Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1580/20 oddalił skargę D. O. na decyzję Dowódcy. z 5 czerwca 2020 r., nr 150 w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
D. O. (dalej: "skarżący") został skierowany do Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w celu określenia przydatności do zawodowej służby wojskowej w związku z niewykonywaniem obowiązków służbowych z powodu choroby trwającej nieprzerwanie przez trzy miesiące. Z informacji Przewodniczącego Rejonowej Komisji Lekarskiej z 23 stycznia 2020 r., nr [...] wynika, że skarżący stawił się w rejestracji RWKL [...] 31 maja 2019 r., nie poddał się badaniom i do godz. 10:00 23 stycznia 2020 r. nie zdał karty obiegowej.
Dowódca [...] (dalej: "organ pierwszej instancji") rozkazem personalnym z 19 marca 2020 r., nr 18, na podstawie art. 114 pkt 4, art. 115 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 330 ze zm., dalej: "ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych") oraz § 5 rozporządzenia Ministra Obrony narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2014 r., poz. 670 ze zm, dalej: "rozporządzenie w sprawie zwalniania z zawodowej służby wojskowej) w zw. z art. 269 k.p.a. zwolnił skarżącego z zawodowej służby wojskowej z 31 maja 2020 r. i przeniósł do rezerwy wskutek niepoddania się badaniom, do których został zobowiązany przez komisję lekarską.
Dowódca [...] (dalej: "Dowódca Dywizji" lub "organ odwoławczy") decyzją z 5 czerwca 2020 r., nr 150, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, uchylił rozkaz personalny organu pierwszej instancji z 19 marca 2020 r. w części dotyczącej terminu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy i ustalił nowy termin na 30 czerwca 2020 r., w pozostałym zakresie utrzymał w mocy rozkaz zaskarżony personalny.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej wynikało z niepoddania się badaniom zleconym przez komisję lekarską, na którą został skierowany z urzędu przez Dowódcę Brygady, celem określenia przydatności do zawodowej służby wojskowej, w związku z przebywaniem na długotrwałym zwolnieniu lekarskim powyżej 90 dni.
Dowódca Dywizji podkreślił, że organ pierwszej instancji nie naruszył prawa, lecz korzystając ze swych ustawowych uprawnień, kierując się dobrem Sił Zbrojnych, stosując odpowiednie przepisy, wydał prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie.
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję nr 150 z 5 czerwca 2020 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 111 pkt 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Wskazana w nim sankcja w postaci zwolnienia z zawodowej służby wojskowej może nastąpić tylko po zaistnieniu wymienionych w nim przesłanek, przy czym nie jest dopuszczalne dokonywanie ich rozszerzającej wykładni. Jedną z tych przesłanek, którą organ zastosował w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, stanowi nieusprawiedliwione niezgłoszenie się żołnierza do wojskowej komisji lekarskiej w określonym terminie i miejscu. Określenie "nieusprawiedliwione niezgłoszenie się do komisji w określonym terminie i miejscu" oznacza, że osoba której to dotyczy, bez uzasadnionej przyczyny, mając świadomość ciążącego na niej obowiązku i nie podlegając żadnym znaczącym, niezależnym od jej woli ograniczeniom - czyli ze swojej winy - obowiązku tego nie wykonała.
W ocenie Sądu kwestia stawiennictwa skarżącego w RKWL została potwierdzona, natomiast sporna pozostaje kwestia, czy niepoddanie się zleconym badaniom było usprawiedliwione, czy też nie. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, zgodnie z którym to skarżący decyduje w jakim czasie i jakie badania może wykonać. Sąd stwierdził, że regułą jest, iż do wojskowej komisji lekarskiej w celu ustalenia zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej kieruje się także takich żołnierzy, których przebywanie na długotrwałych zwolnieniach lekarskich wymaga zbadania ich stanu zdrowia pod kątem ich przydatności do służby. To komisja lekarska podejmuje decyzję jakie badania i w jakim czasie należy wykonać i to ona orzeka o stanie zdrowia. Zalecone badania, postępy leczenia i prognozy co do dalszego postępowania nie należą do skarżącego, tylko są w wyłącznej kompetencji wojskowej komisji lekarskiej.
Przydatność żołnierza, przebywającego na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, do zawodowej służby wojskowej dotyczy określenia jego stanu zdrowia na dzień badania przez komisję, ale także wskazania ewentualnych perspektyw zakończenia leczenia i sytuacji na przyszłość. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że niepoddanie się przez skarżącego badaniom było nieusprawiedliwione.
Skarżący zaskarżył w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok Sąd pierwszej instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenia:
- - prawa procesowego, tj. art. 80 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1) c) p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez WSA (błędne zaakceptowanie stanowiska organu, które nie miało potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym), że fizyczna obecność w Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej nie jest równoznaczna z możliwością uczestnictwa w badaniach – co w tej sprawie zostało potwierdzone dokumentacją medyczną i okolicznościami sprawy (możliwością wzięcia udziału w badaniach dopiero po 9 miesiącach, co było związane ze stanem zdrowia skarżącego);
- - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 111 pkt 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez uznanie, że stawiennictwo w wyznaczonym dniu w Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej, poinformowanie o zwolnieniu lekarskim oraz o stanie zdrowia, który uniemożliwia poddanie się badaniom stanowi "nieusprawiedliwione niepoddanie się badaniom".
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi (poprzez jej uwzględnienie) stosownie do art. 188 p.p.s.a.; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania — w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie niniejszej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o tym, że postępowanie sądowoadministracyjne zakończone zaskarżonym wyrokiem dotknięte było nieważnością w rozumieniu § 2 powołanego artykułu. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc zarzutach zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11; 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13). Jednak w rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga równoczesnego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. zasadności oddalenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej – w sytuacji zarzucanego naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 111 pkt 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.
O tym bowiem, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego, będące podstawą prawną rozstrzygnięcia takiej sprawy. Celem postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez organy administracji orzekające w określonej sprawie nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się ze sprawą, lecz okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego mających w niej zastosowanie. Tym samym tylko nieustalenie, czy nierozważnie faktów rzeczywiście istotnych dla sprawy stanowi naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzenie istotności naruszeń prawa wymaga przy tym dokonania prawidłowej interpretacji norm materialnoprawnych oraz skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, a ponadto uważnego zapoznania się przez sąd administracyjny z całością motywów kontrolowanych działań organów administracji publicznej.
Tylko wówczas jest bowiem możliwa ocena, czy uchybienia procesowe organów administracji rzeczywiście miały miejsce oraz czy mogły mieć one istotny wpływ na wynik podjętego przez te organy rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 111 pkt 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek odmowy przyjęcia skierowania do wojskowej komisji lekarskiej lub nieusprawiedliwionego niezgłoszenia się do tej komisji w określonym terminie i miejscu albo niepoddania się badaniom, do których został zobowiązany przez komisję lekarską. Określenie "niepoddanie się badaniom" oznacza, że osoba której to dotyczy, mając świadomość ciążącego na niej obowiązku i nie podlegając żadnym znaczącym, niezależnym od jej woli ograniczeniom obowiązku tego nie wykonała.
Użycie w powołanym przepisie zwrotu "zwalnia się" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter obligatoryjny. Przepis ten nakłada zatem na organ administracji obowiązek zwolnienia żołnierza w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek w nim wymienionych.
Stosownie do treści art. 5 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych do wojskowej komisji lekarskiej kieruje się z urzędu żołnierzy zawodowych:
- 1) gdy nie wykonują zadań służbowych z powodu choroby trwającej nieprzerwanie przez trzy miesiące;
- 2) jeżeli w ich stanie zdrowia nastąpiło pogorszenie uniemożliwiające lub utrudniające wykonywanie zadań służbowych (...).
Podmiotem kierującym żołnierza zawodowego do wojskowej komisji lekarskiej, zgodnie z jej właściwością, jest w myśl art. 5 ust. 5 omawianej ustawy m. in. dowódca jednostki wojskowej – w przypadkach wymienionych w ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1-4 oraz ust. 4 pkt 3 -5. Szczegółowe zaś kwestie dotyczące orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej, reguluje rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 stycznia 2018 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. z 2018 r., poz. 258).
W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, że skarżący został skierowany do Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w celu określenia przydatności do zawodowej służby wojskowej w związku z niewykonywaniem obowiązków służbowych z powodu choroby trwającej nieprzerwanie przez trzy miesiące. Z informacji Przewodniczącego Rejonowej Komisji Lekarskiej z 23 stycznia 2020 r., nr [...] wynika, że skarżący stawił się w rejestracji RWKL [...] 31 maja 2019 r., nie poddał się badaniom i do godz. 10:00 23 stycznia 2020 r. nie zdał karty obiegowej.
Z uwagi na powyższe, zgodnie z § 5 rozporządzenia w sprawie zwalniania z zawodowej służby wojskowej, dowódca jednostki wojskowej, po ustaleniu, że skarżący nie poddał się badaniom lekarskim, wystąpił do Dowódcy [...] Brygady [...] z wnioskiem o zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, z którego wynika, że do wojskowej komisji lekarskiej w celu ustalenia zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej nie kieruje się żołnierzy zdrowych, lecz takich, których przebywanie na długotrwałych zwolnieniach lekarskich wymaga zbadania ich stanu zdrowia pod kątem przydatności do służby. Poinformowanie przez skarżącego o zwolnieniu lekarskim, obejmującym swym zakresem czas w jakim miał on zgłosić się na badania przed komisją lekarską, oraz o stanie zdrowia, nie usprawiedliwia niepoddania się badaniom. To komisja lekarska podejmuje decyzję jakie badania i w jakim czasie należy wykonać i to ona orzeka o stanie zdrowia żołnierza. Zalecone badania, postępy leczenia i prognozy co do dalszego postępowania nie należą do skarżącego tylko są w wyłącznej kompetencji wojskowej komisji lekarskiej. Przydatność żołnierza przebywającego na długotrwałych zwolnieniach lekarskich do zawodowej służby wojskowej dotyczy określenia jego stanu zdrowia na dzień badania przez komisję, ale także wskazania ewentualnych perspektyw zakończenia leczenia i sytuacji na przyszłość.
Skierowanie na badanie przez komisję lekarską i związany z tym obowiązek żołnierza zgłoszenia się do takiej komisji i poddanie się badaniom dotyczy żołnierzy aktualnie niewykonujących zadań służbowych, co w przypadku skarżącego miało niewątpliwie miejsce.
Wobec powyższego po stronie organu powstał obowiązek zastosowania normy z art. 111 pkt 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i zwolnienia żołnierza zawodowej służby wojskowej. Zatem za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 111 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 80 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.
Jak wynika z art. 7 k.p.a. organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada ta znajduje rozwinięcie w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Uwzględniając zastosowaną w sprawie podstawę zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, organ obowiązany był zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taki materiał został w sprawie zgromadzony, a jego analiza przemawiała za zastosowaniem wobec skarżącego art. 111 pkt 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Skarżącemu doręczono skierowanie do Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej [...] celem określenia przydatności do zawodowej służby wojskowej. Przewodniczący RWKL [...] 23 stycznia 2020 r. oraz 12 maja 2020 r. pisemnie potwierdził stawiennictwo skarżącego 31 maja 2019 r. w rejestracji RWKL [...], jednocześnie informując, że nie wykonał on żadnych konsultacji, bowiem do 6 maja 2020 r. RWKL nie została obciążona fakturą za żadne badania zlecone skarżącemu. Na 7 maja 2020 r. RWKL ustaliła telefonicznie z pracownikiem przychodni wykonującej badania, że skarżący nie został zarejestrowany w przychodni i tym samym nie wykonał żadnych konsultacji.
Przypomnieć należy, że w przypadku ziszczenia się przesłanki z art. 111 pkt 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zwolnienie ze służby ma charakter obligatoryjny, a organ właściwy do zwolnienia nie ma możliwości wyboru rozstrzygnięcia. Wyboru tego nie miał zatem i organ orzekający w przedmiotowej sprawie.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Z art. 107 § 3 k.p.a. jednoznacznie wynika, że uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację ogólnej zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniać tok myślenia prowadzący do konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Takie uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Te warunki w rozpoznawanej sprawie zostały zrealizowane, a okoliczność, że skarżący nie zgadza się z argumentacją organu, nie przesądza o naruszeniu powyższego przepisu. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarł bardzo szczegółowe rozważania, które – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w sposób niebudzący wątpliwości przemawiają za poprawnością stanowiska organu.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, skargę kasacyjna oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.