Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt II SAB/Sz 121/20 w sprawie ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Koszalinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Dyrektora Zakładu Karnego w Koszalinie do rozpatrzenia wniosku R. S. z dnia 5 października 2021 r.; stwierdził, że bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Koszalinie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także oddalił wniosek skarżącego o przyznanie od organu administracji sumy pieniężnej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
R. S. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") pismem z 5 października 2020 roku wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w Koszalinie (dalej powoływany jako "Dyrektor") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich sprawozdań z wizytacji Zakładu Karnego przez sąd penitencjarny z lat 2015-2020.
W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 14 października 2020 roku Dyrektor Zakładu Karnego w Koszalinie poinformował wnioskodawcę, że oczekiwane dokumenty nie zostały wytworzone przez Zakład Karny w Koszalinie, dlatego z wnioskiem o ich udostępnienie można wystąpić do Sądu Okręgowego w Koszalinie, który to podmiot wytworzył powyższe dokumenty i może rozpatrzyć wniosek o ich udostępnienie.
Pismem z dnia 26 października 2020 roku, wniesionym w dniu 30 października 2020 roku, R. S. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
Następnie Dyrektor w piśmie z dnia 3 listopada 2020 roku skierowanym do wnioskodawcy wyjaśnił, iż dokonał samokontroli i ponownej analizy wniosku w następstwie czego przesłał skarżącemu kopie sprawozdań z wizytacji mających miejsce w latach 2016 i 2018. Wskazał przy tym, że wizytacje takie nie odbywają się co roku a raz na kilka lat.
W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 12 listopada 2020 roku, organ administracji wniósł o odrzucenie skargi lub umorzenie postępowania i uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 17 maja 2021 roku podtrzymał stanowisko skarżącego wyrażone w skardze i sprecyzował, iż w ocenie skarżącego faktyczna odmowa podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, a także wprowadzenie skarżącego w błąd stanowią o rażącym naruszeniu prawa przez organ. Powyższe powinno skutkować uwzględnieniem skargi i ujętych w niej wniosków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w powołanym wyżej wyroku wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 - dalej zwanej "u.d.i.p.") informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaznaczył, że w zakresie dokumentów objętych wnioskiem skarżącego, stosownie do art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 53 – dalej: "k.k.w."), sędzia penitencjarny wizytuje zakłady karne, areszty śledcze oraz inne miejsca, w których przebywają osoby pozbawione wolności. Sposób, zakres i tryb sprawowania nadzoru penitencjarnego został określony w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., nr 152, poz. 1496 ze zm.). Z § 7 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia wynika, że sędzia penitencjarny sporządza sprawozdanie z przebiegu wizytacji w terminie 14 dni od jej zakończenia. Sprawozdanie przechowuje się we właściwym sądzie okręgowym lub wojskowym sądzie garnizonowym, jego odpis zaś przesyła, w terminie 14 dni od zakończenia wizytacji, dyrektorowi kontrolowanej jednostki, a w razie potrzeby również właściwemu organowi nadrzędnemu nad tą jednostką, w celu podjęcia stosownych czynności.
Sąd I instancji zaznaczył, że zgodnie z treścią art. 6 ust.1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., który stanowi, że informację publiczną stanowią i podlegają udostępnieniu dane publiczne w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, poprzez dane publiczne, o jakich mowa w tym przepisie należy rozumieć informacje i dokumenty, których treść odnosi się do postępowań kontrolnych prowadzonych względem podmiotów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. - treść sprawozdań z wizytacji zakładów karnych może stanowić przedmiot wniosku o udzielenie informacji publicznej co do samej zasady (tak też wyroki: WSA w Lublinie z 25 listopada 2020 r., sygn. II SAB/Lu 80/20, wyrok WSA w Gdańsku z 14 października 2015 r., sygn. II SAB/Gd 295/15 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponieważ organ nie zachował ustawowego terminu do udostępnienia informacji publicznej, to nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że Dyrektor Zakładu Karnego w Koszalinie, jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, w dniu wniesienia skargi w niniejszej sprawie pozostawał w bezczynności. Dokonując oceny w odniesieniu do bezczynności Dyrektora w rozpoznaniu wniosku skarżącego WSA w Szczecinie nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa. Korekta wadliwego stanowiska organu po wniesieniu skargi i relatywnie nieduże przekroczenie terminu ustawowego, mające na dodatek miejsce w okresie utrudnionego działania organów administracji z uwagi na stan epidemiologiczny, nie kwalifikowały się jako rażąco naruszające prawo. Powyższe doprowadziło Sąd I instancji do przekonania, że uzasadnionym jest również oddalenie wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 5.000 złotych.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. S., zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt III i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie wniosku skarżącego o przyznanie od organu administracji sumy pieniężnej, podczas gdy stwierdzenie bezczynności organu w sprawie powinno - w ocenie skarżącego - skutkować uwzględnieniem jego wniosku i przyznanie żądanej kwoty.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu III i rozpoznanie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. zgodnie z żądaniem skarżącego wyrażonym w skardze z dnia 26 października 2020 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu III i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a; w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, zasądzenie kosztów udzielonej pomocy prawnej z urzędu według norm przepisanych, a także jednocześnie oświadczył, iż koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Zakładu Karnego w Koszalinie wniósł o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także niewyznaczanie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie wniosku skarżącego o przyznanie od organu administracji sumy pieniężnej nie zasługuje na uwzględnienie.
Po pierwsze przepisy te mają charakter wynikowy i zawierają normy przeciwstawne. Nie można jednocześnie naruszyć art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych.
Po drugie podkreślić należy, że ustawodawca przyznaje sądowi administracyjnemu swobodę w zakresie stwierdzenia podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Prawodawca nie uregulował bowiem przesłanek przyznania sumy pieniężnej. W okolicznościach niniejszej sprawy brak było postaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Możliwość wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem sądu administracyjnego nie zaś obowiązkiem. Jak wynika z ww. przepisu sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość może z urzędu albo na wniosek strony przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przyznać sumę pieniężną, a nie, że "sąd przyznaje" sumę pieniężną, to do wyłącznej oceny sądu pozostaje czy w okolicznościach sprawy zasadne było zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Zatem w tym zakresie do głosu dochodzi uznanie sędziowskie, oparte o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki.
W skardze, ani w skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnej argumentacji, która uzasadniałaby przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała ta strona na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1685/17). Ponadto z ukształtowanej praktyki orzeczniczej wynika, że jeżeli sądy decydują się na zastosowanie któregoś z instrumentów finansowych, określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., to ma to miejsce w przypadku stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Natomiast w rozpoznawanej sprawie bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Koszalinie nie została zakwalifikowana przez Sąd I instancji jako mająca miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku WSA w Szczecinie z 27 maja 2021 r., sygn. II SAB/Sz 121/20). Zatem również i ta okoliczność przemawiała przeciwko przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stosowny wniosek w tym przedmiocie.