Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy [...] (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 10 grudnia 2020 r. w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 9 października 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Żywcu ustalił skarżącej opłatę stałą w wysokości 204 zł za odprowadzanie wód opadowych pochodzących z [...] w km 1+130, za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca.
Decyzją z 10 grudnia 2020 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 271 ust. 4 pkt 1 i ust. 7 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm., dalej: Prawo wodne).
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wysokość opłaty stałej ustalono jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 2.50 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 366 dni i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód w ilości 802.90 m3/h, po przeliczeniu 0.22302778 m3/s. Przeliczenia dokonano zgodnie z art. 552a Prawa wodnego, który obowiązuje od 1 stycznia 2020 r. Organ wezwał do uiszczenia rocznej opłaty stałej w czterech kwartalnych ratach płatnych za I i II kwartał w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji, za III kwartał w terminie do 31 października 2020 r. oraz za IV kwartał w terminie do 31 stycznia 2021 r. Skarżąca nie uiściła we wskazanym terminie I i II raty opłaty stałej, w związku z czym organ I instancji zawiadomił Miasto i Gminę [...] o wszczęciu z urzędu postępowania na podstawie art. 271 ust. 7 Prawa wodnego, a następnie wydał decyzję z 9 października 2020 r.
Skargę na decyzję z 10 grudnia 2018 r. wniosła skarżąca.
Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu dotyczącego skierowania decyzji do nieistniejącego podmiotu określonego, jako "Gmina Miasto [...]" zamiast "Gmina [...]". W ocenie Sądu I instancji, tego rodzaju omyłka nie oznacza, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie budzi bowiem wątpliwości, kto jest adresatem decyzji, a błędne dodanie słowa "Miasto" powinno być traktowane w kategorii oczywistej omyłki pisarskiej. Poza sporem jest, że w obrocie prawnym jest decyzja Starosty Oświęcimskiego z 28 maja 2015 r. udzielająca skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w przedmiocie wprowadzania przedmiotowych ścieków, w której określono między innymi maksymalne godzinowe i roczne ilości ścieków oraz ich średnią dobową. Oznacza to, że należało skarżącej ustalić opłatę stałą na podstawie art. 271 ust. 5a Prawa wodnego.
W ocenie Sądu I instancji, podnoszone w skardze okoliczności, że [...] jest własnością skarżącej nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem skarżącej, zobowiązanie do ponoszenia opłat za usługi wodne w zakresie korzystania z wód [...], którą skarżąca sama utrzymuje i ponosi tego koszty, jest sprzeczne z zasadą zawartą w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego. Zdaniem Sądu I instancji, żaden przepis dotyczący opłat za usługi wodne nie uzależnia nakładania opłat od kwestii własności wód oraz ponoszenia kosztów utrzymania wód. Nie wynika to w szczególności z art. 9 ust. 3 Prawa wodnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.
W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 1 lub 4 k.p.a. Polegało to na skierowaniu decyzji obu instancji do nieistniejącego podmiotu tj. "Miasta i Gminy [...]".
Po drugie, art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. jak i art. 300 Prawa wodnego. Polegało to na braku podjęcia "wszelkich kroków" niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony oraz braku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie.
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000 r., ze zm., dalej Ramowa Dyrektywa Wodna) w związku z art. 9 ust. 3 Prawa wodnego. Skarżąca wskazała, że art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej postuluje wprowadzenie systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasada ta wyrażona w art 9 ust. 3 Prawa wodnego, przewiduje, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Skarżąca wskazała, że ponosi koszty w postaci utrzymania i zagospodarowania urządzenia wodnego kanału [...], stanowiącego własność Gminy [...], co powinno przekładać się na koszt usług wodnych (np. kompensować je). Natomiast organ nie ponosi żadnych "kosztów" w związku z wprowadzaniem wód opadowych do kanału, stad też nie powstał i nie istnieje obowiązek ich zwrotu.
Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 3, art. 267 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 3a, art. 270 ust. 11, art. 271 ust. 1 pkt 3a, art. 298 pkt 1 i art. 300 Prawa wodnego. Polegało to na nienależnym naliczeniu skarżącej opłaty za usługi wodne. W szczególności polegało to na uznaniu, że odprowadzanie wód opadowych do urządzenia wodnego (kanału) będącego własnością skarżącej stanowi usługę wodną objętą obowiązkiem ponoszenia opłaty stałej.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji obu organów i umorzenie postępowania. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwze, zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie Prawa wodnego, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami.
W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej przepisów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie korzystania z wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, żaden przepis Prawa wodnego, jak i żaden przepis Ramowej Dyrektywy Wodnej nie wiąże obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne z ponoszeniem kosztów utrzymania danego urządzenia wodnego. Nie wynika to w szczególności z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej. Opłaty te wiążą się bowiem z korzystaniem z określonych usług wodnych i są niezależne od innych kosztów utrzymania danego urządzenia wodnego. Zasada zwrotu kosztów usług wodnych ma uwzględniać koszty środowiskowe, a więc koszty presji jaką dana działalność polegająca na korzystaniu z usługi wodnej wywiera na środowisko.
Natomiast podnoszona w skardze kasacyjnej konieczność ustalenia podmiotu zobowiązanego do ponoszenia określonych kosztów utrzymania rzeki [...] nie jest przedmiotem tej sprawy. Powyższe oznacza, że na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty podnoszące naruszenie art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej w związku z art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, jak również zarzuty podnoszące naruszenie art. 9 ust. 3, art. 267 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 3a, art. 270 ust. 11, art. 271 ust. 1 pkt 3a, art. 298 pkt 1 i art. 300 Prawa wodnego.
Po drugie, uwzględniając powyższe rozważania nie można przyjąć, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. jak i art. 300 Prawa wodnego. Wynika to z tego, że Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że opłata stała powinna zostać wydana w oparciu o udzielone skarżącej pozwolenie wodnoprawne i brak było podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność ponoszenia przez skarżącą kosztów utrzymania rzeki [...], które są kosztami niezależnymi od kosztów środowiskowych ponoszonych w formie opłaty stałej za usługę wodną.
Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 1 lub 4 k.p.a. W ocenie skarżącej, polegało to na skierowaniu decyzji obu instancji do nieistniejącego podmiotu tj. "Miasta i Gminy [...]". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ nie ulega wątpliwości, że adresatem decyzji jest miejsko-wiejska Gmina [...]. Zarzut ten został ponadto częściowo błędnie sformułowany, ponieważ skarżąca powołała się na naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi przesłankę nieważności decyzji ostatecznej, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co w tej sprawie nie miało oczywiście miejsca.
Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 p.p.s.a. należy wyjaśnić, że w przypadku gdy wojewódzki sąd administracyjny ustali na podstawie akt administracyjnych, że postępowanie prowadzone było wobec strony, a jedynie doszło do oczywiście wadliwego określenia jej w decyzji administracyjnej, stanowi to oczywistą omyłkę, która podlega sprostowaniu w trybie uregulowanym w art. 113 § 1 k.p.a. Zastosowanie sankcji nieważności decyzji administracyjnej dopuszczalne jest tylko w sytuacji, gdy w wyniku wadliwej wykładni normy prawa materialnego organ wykonujący administrację publiczną zaangażował do postępowania administracyjnego, a następnie w wyniku wadliwej autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego rozstrzygnął sprawę administracyjną, kształtując uprawnienia lub obowiązki osoby (podmiotu), która nie spełnia przesłanek materialnoprawnych przyznania statusu strony w danej sprawie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.