decyzją z [...] sierpnia 2018 r., odstępy w czasie pomiędzy złożeniem wniosku przez skarżącą a podjęciem czynności przez organ oraz brak należytego monitorowania terminowości przekazania dokumentów do instytucji, do których organ się zwracał, uzasadniały przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił (pkt 1).
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz.1800 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).