Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Kr 192/20, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę N. P. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że sprawa dotyczy wniosku skarżącej z 15 stycznia 2020 r., którym skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie następującej informacji publicznej:
- - "udostępnienia mi informacji w tzw. formie prostej. Dotyczy ona udostępnienia mi protokołów z odbytych wszystkich posiedzeń komisji (zespołu) ds. udzielania ulg pieniężnych działającej przy Dyrektorze ówczesnego ZIKiT, a obecnie ZDMK, począwszy od dnia jej powstania do dnia obecnego,
- - podania mi kosztów rocznych funkcjonowania i utrzymania tzw. komisji (zespołu) rozpatrującego wnioski o udzielenie ulg w spłacie należności pieniężnych działającej przy Dyrektorze ówczesnego ZIKiT a obecnie ZDMK, począwszy od dnia powstania komisji do dnia obecnego".
W odpowiedzi na wniosek, 29 stycznia 2020 r. organ wydał decyzję odmowną w zakresie kosztów funkcjonowania i utrzymania ww. komisji, zaś w odpowiedzi na pytanie dotyczące udostępnienia protokołów z posiedzeń komisji poinformował, że odpowiedź zostanie udzielona do 15 marca 2020 r.
Oddalając skargę Sąd wskazał, iż wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429) zwanej dalej "u.d.i.p.", zaś wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej. Jednakże niezasadność skargi wynika z faktu, iż w dacie skargi z 21 lutego 2020 r. organ nie pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku z 15 stycznia 2020 r. Skoro bowiem w dniu rozpoznawania skargi nie upłynął wskazany przez organ termin udzielenia odpowiedzi, to nie można było zarzucić mu bezczynności. Sąd pierwszej instancji uznał za zgodne z wymogami art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazania organu, iż odpowiedź na pismo nie może zostać udzielona w 14-dniowym terminie z uwagi na konieczność zgromadzenia wnioskowanych informacji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła N. P., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez oddalenie skargi na bezczynność organu w związku z wadliwym przeprowadzeniem kontroli stosowania przez organ prawa materialnego (pkt 1), polegającym na naruszeniu:
- a) art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z błędną wykładnią art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegającą na przyjęciu, że termin na udostępnienie informacji publicznej może ulec wydłużeniu w sytuacji, w której brak jest obiektywnych przeszkód dla dokonania czynności materialno-technicznej z zachowaniem terminu wskazanego w treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podczas gdy obiektywnie możliwe było dokonanie tej czynności w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.,
- b) art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z błędną wykładnią art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., polegającą na przyjęciu, iż przedmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej może sam przez się uzasadniać wydłużenie ustawowych terminów udostępniania informacji publicznej i zwolnić organ z obowiązku przedstawiania obiektywnych powodów wydłużenia terminu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że ograniczenie się przez organ jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że "konieczność zgromadzenia wnioskowanych informacji" stanowi wystarczającą podstawę uzasadniającą wydłużenie 14-dniowego terminu udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy sam przedmiot wniosku nie może stanowić sam przez się wystarczającego powodu do wydłużenia terminu, a samo stwierdzenie, że wystąpiła "konieczność zgromadzenia wnioskowanych informacji" bez konkretnego wskazania, jakiego rodzaju działania organ zmuszony jest podjąć w celu zgromadzenia tych informacji, nie stanowi uzasadnionej podstawy do braku zrealizowania obowiązku udzielenia informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Ponadto N. P. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2), tj.:
- a) art. 151 i art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez oddalenie skargi na bezczynność organu, zamiast jej uwzględnienia w sytuacji, gdy organ nie posiadając obiektywnych podstaw do wydłużenia terminu w celu odroczenia swego obowiązku w sposób dowolny i całkowicie subiektywny dokonał przedłużenia terminu udostępnienia informacji publicznej,
- b) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, w którym brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia przesłanek, jakimi kierował się Sąd, który w pełni uznał za zgodne z obowiązującymi przepisami prawa przekroczenia terminu wskazanego w treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w sytuacji, w której organ za powód niedotrzymania 14-dniowego terminu wskazał jedynie "konieczność zgromadzenia wnioskodawcach informacji", co w doprowadziło do błędnego uznania, iż organ nie pozostawał w bezczynności, a w konsekwencji do oddalenia skargi.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty N. P. wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i orzeczenie, że: organ dopuścił się bezczynności, która to bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, że organ obowiązany jest do zapłaty grzywny w wysokości 500 zł oraz do zapłaty na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł. Ewentualnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie z urzędu, wniosła także o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm prawem przepisanych, w tym za sporządzenie skargi kasacyjnej, oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte w całości, ani w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że niedochowanie terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy organ nie będzie miał możliwości udostępnienia informacji publicznej. Organ nie może w sposób subiektywny i dowolny przedłużać terminu udostępnienia informacji publicznej. W ocenie autorki skargi kasacyjnej uznanie przez Sąd pierwszej instancji za zgodne z ww. przepisem przedłużenie terminu z uwagi na "konieczność zgromadzenia wnioskowanych informacji" jest całkowicie błędne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Zarządu Dróg Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartym katalogiem przyczyn uniemożliwiających udzielenie informacji w terminie 14 dni. Organ dokonał oceny przesłanek związanych z opóźnieniem w udostępnieniu informacji publicznej i stwierdził konieczność przedłużenia terminu w oparciu o konieczność przygotowania informacji z lat wcześniejszych oraz z uwagi na zmiany w strukturze organizacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Nie są zasadne zarzuty z punktów 1 a) i 1 b) skargi kasacyjnej tj. "naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 (wadliwie wskazany jako ust.
1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z błędną wykładnią art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.". Przede wszystkim autorka skargi kasacyjnej zapomina, że przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Zatem przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie mógł być w tej sprawie zastosowany, ponieważ jak z niego wynika jest stosowany wówczas gdy sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie. Tymczasem w niniejszej sprawie nie zaskarżono decyzji lub postanowienia. Po wtóre Sąd nie dokonał wykładni art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.". w sposób wskazany w tych zrzutach. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że "[z]godnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2019.1429 t.j. – dalej: u.d.i.p.) udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej ma miejsce wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia konkretnej informacji, nie podejmuje we wskazanym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej terminie właściwych czynności, tj. nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, nie informuje wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, bądź że żądanej informacji publicznej nie posiada lub nie udziela informacji, o której mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art.13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.". Ponadto Sąd I instancji wskazał, że "[g]dy podmiot dysponujący informacją publiczną nie jest w stanie dotrzymać 14-dniowego terminu, powinien zastosować procedurę zawiadomienia wnioskodawcy o fakcie uchybienia terminowi udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Skarga na bezczynność podlega oddaleniu, jeżeli podmiot zobowiązany w chwili jej złożenia nie pozostawał w bezczynności (por. Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III Opublikowano: WK 2016)".
Z zarzutów nr 1 a) i b) wynika, że ich autorka w istocie zmierza do wykazania niewłaściwego zastosowania art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Czyni to jednak nie podnosząc w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania regulujących ustalanie przez Sąd stanu faktycznego będącego podstawą wydanego w sprawie wyroku. Z niepodważonych ustaleń Sądu wynika, że w reakcji na ponowione wnioskiem z 15 stycznia 2020 r. żądania zawarte we wniosku z 17 października 2019 r., wydana została 29 stycznia 2020 r. decyzja o odmowie uwzględnienia części wniosku.
Natomiast odpowiedź na żądanie "podania kosztów rocznych funkcjonowania i utrzymania tzw. komisji (zespołu) rozpatrującego wnioski o udzielenie ulg w spłacie należności pieniężnych działającej przy Dyrektorze ówczesnego ZIKiT, a obecnie ZDMK, począwszy od dnia powstania komisji do dnia obecnego" - udzielona została w uzasadnieniu decyzji odmownej z 29 stycznia 2020 r., w którym organ wyjaśnił, że "Funkcjonowanie Komisji do spraw udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny powołanej Zarządzeniem 67/2013 Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 10 grudnia 2013 r. nie generuje dodatkowych kosztów po stronie jednostki, pracownicy wykonują czynności w komisji w ramach swojego zakresu czynności i nie otrzymują z tego tytułu żadnego dodatkowego wynagrodzenia", jak również w odrębnym piśmie do skarżącej z 29 stycznia 2020 r. (k. 7 akt sądowych).
W tym samym piśmie z 29 stycznia 2020 r. organ poinformował skarżącą, że w zakresie żądania udostępnienia wszystkich protokołów z odbytych posiedzeń komisji (zespołu) ds. udzielania ulg pieniężnych działającej przy Dyrektorze ówczesnego ZIKiT, a obecnie ZDMK, począwszy od dnia jej powstania do dnia obecnego, - że "z uwagi na konieczność zgromadzenia wnioskowanych informacji, odpowiedź na pismo z dnia 15 stycznia 2020 r. nie może zostać udzielona w terminie przewidzianym w art.13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zostanie udzielona nie później niż do dnia 15 marca 2020 r.". Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika również, że jednostka funkcjonująca obecnie jako Zarząd Dróg Miasta Krakowa ulegała w okresie poprzednich 6 lat licznym przekształceniom, nie tylko zmianie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu na Zarząd Dróg Miasta Krakowa, ale również licznym reorganizacjom wewnętrznym.
Przenoszenie kompetencji pomiędzy działami powodowało również przenoszenie pracowników wewnątrz struktury ZIKiT. Zmiany zachodziły również w pionie Dyrektora ds. Ekonomicznych/Finansowych, co nie ułatwiało odnalezienia niektórych dokumentów. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła tych okoliczności.
W tych okolicznościach, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że w zakresie żądania z punktu 1 wniosku z 15 stycznia 2020 r., tj. udostępnienia wszystkich protokołów z odbytych posiedzeń komisji (zespołu) ds. udzielania ulg pieniężnych, działającej przy Dyrektorze ówczesnego ZIKiT, a obecnie ZDMK, informację organu, że odpowiedź z uwagi na konieczność zgromadzenia wnioskowanych informacji, nie może zostać udzielona w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i zostanie udzielona nie później niż do dnia 15 marca 2020 r., - należy uznać za zgodną z wymaganiami art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego wynika, że zmiany organizacyjne adresata wniosku doprowadziły do trudności z odszukaniem żądanych we wniosku protokołów za okres wielu lat. Z informacji organu wynika, że protokołów tych jest co najmniej kilkadziesiąt.
Te niezależne od organu okoliczności usprawiedliwiają przedłużenie 14 dniowego terminu do udostępnienia informacji z punktu 1 wniosku z 15 stycznia 2020 r. na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie istniały obiektywne przeszkody w udzieleniu żądanej w pkt 1 wniosku informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z okoliczności sprawy nie wynika aby organowi można było zarzucić, że nie ukształtował swojej struktury i działania jego komórek, tak aby stworzyć warunki do pozyskiwania danych będących w sferze zainteresowania obywatelskiego, w zgodzie z regułami ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym wynikającymi z art. 13 ust. 1 i 2 tej ustawy.
W konsekwencji, odnosząc się do nieprecyzyjnie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. i "art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a." w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę. Skoro bowiem organ w 14 dniowym terminie wydał decyzję o odmowie udostępnienia części informacji w części i udostępnił informację z punktu 2 wniosku oraz zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p poinformował wnioskodawczynię o przedłużeniu terminu rozpoznania wniosku w pozostałej części do 15 marca 2020 r., to prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że organ w dacie wniesienia przez N. P. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, tj. w dniu 21 lutego 2020 r. nie pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej żądanej pismem z 15 stycznia 2020 r. Dlatego Sąd I instancji słusznie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę na bezczynność organu, ponieważ brak było przesłanek z art. 149 § 1 pkt 1 i 3, i § 2 p.p.s.a. do uwzględnienia skargi.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art.141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku należy przede wszystkim tak sporządzać, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd meriti nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, LEX nr 187709).
Jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów. Przeto z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trzeba też dodać, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo, a mianowicie jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera ustaleń faktycznych poczynionych (czy raczej zaakceptowanych przez sąd meriti), co wynika z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39).
Zatem zarzut jego naruszenia należy powiązać z ewentualnym uchybieniem innemu przepisowi. Dodać też trzeba, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować poprawności rozstrzygnięcia, ani podważać ustaleń faktycznych i zastosowania prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się ocenie Sądu kasacyjnego. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób wystarczający, dlaczego oddalił skargę. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera pełną ocenę sprawy na gruncie przyjętej koncepcji rozstrzygnięcia. Z przedstawionego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego zarzutów naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wynika, że Sąd I instancji wskazał jednoznacznie, iż pismo organu z 29 stycznia 2020 r. do skarżącej, spełnia wymogi z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Natomiast mający miejsce w sprawie stan faktyczny stanowi potwierdzenie, że zachodziły obiektywne okoliczności do przedłużenia terminu udzielenia żądanych informacji.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
Biorąc pod uwagę niekorzystny dla skarżącej wynik postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. zasądził od skarżącej kasacyjnie na rzecz Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa 360 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ograniczających się do wynagrodzenia radcy prawnego za drugą instancję.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.