Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. IV SA/Wa 154/20 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg M. P., E. L., H. C. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) z 1 października 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, oddalił skargi.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z 21 października 2019 r., nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) uchylił punkty 2.3, 2.7, 2.8, 2.10, 2.11 decyzji organu I instancji i rozstrzygnął w tym zakresie reformatoryjnie, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej: RDOŚ w Warszawie, organ I instancji) z 25 kwietnia 2018 r., nr [...], stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu skrzyżowania dwupoziomowego w Ł. w km 57+915 [...] realizowanego w ramach projektu "Prace na linii [...] na odcinku [...] wraz z robotami pozostałymi na odcinku [...]" oraz określającą istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania tego przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich.
Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco.
Wnioskiem, który wpłynął do RDOŚ w Warszawie 5 grudnia 2017 r. [...] S.A. (dalej: inwestor) zwrócił się do organu, stosownie do art. 75 ust. 6 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2017 r., poz. 1405 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu skrzyżowania dwupoziomowego w Ł. w km 57+915 [...] realizowanego w ramach projektu "Prace na [...] na odcinku [...] wraz z robotami pozostałymi na odcinku [...]". W ramach przedsięwzięcia wybudowany miał zostać obiekt inżynierski przeprowadzający ruch drogowy, pieszy i rowerowy ponad [...] oraz układem drogowym: ulicą [...] oraz przebudowaną drogą krajową [...]. Inwestycja zaliczona została do grupy przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 71), tj. jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Po uzupełnieniu przez inwestora karty informacyjnej przedsięwzięcia w dniu 15 stycznia 2018 r. oraz w dniu 29 stycznia 2018 r., RDOŚ zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Węgrowie (dalej: PPIS) o wydanie opinii w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i w przypadku stwierdzenia takiego obowiązku o określenie zakresu raportu o jego oddziaływaniu na środowisko. PPIS w Węgrowie przekazał sprawę do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie (dalej: PWIS w Warszawie), który w opinii z 28 lutego 2018 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz wskazał na konieczność określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach warunków, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit.b, u.u.i.ś. Organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie zajął stanowiska w ustawowym terminie, a zatem zgodnie z art. 78 ust. 4 u.u.i.ś., organ I instancji uznał, że nie wniósł zastrzeżeń.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w opinii z 22 lutego 2018 r. uznał, że brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny. Postanowieniem z 9 marca 2018 r., nr [...] RDOŚ odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko.
RDOŚ w Warszawie (dalej: organ I instancji), działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 6, art. 84 ust. 1 oraz ust. 1a i art. 85 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o.o.ś., decyzją z 25 kwietnia 2018 r., nr [...] w pkt: 1. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu skrzyżowania dwupoziomowego w Ł. w km 57+915 [...] realizowanego w ramach projektu "Prace na linii [...] na odcinku [...] wraz z robotami pozostałymi na odcinku [...]";
2. określił istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania tego przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich.
W decyzji z 1 października 2019 r., nr [...] GDOŚ uchylił obowiązki wyrażone w punktach: 2.3., 2.7., 2.8., 2.10., 2.11. decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, natomiast w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego wskazano, że w trakcie postępowania odwoławczego po wezwaniu GDOŚ, przedłożone zostały w dniu 8 marca 2019 r. oraz 22 maja 2019 r. wyjaśnienia inwestora, które posłużyły do szczegółowej oceny oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego na środowisko oraz pozwoliły organowi II instancji na doprecyzowanie wybranych warunków realizacji przedsięwzięcia zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
GDOŚ uzupełnił pkt 2.3 decyzji RDOŚ w Warszawie w zakresie wprowadzenia rozwiązania zapobiegającego kolizjom ptaków z przezroczystymi ekranami akustycznymi, a ponadto wprowadził szczegółowy nadzór przyrodniczy nad prawidłowością wdrażania działań minimalizujących, nałożonych w pkt 2.8 decyzji. Przed rozpoczęciem prac budowlanych nadzór przyrodniczy dokona oględzin terenu przedsięwzięcia celem weryfikacji, czy na tym obszarze nie znajdują się gatunki, które mogłyby ucierpieć w wyniku prowadzonych działań. Ponadto GDOŚ w zmienionym warunku 2.7 decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podtrzymał założenia RDOŚ w Warszawie w kwestii konieczności prowadzenia nadzoru przyrodniczego w trakcie realizacji przedsięwzięcia oraz rozszerzył zakres tych działań i je uszczegółowił, a w treści pkt 2.8 wskazał zakres działań minimalizujących możliwe negatywne oddziaływanie inwestycji na florę i faunę na rozpatrywanym terenie.
W treści obowiązku określił konieczność przeprowadzenia lustracji terenu przed rozpoczęciem prac budowlanych, w celu weryfikacji występowania przedstawicieli gatunków chronionych. Wskazał również sposób postępowania w przypadku wykrycia osobników flory i fauny na terenie budowy. Wskazania, co do gospodarowania drzewostanem oraz zabezpieczenia drzew i krzewów nie przeznaczonych do wycinki zostały zawarte w zmienionym przez organ odwoławczy pkt 2.10. decyzji, który uszczegóławia również kompensację wycinki wartościowych okazów drzew i krzewów przez nasadzenia zastępcze. W pkt 2.11. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uszczegółowiono zakres obowiązków, jakie spoczywają na inwestorze w kontekście zabezpieczenia elementów systemu odwodnienia oraz innych obiektów mających stanowić pułapki dla małych zwierząt. GDOŚ odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniach od decyzji organu I instancji.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GDOŚ z 21 października 2019 r., nr [...] wywiodły M. P. i E. L., reprezentowane przez profesjonalną pełnomocnik oraz H. C. Zarzuciły decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez nieustalenie kręgu stron postępowania, co mogło skutkować niezapewnieniem wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz niewłaściwym zastosowaniem art. 49 k.p.a. (tj. naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. i art. 49 k.p.a.). Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 65 ust. 3 w zw. z art. 63 ust. 1 u.u.i.ś., przez brak zawarcia w jej uzasadnieniu wszystkich elementów wymaganych przywołanymi przepisami.
W uzasadnieniu swych skarg, skarżące podniosły, że organ II instancji nie tylko nie wymienił stron postępowania, ale również nie dokonał ustalenia ich kręgu, a bez wykonania tego obowiązku nie jest możliwe stwierdzenie, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 49 k.p.a. W ocenie skarżących, organ odwoławczy w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia ograniczył się do opisu toku postępowania, polemiki z zarzutami podniesionymi w odwołaniach oraz wyjaśnienia, dlaczego uznał za zasadne zmodyfikowanie niektórych warunków realizacji inwestycji zawartych w decyzji pierwszoinstancyjnej. Zdaniem skarżących, GDOŚ nie tylko nie zawarł w uzasadnieniu decyzji własnych ustaleń, analizy materiału dowodowego ale również nie ocenił prawidłowości postępowania organu I instancji, co narusza wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie znalazła się również analiza uwarunkowań, o których mowa w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś., przez co nie uwzględniono utraty waloru aktualności ustaleń dotyczących tych uwarunkowań.
Dodatkowo podkreśliły, że w zakresie ochrony przed hałasem informacje zawarte w decyzji są niewystarczające i nie odnoszą się do zarzutu stron o kumulacji hałasu z [...] oraz [...], gdzie prędkość pociągów ma dochodzić do 250 km/h. Z pomiarów GDDKiA wynika, że hałas będzie wraz z upływem czasu i wzrostem natężenia ruchu się potęgował, więc badania z 2015 r. są w ocenie skarżących zupełnie nieadekwatne do zmieniającej się sytuacji. Do kwestii ochrony środowiska organ II instancji (jak również organ I instancji) podszedł fragmentarycznie i pobieżnie, gdyż nie przedstawiono szczegółowych wyliczeń w zakresie ochrony powietrza, hydrogeologii, gospodarki wodnej, a przede wszystkim - samej ochrony przyrody, mając na uwadze bliskie sąsiedztwo z obszarem Natura 2000 (odległość ok. 1 km).
Na tej podstawie skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W piśmie z 4 grudnia 2020 r. (data stempla) skarżąca H. C. podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie, wskazując jednocześnie na zaawansowany stopień realizacji przedsięwzięcia, wobec którego wydano już decyzję lokalizacyjną oraz pozwolenie na budowę, na której terenie trwa wycinka drzew, co udokumentowała w załącznikach do pisma procesowego.
W odpowiedzi na skargi GDOŚ, wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i jednocześnie ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skargach. Nadmienił ponadto, że wnioskiem z 28 października 2019r. inwestor zwrócił się o zmianę przedmiotowej decyzji GDOŚ z 1 października 2019r. Zawiadomieniem z 8 listopada 2019 r., GDOŚ poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.
W toku postępowania sądowoadministracyjnego wpłynęło również pismo procesowe uczestnika postępowania – [...] S.A., w którym Spółka wniosła o oddalenie skarg.
Sąd I instancji oddalając skargi w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organy administracji publicznej rozpatrujące tę sprawę dokonały poprawnej kwalifikacji niniejszego przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Według Sądu I instancji, zadaniem organu było stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie zasadnym jest nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko, czy też nie występuje taka potrzeba. Stosownie zaś do art. 63 ust. 2 i 2a u.u.i.ś., w ówczesnym jej brzmieniu, postanowienie w tym przedmiocie winno być wydane również wówczas, gdy organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Rozstrzygnięcie w tym zakresie, zgodnie z art. 64 ust. 1 u.u.i.ś., winno zostać wydane po zasięgnięciu opinii organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz organu właściwego do przeprowadzenia oceny wodnoprawnej.
W niniejszej sprawie zarówno Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w opinii z 22 lutego 2018 r., jak i Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie w opinii z 28 lutego 2018 r., stwierdzili brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, choć podkreślenia wymaga, że opinia organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej została wydana bez zachowania ustawowego terminu, co stosownie do art. 78 ust. 4 u.u.i.ś., potraktowane zostało jako brak zastrzeżeń. RDOŚ w Warszawie, posiłkując się uzyskaną w ustawowym terminie opinią, wydał postanowienie z 9 marca 2018 r., nr [...], którym nie nałożył obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie oraz wskazał na konieczność określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach istotnych warunków korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania tego przedsięwzięcia.
Dokonał przy tym poprawnej, w ocenie Sądu I instancji, charakterystyki przedsięwzięcia, opisu jego usytuowania oraz określił rodzaj, cechy i skalę możliwego oddziaływania, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu organu I instancji.
Zdaniem Sądu I instancji, uzasadnienie decyzji organu I instancji odpowiadało treści art. 85 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. Decyzja RDOŚ w Warszawie uchylona została przez GDOŚ jedynie w części dotyczącej określenia istotnych warunków planowanego przedsięwzięcia, a organ odwoławczy warunki te jedynie doprecyzował. W pozostałej części, w tym dotyczącej stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko niniejszego przedsięwzięcia, decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy, także w odniesieniu do uzasadnienia, które to stanowisko organ odwoławczy podzielił. Zdaniem Sądu, organy obu instancji zadośćuczyniły obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a., powołując i wyjaśniając podstawę prawną decyzji, ustalając stan faktyczny sprawy na podstawie wszechstronnie zebranego materiału dowodowego oraz w sposób szczegółowy odnosząc się do zarzutów powołanych w odwołaniach.
Organ odwoławczy, mając na względzie zasadę prawdy obiektywnej, przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, w którym uzyskał dodatkowe wyjaśnienia od inwestora, celem uzupełnienia istotnych warunki korzystania ze środowiska przy realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, a tym samym zminimalizowania uciążliwości dla terenów sąsiednich oraz ochronienia wartości przyrodniczych, czym umotywował w części rozstrzygnięcie reformatoryjne.
Sąd I instancji nadmienił jednocześnie, że zarzucając brak analizy kwestii określonych w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś., skarżące wyraziły obawę, że ustalenia poczynione w toku postępowania utraciły walor aktualności. W ocenie Sądu I instancji, GDOŚ jako organ wyspecjalizowany, posiadający wiedzę w tej dziedzinie, rozstrzygając kwestię potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania tego zamierzenia na środowisko i określając warunki korzystania ze środowiska, ocenił jednocześnie dane zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz jej uzupełnieniach i wziął pod uwagę wyjaśnienia złożone przez inwestora, rozpatrując je pod kątem aktualności.
Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie GDOŚ zwrócił się do inwestora w tym celu. Wystąpił m.in. o przedłożenie wyjaśnień merytorycznych dotyczących natężenia ruchu, z których wynika, że pomiary ruchu wykonane w 2015 r. zaktualizowane zostały przeprowadzonymi 19 września 2017 r. pomiarami uzupełniającymi.
Według Sądu I instancji, skarżące nie wyjaśniły jakie zmiany w środowisku ich zdaniem miałyby nastąpić, a wobec tego zarzuty te należało uznać za gołosłowne.
Co do zastrzeżeń dotyczących kumulacji oddziaływań akustycznych, Sąd I instancji podkreślił, że organ I instancji wykluczył możliwość kumulowania się oddziaływań w tym zakresie, a jednocześnie wprowadził obowiązek wykonania ekranów akustycznych mających minimalizować hałas. Organ odwoławczy rozwinął stanowisko RDOŚ w Warszawie wskazując, że z analizy oddziaływania skumulowanego (droga krajowa nr [...]), która zawarta została w karcie informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że w rejonie planowanej inwestycji nie zostaną przekroczone standardy jakości środowiska w zakresie hałasu.
Sąd I instancji podzielił również ocenę organów, co do braku przekroczeń dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń w powietrzu atmosferycznym, z wyjątkiem pyłu zawieszonego PM 2,5, którego stężenie jest już obecnie przekroczone, a realizacja inwestycji nie przyczyni się do znaczącego jego zwiększenia. Szczegółowa analiza w tym zakresie przedstawiona została w załączniku nr 2 do karty informacyjnej przedsięwzięcia. Organ I instancji uzyskał również opinię wyspecjalizowanego organu wodnoprawnego, w której nie przewidywano negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na jednolite części wód podziemnych i powierzchniowych.
Podobnie powołane w skardze bliskie sąsiedztwo z obszarem Natura 2000 nie wpływa na ocenę poprawności rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż znaczna odległość inwestycji od tych obszarów oraz brak ingerencji w cieki przez nie płynące, wyklucza możliwość znaczącego negatywnego wpływu na powołane obszary. Gatunki ptaków stanowiące przedmiot specjalnej ochrony obszaru są związane z ekosystemami wodno-błotnymi, dla których silnie przekształcone tereny planowanej inwestycji nie są atrakcyjne jako baza siedliskowa. Sąd I instancji podkreślił, że wrażliwe ze względu na ochronę przyrody tereny nie występują w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia, a w znacznej odległości. Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty skarg w zakresie ochrony przyrody również mają charakter ogólny i są jedynie przypuszczeniami, które nie znajdują potwierdzenia w materiałach zebranych w toku postępowania.
W ocenie Sądu I instancji, nie było także podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia art. 10 k.p.a. oraz art. 73 ust. 3 u.u.i.ś. w zw. z art. 49 k.p.a. Stosownie bowiem do treści powołanych przepisów, zawiadomienie stron postępowania o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej, z uwagi na fakt, że liczba stron postępowania przekraczała 20 – co bezsprzecznie wynika z akt administracyjnych sprawy - nastąpiło w formie m.in. publicznego obwieszczenia. Treść zaś wydanego w toku postępowania postanowienia o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, została zamieszczona w publicznie dostępnym wykazie danych o środowisku i jego ochronie.
W ocenie Sądu I instancji, istotą regulacji zawartej w art. 49 k.p.a. jest właśnie odstępstwo od zasady oznaczania wszystkich stron postępowania oraz wprowadzenie fikcji doręczenia, z uwagi na ekonomikę postępowania. Zarzut niezapewnienia stronom postępowania czynnego w nim udziału nie został poparty przywołaniem jakichkolwiek czynności, których strony nie mogły dokonać na skutek rzekomego naruszenia prawa, dotyczącego doręczenia i zawiadamiania o czynnościach podejmowanych w toku postępowania. Strony niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego aktywnie uczestniczyły w postępowaniu administracyjnym, składając liczne uwagi, wnioski oraz pisma w jego toku, co przeczy zasadności postawionego zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Fakt, że inwestor zwrócił się o zmianę zaskarżonej decyzji GDOŚ i wszczęcie postępowania w tej sprawie, nie stanowi natomiast okoliczności relewantnej na gruncie niniejszej sprawy, skoro jej przedmiotem zaskarżenia jest decyzja GDOŚ z 1 października 2019 r. w jej ówczesnym brzmieniu.
Według Sądu I instancji, na marginesie nadmienić należy, że choć skarżące mogą nie zgadzać się z przyjętą w karcie informacyjnej przedsięwzięcia formą inwestycji, tj. wiaduktem drogowym, nie stanowi to jednak podstawy do uchylenia decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, która odpowiada prawu, zapewniając kompromisowe rozwiązanie między realizacją przedmiotowej inwestycji a ochroną środowiska.
W skardze kasacyjnej M. P. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r.pr. J. K. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wada określona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, p.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 1 i 2, 64 ust. 1 pkt 2 i art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) - oddalenia skargi w sytuacji, gdy decyzja organu I i II instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - tj. bez wymaganego prawem stanowiska innego organu - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Węgrowie;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 i art. 80 oraz art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.)
Wskazując na powyższe zarzuty:
Na podstawie 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji organu II i I instancji oraz postanowienia organu I instancji o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Na podstawie art. 203 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie opisano: przebieg postępowania przed orzekającymi organami, stanowisko tych organów przedstawione w uzasadnieniach decyzji oraz stanowisko Sądu I instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Według autora skargi kasacyjnej, podkreślenia wymaga, że postanowienie o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w świetle ówczesnych przepisów było postanowieniem, na które nie przysługiwało zażalenie, a tym samym podlegało ono zaskarżeniu w odwołaniu od decyzji (na mocy art. 142 k.p.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 126 k.p.a., wykluczone było (i nadal jest) stosowanie w stosunku do niego trybu wznowienia postępowania. W świetle przepisów u.u.i.ś. zarówno postanowienie o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, jak i postanowienie o odstąpieniu od tego obowiązku, zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. wydawane są po zasięgnięciu opinii organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3, 10-19 i 21-27, oraz uchwały, o której mowa w art. 72 ust. 1b.
W postępowaniu administracyjnym organ I instancji zwrócił się o wydanie opinii do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Węgrowie, jednakże organ ten błędnie przekazał sprawę do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie, który zajął stanowisko w sprawie jako organ niewłaściwy (przepisy nie pozwalają na przyjęcie, że opinia tego organu zastępuje opinię organu właściwego). Oznacza to, że decyzja obydwu organów została wydana bez wymaganego prawem stanowiska innego organu (organu inspekcji sanitarnej), co należy kwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie można bowiem wykluczyć, że organ właściwy wydałby odmienną opinię i w efekcie postanowienie wydane na bazie tej opinii również byłoby odmienne — nakładałoby obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a postępowanie nie toczyłoby się w skróconej, lecz w pełnej procedurze.
Pełnomocnik skarżącego podkreśla, że zdaje sobie sprawę, że co do zasady brak stanowiska organu współdziałającego stanowi w świetle art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. podstawę do wznowienia postępowania, co sugeruje, iż wchodzi tu w rachubę zarzut naruszenia przez Sąd przepisu postępowania - tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.b, p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 i art. 80 oraz art. 15 k.p.a. stwierdzić należy, co następuje. Zgodnie z art. 15 k.p.a. "Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Z zasady dwuinstancyjności postępowania wywodzi się obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w całości w oparciu o cały materiał dowodowy. Emanacja zasady dwuinstancyjności każdorazowo musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego aktu organu II instancji, co w praktyce oznacza, że organ ten powinien wskazać, czy zgadza się z uzasadnieniem decyzji organu I instancji i dlaczego się zgadza, z którą częścią uzasadnienia decyzji organu I instancji nie zgadza się i dlaczego, a ponadto odnieść się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.
W piśmie procesowym z 19 lipca 2021 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. P. w ślad za skargą kasacyjną jako "skarżący" wniósł o wyznaczenie jak najszybszego możliwego terminu rozprawy w przedmiotowej kwestii. Na poparcie tego wniosku M. P. przytoczył argumenty podnosząc m.in., że 16 czerwca 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę Mazowieckiego.
W piśmie procesowym z 4 stycznia 2022 r. uczestnik postępowania - [...] S.A. reprezentowany przez r.pr. R. D. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Uczestnik postępowania uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazał, że Sąd I instancji w prawomocnym postanowieniu z 28 lutego 2020 r., sygn. IV SA/Wa 156/20 odrzucił skargę M. P. na "postanowienie" Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 1 października 2019 r. nr DOOŚ-WDŚ/ZiL.420.69.2018.KCz.40 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd I instancji wskazał, że istotną w sprawie jest okoliczność, że doręczenie zaskarżonej decyzji w stosunku do strony skarżącej zrealizowane zostało w trybie art. 39 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), tj. za pokwitowaniem przez operatora pocztowego.
Natomiast dla pozostałych stron doręczenie nastąpiło w trybie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.). Sąd I instancji aprobuje przy tym stanowisko, że doręczenie decyzji części podmiotów w trybie art. 49 k.p.a. nie niweluje skutków tzw. doręczenia osobistego, które nastąpiło w stosunku do strony skarżącej (por. postanowienie NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1231/17; z 11 września 2018 r., sygn. akt II OZ 863/18).
Natomiast z analizy akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została skutecznie doręczona stronie skarżącej 7 października 2019 r. Ostatni dzień terminu na wniesienie skargi przypadał zatem na 6 listopada 2019 r. Natomiast skarga została nadana w placówce operatora pocztowego 20 listopada 2019r. Zestawienie wskazanych dat bezsprzecznie prowadzi do wniosku, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu.
W piśmie procesowym z 1 lutego 2022 r. M. P. przedstawił odpowiedź na pismo procesowe [...] S.A. z 4 stycznia 2022 r.
Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej M. P. wskazał, że od 2018 r. występuję jako strona każdego postępowania, dotyczącego budowy przejazdu bezkolizyjnego w ciągu [...] w Ł. Ma tu interes prawny, gdyż jest właścicielem działki o numerze [...], graniczącej z inwestycją, oraz dzierżawił nieruchomość o numerze [...], która została wpisana w decyzję lokalizacyjną inwestycji. M. P. wyjaśnił, że jego statusu strony w tym postępowaniu nie podważała żadna instytucja: ani Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, ani Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani też sam Naczelny Sąd Administracyjny. Gdyby Sąd nie uznał M. P. za stronę, jak również osobę upoważnioną do występowania o uzasadnienie, dostałbym odmowę, co wynika z art. 141 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1270).
Analogicznie, w myśl art. 177a i 178 tej ustawy, w przypadku jakichkolwiek wątpliwości Sąd odrzuciłby skargę kasacyjną. M. P. wskazał, że przed organami administracji i sądami występuję zarówno we własnej osobie, jak też w roli pełnomocnika mieszkańców, ponieważ jednocześnie jest tam i jego interes prawny, i osób przeze niego reprezentowanych. Nikt tej "podwójnej" roli M. P. nie kwestionował na żadnym etapie postępowania. Doręczano mu wszelkie decyzje, postanowienia, wyroki czy uzasadnienia. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pisał jako pełnomocnik mieszkańców m. in. 15 marca 2021 r., zaś Sąd kierował do niego korespondencję, adresując ją zamiennie (np. w piśmie z 9 marca 2021 r., doręczającym odpis sentencji wyroku, jako do uczestnika postępowania, M. P.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Nie zasługuje na uwzględnienie wniosek uczestnika postępowania [...] S.A. przedstawiony w piśmie z 4 stycznia 2022 r. dotyczący odrzucenia skargi kasacyjnej M. P. M. P. złożył wniosek o uzasadnienie wyroku w terminie i odebrał uzasadnienie W świetle powyższego nie było podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej M. P. Skarżący wniósł skargę kasacyjną w terminie.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1 skargi kasacyjnej. Odnosząc się do treści tego zarzutu wskazać należy, że w toku postępowania organ I instancji zgodnie z art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 poz. 2081 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) zwrócił się o wydanie opinii do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Węgrowie, który nie wydał opinii w wyznaczonym terminie i przekazał sprawę do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie. PPIS w Węgrowie miał możliwość wydania opinii w niniejszym postępowaniu w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i nie zajął stanowiska w tej sprawie. Zgodnie z art. 78 ust. 4 u.u.i.ś., niewydanie opinii przez PPIS w Węgrowie w wyznaczonym terminie należy traktować jako brak zastrzeżeń. Kwestia została prawidłowo oceniona przez Sąd I instancji na str. 13-14 uzasadnienia wyroku.
RDOŚ w Warszawie zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś., zwrócił się pismem z 31 stycznia 2018 r. 2018 r., znak [...] do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Węgrowie o wydanie opinii w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia i w przypadku stwierdzenia takiego obowiązku o określenie zakresu raportu o jego oddziaływaniu na środowisko. PPIS w Węgrowie w piśmie z 7 lutego 2018 r., znak [...] przekazał sprawę do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie, który w wydanej opinii z 28 lutego 2018 r., znak [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz wskazał na konieczność określenia w decyzji środowiskowej warunków o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt1 lit.b, u.u.i.ś.
Organ I instancji podzielając stanowiska organów współdziałających wyrażone w opinii sanitarnej z 28 lutego 2018 r., znak [...], a także w ocenie wodnoprawnej z 22 lutego 2018 r. znak [...] wydał postanowienie o braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wyjaśnić należy, że opinie te nie są wiążące dla organu właściwego do wydania decyzji środowiskowej. Milczące uzgodnienie zachowuje moc i wiąże organ właściwy w sprawie wydania decyzji środowiskowej i jego mocy nie można podważyć z powodu wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez nieuwzględnienie opinii (por. odpowiednio wyrok NSA z 23 września 2020 r., sygn. II OSK 1036/20, LEX nr 3081531).
Zgodnie z tym co zostało wyżej wyjaśnione zarzut skargi kasacyjnej dotyczący tego, że decyzje organów I i II instancji zostały wydane bez wymaganego prawem stanowiska innego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie zasługiwał na uwzględnienie.
Ponadto, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę i dla których uznał, że opinia organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej, która została wydana bez zachowania ustawowego terminu, co stosownie do art. 78 ust. 4 u.u.i.ś. potraktowane zostało jako brak zastrzeżeń, nie stanowiło uchybienia, które miałoby wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.