Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 759/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. C. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z 2 października 2020 r. o udostępnienie informacji sektora publicznego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 25 września 2020 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynęło pismo skarżącego z 24 września 2020 r., do którego zostały załączone trzy wnioski o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego w zakresie udostępnienia dokumentów dotyczących zatrudnienia – miejsc pracy, głównie świadectwa pracy osób zmarłych: H. J., S. J., C. J.. Skarżący powołał się na ustawę z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1446; dalej "u.p.w.i.s.p.").
W piśmie z 8 października 2020 r., stanowiącym odpowiedź na ww. wnioski, Prezes ZUS poinformował, że dokumentacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący, nie posiada waloru informacji sektora publicznego. Zdaniem organu wnioskowane dokumenty (świadectwa pracy i inne dokumenty poświadczające okresy i miejsca pracy) z akt zmarłych: H. J., S. J. oraz C. J. (przy założeniu, że Zakład znajduje się w ich posiadaniu), zostały złożone przez ubezpieczonych w celu ustalenia ich prawa do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, dotyczą one zatem ich indywidualnych spraw (takiego stanowiska nie zmienia fakt, że są to osoby nieżyjące). Nie stanowią one zatem informacji o sprawach publicznych, nie zostały wytworzone dla celu publicznego. Organ powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt OSK 1820/17.
W ponagleniu z 15 października 2020 r., skierowanym do Ministra Rodziny i Polityki Społecznej za pośrednictwem Prezesa ZUS, skarżący podniósł zarzut dotyczący realizacji trzech wniosków o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, wskazujący na bezczynność Prezesa ZUS w tym zakresie.
W odpowiedzi organ stwierdził między innymi, że zgodnie z art. 22 u.p.w.i.s.p. rozpatrzenie wniosku następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Na trzy wnioski skarżącego udzielono odpowiedzi w piśmie z 8 października 2020 r. przytaczając szczegółowe uzasadnienie przyjętego stanowiska w sprawie. Bezczynność natomiast ma miejsce wtedy, gdy organ, mimo upływu terminu, nie reaguje na skierowany wniosek, udziela informacji niepełnej bądź stosuje niewłaściwą formę rozpatrzenia wniosku.
Prezes ZUS w dniu 23 października 2020 r. przekazał pismo skarżącego do rozpoznania Ministrowi Rodziny i Polityki Społecznej. W piśmie z 2 listopada 2020 r. Minister uznał się niewłaściwym do rozpoznania ponaglenia i przekazał sprawę do rozpatrzenia Prezesowi ZUS.
Postanowieniem z 9 listopada 2020 r., znak 991100/0146-430/2020, na podstawie art. 37 § 5 i § 6 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu ponaglenia wniesionego przez skarżącego na bezczynność organu, Prezes ZUS stwierdził, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie dopuścił się bezczynności w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na trzy wnioski z 24 września 2020 r. o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. W uzasadnieniu Prezes ZUS powtórzył wyjaśnienia zawarte w piśmie z 8 października 2020 r.
Skargę na bezczynność Prezesa ZUS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia trzech wniosków o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego wniósł skarżący.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga jest dopuszczalna, jednakże nie jest zasadna.
Sąd ten przytoczył art. 25 ust. 2 ustawy u.p.w.i.s.p., zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o ponowne wykorzystywanie stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej "p.p.s.a."). Wskazał, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, obowiązkiem Sądu jest dokonanie ustaleń, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, oraz że informacja, o której mowa we wniosku, stanowi informację sektora publicznego, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Sąd pierwszej instancji ustalił, że w świetle art. 3 pkt 1 u.p.w.i.s.p. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest podmiotem zobowiązanym. Stwierdził, że przez informację sektora publicznego należy rozumieć, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej albo audiowizualnej, będącą w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art.
3. Przez ponowne wykorzystywanie należy rozumieć wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, zwane dalej "użytkownikami", informacji sektora publicznego, w celach komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny cel, dla którego informacja została wytworzona (art. 2 ust. 2 ustawy). Na cel komercyjny lub niekomercyjny, inny niż pierwotne przeznaczenie w ramach zadań publicznych, dla których dokumenty zostały wytworzone, wskazuje jednoznacznie art. 2 pkt 4 dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. UE L z 2003.345.90).
Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd Prezesa ZUS, że żądane przez skarżącego dokumenty z akt osób zmarłych dotyczą zatrudnienia tych osób, miejsca ich pracy, świadectw pracy, nie stanowią więc informacji o sprawach publicznych, nie zostały również wytworzone dla celu publicznego. Są to dokumenty mające na celu poświadczenie zatrudnienia, a co za tym idzie ustalenia świadczenia z zakresu ubezpieczeń społecznych w postaci emerytury. Sąd ten wskazał przy tym art. 2 ust. 1 lit. a dyrektywy 2003/98/WE, który stanowi, że dyrektywa nie ma zastosowania do dokumentów, których dostarczanie jest działalnością leżącą poza zakresem zadań publicznych. Powyższy przepis wskazuje zatem, że wyłączeniu podlegają te dokumenty, które są w posiadaniu organów sektora publicznego w związku z wykonywaniem działalności wykraczającej poza zakres zadań publicznych (por. P. Sietniewski, Ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego Komentarz, C.H.
Beck 2017, str. 19). Innymi słowy, jeżeli dokument, będący przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji sektora publicznego, został wytworzony przez podmiot zobowiązany w oderwaniu od wykonywanej przez niego działalności (poza zakresem określonych zadań publicznych), to dokument taki nie stanowi informacji sektora publicznego.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w zw. z art w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nadto zrzekł się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia na podstawie sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia dokonanego przez organ – Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
W uzasadnieniu podniósł, że ustalenie organu, że dokumenty sektora publicznego muszą zawierać informację o sprawach publicznych (jest to cecha informacji publicznej) nie znajduje potwierdzenia w treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt OSK 1820/17. Sąd ten w rozważaniach nie zawarł takiej konstatacji - wprost przeciwnie, taką konkluzję uznał za błędną. Jego zdaniem postępowanie administracyjne w sprawie trzech wniosków o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego Zakład Ubezpieczeń Społecznych przeprowadził nierzetelnie, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej.
W świetle Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 naruszenie przepisów proceduralnych (m. in. art 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) uniemożliwiające urzeczywistnienie zasady prawdy obiektywnej powoduje nielegalność rozstrzygnięcia organu, dlatego skarga kasacyjna jest zasadna.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Organ nie zażądał przeprowadzenia w sprawie rozprawy.
W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a. stanowiących podstawę nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie występują.
W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Przed odniesieniem się do tych zarzutów należy przypomnieć, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone.
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa procesowego zostały naruszone przez sąd, i wpływu naruszenia na wynik sprawy, czyli na treść zaskarżonego orzeczenia.
O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje zaś każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.
W rozpoznawanej sprawie, pomimo wadliwości konstrukcyjnej zarzutów kasacyjnych i niepełności ich uzasadnienia, możliwe jednak było dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny rekonstrukcji i oceny merytorycznej sformułowanych zarzutów, na podstawie treści uzasadnienia tej skargi kasacyjnej, przy uwzględnieniu uchwały pełnego składu tego sądu z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1 poz. 1), z której wynika, że przy badaniu sensu zarzutów skargi kasacyjnej należy wziąć pod uwagę twierdzenia wyrażone w uzasadnieniu środka odwoławczego.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Prezesa ZUS w zakresie udostępnienia informacji sektora publicznego. Postępowanie to przed organem zobowiązanym toczyło się więc w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (obowiązującej do czasu uchwalenia ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego). Zgodnie z art. 1 ww. aktu prawnego ustawa określa zasady i tryb udostępniania i przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, podmioty, które udostępniają lub przekazują te informacje, warunki ponownego wykorzystywania oraz zasady ustalania opłat za ponowne wykorzystywanie.
W świetle zaś art. 25 ust. 1 u.p.w.i.s.p. w zakresie nieuregulowanym ustawą do decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego oraz do decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania lub o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730 i 1133).
Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapadłego na gruncie ww. ustawy, wynika, że k.p.a. ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt. I OSK 1695/17, LEX nr 2657234).
Niemniej w niniejszej sprawie Prezes ZUS nie wydał żadnej decyzji, o której mowa w ww. przepisie. W piśmie z 8 października 2020 r. jedynie poinformował skarżącego, że dokumentacja, o której udostępnienie wystąpił, nie posiada waloru informacji sektora publicznego. Oznacza to, że w niniejszej sprawie organ w postępowaniu wszczętym pismem skarżącego z 24 września 2020 r., do którego zostały załączone trzy wnioski o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, nie miały zastosowania przepisy k.p.a. – te bowiem, jak już wyżej wskazano, miałyby zastosowanie w przypadku wydania decyzji odmownej, o czym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy.
Powyższe oznacza, że jedyny zarzut skargi kasacyjnej - naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. okazał się bezskuteczny. Podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogą być bowiem jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie takie jak art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Skoro zaś przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia wskazane przez autora skargi kasacyjnej nie miały w sprawie zastosowania, to zarzut naruszenia przepisu określającego samo rozstrzygnięcie nie mógł się okazać skuteczny. Z uwagi na brak innych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać merytorycznej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w szerszym zakresie.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.