Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1522/20 oddalił skargę K. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Komendant Powiatowy Policji [...] wnioskiem z 21 maja 2019 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] (dalej: "KWP" lub "organ pierwszej instancji") o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji K. M. (dalej: "skarżący"), na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. KWP zawiadomił stronę o wszczęciu przedmiotowego postępowania. Jednocześnie pouczył policjanta o prawie do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a także wezwał do złożenia wyjaśnień w charakterze strony. Przedmiotowe pismo przesłano stronie na adres: Z. [...]. Z adnotacji doręczyciela i stempli Poczty Polskiej umieszczonych na kopercie, zdaniem organu wynikało, że przesyłka polecona zawierająca wskazane pismo, po raz pierwszy została awizowana 11 lipca 2019 r., powtórnie awizowana 19 lipca 2019 r., a zwrócona do nadawcy 29 lipca 2019 r.
Organ, realizując obowiązek wynikający z treści art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, wystąpił do Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów województwa dolnośląskiego z prośbą o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia ze służby. W odpowiedzi na powyższe Zarząd Związku wyraził negatywną opinię co do zwolnienia policjanta ze służby w Policji.
Pismem z 12 lipca 2019 r. K. M. (dalej: "skarżący") został poinformowany, że 25 lipca 2019 r. w siedzibie organu zostaną przeprowadzone dowody z przesłuchań świadków. Pismo to przesłano stronie na adres: Z. [...], zaś w związku z niepodjęciem przesyłki po dwukrotnym jej awizowaniu, pismo to 5 sierpnia 2019 r. zostało zwrócone nadawcy. 25 lipca 2019 r. dokonano przesłuchania określonych świadków.
Zawiadomieniem z 2 sierpnia 2019 r. skarżący został poinformowany o zakończeniu postępowania administracyjnego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Pismo to przesłano stronie na adres: Z. [...], zaś w związku z niepodjęciem przesyłki po dwukrotnym jej awizowaniu, pismo to 20 sierpnia 2019 r. zostało zwrócone nadawcy.
KWP rozkazem personalnym z [...] września 2019 r., nr [...] zwolnił skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji – z 15 października 2019 r. Decyzji tej, zgodnie z treścią art. 108 § 1 k.p.a., organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
Rozkaz personalny został przesłany skarżącemu na adres: Z. [...]. Z adnotacji doręczyciela i stempli Poczty Polskiej umieszczonych na kopercie wynika, że przesyłka polecona o nr [...], po raz pierwszy została awizowana 11 września 2019 r., powtórnie awizowana 19 września 2019 r., a zwrócona do nadawcy 27 września 2019 r.
Skarżący raportem z 5 września 2019 r. poinformował Komendanta Powiatowego Policji [...] o zmianie miejsca zamieszkania z adresu: Z. [...] na adres: ul. [...] O. Pismem z 11 września 2019 r. Komendant Powiatowy Policji [...] przekazał go do Komendy Wojewódzkiej Policji [...] (data wpływu: 13 września 2019 r.).
W związku z powyższym, pismem z 17 września 2019 r., przesłanym na adres: ul. [...], przekazano skarżącemu uwierzytelnioną kserokopię rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z [...] września 2019 r. dotyczącego zwolnienia wymienionego ze służby w Policji z 15 października 2019 r.
Z adnotacji doręczyciela i stempli Poczty Polskiej umieszczonych na kopercie wynika, że przesyłka polecona o nr [...], zawierająca rozkaz personalny KWP z [...] września 2019 r., po raz pierwszy została awizowana 20 września 2019 r., powtórnie awizowana 30 września 2019 r., a zwrócona do nadawcy 7 października 2019 r.
Skarżący wnioskiem z 23 października 2019 r. wystąpił do KWP z prośbą o udostępnienie mu akt postępowania administracyjnego o sygn. [...] oraz o wyrażenie zgody na wykonanie fotokopii całości tych akt. 30 października 2019 r. po zapoznaniu się z aktami postępowania, skarżący wykonał fotokopie całości tych akt.
Następnie wnioskiem z 16 stycznia 2020 r., nadanym w placówce Poczty Polskiej 17 stycznia 2020 r., pełnomocnik skarżącego zwrócił się do KWP o udostępnienie akt przedmiotowej sprawy dotyczącej zwolnienia ze służby oraz zezwolenie na wykonanie fotokopii tych akt. Pełnomocnik skarżącego zapoznał się z aktami postępowania oraz zrobił kserokopie wybranych kart.
11 lutego 2020 r. do KWP wpłynął wniosek skarżącego z 4 lutego 2020 r., nadany za pośrednictwem Poczty Polskiej 6 lutego 2020 r., o przywrócenie, w oparciu o art. 58 k.p.a., terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego KWP z [...] września 2019 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że 21 października 2019 r. dowiedział się przypadkowo o wydaleniu go ze służby w Policji, w związku z czym złożył wniosek o zapoznanie się z aktami postępowania. Zapoznanie nastąpiło 30 października 2019 r. Skarżący podniósł, że nie wiedział o toczącym się postępowaniu administracyjnym, bowiem wszystkie pisma, a także sam rozkaz personalny KWP z [...] września 2019 r., nr [...] były mu wysłane na adres: Z. [...], przy czym prawidłowy adres to: Z. [...] (który to adres widniał również na zaświadczeniach lekarskich o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby). Wyjaśnił, że był przekonany, iż decyzja, jako niedoręczona prawidłowo (notorycznie błędnie wskazywany adres), nie weszła do obrotu prawnego i jest aktem nieistniejącym.
W związku z tym 4 grudnia 2019 r. skarżący zgłosił się do Komisariatu Policji [...] Komendy Powiatowej Policji [...] do pełnienia służby. Wówczas udzielono mu informacji, że nie pełni już służby. Ponadto skarżący wskazał, że 16 stycznia 2020 r. udzielił profesjonalnemu pełnomocnikowi pełnomocnictwa, na podstawie którego, tego samego dnia, pełnomocnik złożył wniosek o zapoznanie się z aktami przedmiotowej sprawy. Po zapoznaniu się z omawianymi aktami, 31 stycznia 2020 r., pełnomocnik poinformował skarżącego, iż "twierdzenie o braku wprowadzenia wspomnianej decyzji do obrotu prawnego może być przedwczesne, albowiem można również bronić poglądu, że co do zasady decyzja wchodzi do obrotu prawnego również w sytuacji, gdy strona dowiedziała się o jej wydaniu i zapoznała się z jej treścią".
Skarżący wyjaśnił, że pełnomocnik udzielił mu 31 stycznia 2020 r. określonej porady prawnej w sprawie oraz poinformował o możliwości zaskarżenia decyzji. W ocenie skarżącego siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu został zachowany. Dodatkowo podniósł, że nie był świadom skutku w postaci dowiedzenia się o wydaniu decyzji oraz konsekwencji, jaka może zostać przypisana zapoznaniu się z aktami postępowania. Nikt nie poinformował go o możliwości zaskarżenia przedmiotowej decyzji. Uzyskał jedynie informację, że sprawa została zakończona prawomocnie. Dopiero porada prawna pełnomocnika wskazywała, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy.
Wraz z wnioskiem skarżący wniósł odwołanie od rozkazu personalnego KWP z [...] września 2019 r., nr [...].
Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] maja 2020 r., nr [...] odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z [...] września 2019 r., nr [...].
W uzasadnieniu postanowienia z [...] czerwca 2020 r., nr [...] KGP podkreślił, że warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie bowiem tego terminu powoduje bezskuteczność określonych wyżej czynności, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Merytoryczne rozpatrzenie odwołania wniesionego po terminie, który nie został przywrócony, stanowi ponadto rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Organ podkreślił, że w omawianej sprawie postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] maja 2020 r., nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z [...]września 2019 r., nr [...] doręczono skarżącemu 25 maja 2020 r. i ma ono charakter ostateczny. Koniecznym zatem stało się odniesienie się do wniesionego przez pełnomocnika strony odwołania od wskazanej decyzji.
KGP podniósł, że rozkazem personalnym z [...] września 2019 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji [...] zwolnił skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z 15 października 2019 r. Decyzji tej organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższa decyzja została stronie przesłana na adres: Z. [...] i po dwukrotnym awizowaniu oraz niepodjęciu przesyłki przez adresata, została zwrócona 27 września 2019 r. do nadawcy.
Jednocześnie, w związku z faktem, iż 6 września 2019 r. do Komisariatu Policji [...] Komendy Powiatowej Policji [...] wpłynął raport skarżącego z 5 września 2019 r., w którym skarżący poinformował Komendanta Powiatowego Policji [...] o zmianie miejsca zamieszkania z adresu: Z. [...] na adres: ul. [...] O., omawiany rozkaz personalny został policjantowi również przesłany na wskazany w tym raporcie adres.
Z adnotacji doręczyciela i stempli Poczty Polskiej umieszczonych na kopercie wynika, że przesyłka polecona zawierająca rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z [...] września 2019 r. po raz pierwszy została awizowana 20 września 2019 r., powtórnie awizowana 30 września 2019 r., a zwrócona do nadawcy 7 października 2019 r.
Pismem z 26 lutego 2020 r. wystąpiono do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z prośbą o wszczęcie procedury reklamacyjnej wobec Poczty Polskiej S.A. w odniesieniu do przesyłki o nr [...], zawierającej rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z [...] września 2019 r. w związku z nieprawidłowym wypełnieniem przez operatora pocztowego druku zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki.
W wyniku rozpatrzenia reklamacji Poczta Polska S.A. przekazała prawidłowo wypełniony druk zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do przesyłki o nr [...], z którego wynika, że doręczyciel prawidłowo zawiadomił adresata o wymienionej przesyłce, w sposób określony w art. 44 k.p.a.
KGP uznał, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z [...] września 2019 r., nr [...] został doręczony skarżącemu, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 44 § 4 k.p.a., 4 października 2019 r. Wobec tego termin do wniesienia odwołania od tego rozkazu personalnego, mając na uwadze treść art. 129 § 2 k.p.a., upłynął 18 października 2019 r., zaś 19 października 2019 r. decyzja ta stała się ostateczna. Odwołanie od powyższego rozkazu personalnego zostało natomiast złożone, za pośrednictwem Poczty Polskiej, 6 lutego 2020 r. (data stempla pocztowego). Przedmiotowe odwołanie zostało zatem wniesione z przekroczeniem czternastodniowego terminu, określonego dla dokonania tej czynności w art. 129 § 2 k.p.a.
Zdaniem organu, przedstawiony stan faktyczny uniemożliwia rozpatrzenie odwołania skarżącego, bowiem złożone ono zostało z uchybieniem terminu, który to termin nie został przywrócony.
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2020 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest niezasadna.
Wskazał, że konfrontując treść art. 44 k.p.a. z dokumentacją zgromadzoną w toku postępowania, jako prawidłowe należy ocenić stanowisko organu odwoławczego, iż w przypadku skierowanej do skarżącego korespondencji zawierającej decyzję organu pierwszej instancji z [...] września 2019 r., skutek doręczenia oparty na domniemaniu prawnym nastąpił z 4 października 2019 r. Jak bowiem wynika z pozostawionej w aktach sprawy koperty, w której decyzja ta została nadana, wobec niemożności doręczenia przesyłki adresatowi i jednocześnie braku osób wymienionych w art. 43 k.p.a., które podjęłyby się oddania przesyłki adresatowi, przesyłka ta została awizowana 20 września 2019 r. Wobec niepodjęcia przesyłki przez adresata, 30 września 2019 r. dokonano jej powtórnego awizowania.
Następnie, wobec dalszego jej niepodjęcia z placówki pocztowej pomimo upływu 14 dni od dnia jej pierwszego awizowania, 7 października 2019 r. przesyłkę zwrócono do nadawcy, tj. Komendantowi Wojewódzkiemu Policji [...]. Mając na względzie datę pierwszego awizowania przesyłki oraz treść art. 44 § 1 i 4 k.p.a., za datę doręczenia skarżącemu przedmiotowej decyzji należało więc przyjąć 4 października 2019 r., jako ostatni dzień terminu.
Sąd uznał za zgodne z obowiązującym prawem działanie organu pierwszej instancji, który w związku z faktem, iż 6 września 2019 r. do Komisariatu Policji [...] Komendy Powiatowej Policji [...] wpłynął raport skarżącego z 5 września 2019 r., w którym o zamianie miejsca zamieszkania z adresu: Z. [...] na adres: [...] O., rozkaz personalny z [...] września 2019 r. przesłał skarżącemu na wskazany w tym raporcie adres (tj. na adres w O.).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji trafnie też KGP pismem z 26 lutego 2020 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z prośbą o wszczęcie procedury reklamacyjnej wobec Poczty Polskiej S.A. w odniesieniu do przesyłki o nr [...], zawierającej rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] w związku z nieprawidłowym wypełnieniem przez operatora pocztowego druku zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki.
W wyniku rozpatrzenia reklamacji Poczta Polska S.A. przekazała prawidłowo wypełniony druk zwrotnego potwierdzenia odbioru do przesyłki o nr [...], z którego wynika, że doręczyciel prawidłowo zawiadomił adresata o wymienionej przesyłce, w sposób określony w art. 44 k.p.a.
Zdaniem Sądu, skarżący nie przedstawił natomiast żadnych okoliczności, które obalałyby powyższe domniemanie i podważały skuteczność doręczenia przesyłki we wskazanej wyżej dacie. Argumentacja skarżącego przedstawiona w skardze w szczególności nie podważa niemożności doręczenia przesyłki w miejscu zamieszkania skarżącego w dniach, w których doszło do jej awizowania, tj. 20 i 30 września 2019 r. Treść art. 44 § 4 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania należy wiązać z upływem 14 dni od dnia pozostawienia w skrzynce odbiorczej skarżącego pierwszego awizo.
Konkludując, Sąd podniósł, że skoro skutek doręczenia decyzji organu pierwszej instancji nastąpił 4 października 2019 r., to określony w art. 129 § § 2 k.p.a. czternastodniowy termin do wniesienia przez skarżącego odwołania od tej decyzji upływał 18 października 2019 r. Skarżący przedmiotowe odwołanie wniósł dopiero 6 lutego 2020 r., co potwierdza data stempla pocztowego na kopercie, w której pismo to zostało nadane na adres organu pierwszej instancji. Wobec powyższych ustaleń prawidłowość stwierdzenia, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania, nie budzi żadnych wątpliwości.
Skarżący nie zgadzając się z wyrokiem Sądu pierwszej instancji wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjna, zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., polegające na nieodniesieniu się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skarżącego podanych w skardze do Wojewódzkiego Administracyjnego w Warszawie oraz niewyjaśnienie przez Sąd dlaczego uznał, że nie doszło do naruszenia przepisu art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 44 § 2 i § 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż 7 października 2019 r. doszło do skutecznego doręczenia zastępczego decyzji administracyjnej, podczas gdy przedmiotem doręczenia była jedynie kserokopia decyzji, a nie oryginał, który został wysłany na nieprawidłowy adres skarżącego, i gdy jednocześnie zwrotne poświadczenie odbioru przesyłki nr [...] nie spełniało wymogów wynikających z art. 44 § 2 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, Jednocześnie skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto organ oświadczył, że nie żąda rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że jeśli skarżący wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który – jego zdaniem – został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. Nawet jeżeli ustalone fakty i twierdzenia skarżącego wskazują, że w istocie naruszono inny przepis prawa, niewskazany wyraźnie w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie wolno brać tej okoliczności pod uwagę.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym uchybił wojewódzki sąd administracyjny, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności.
Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów kasacyjnych. Sąd odwoławczy nie może poprawiać podstaw zaskarżenia i wniosków skargi kasacyjnej, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne działanie z urzędu (por. wyrok NSA z 22 września 2017 r., sygn. akt II FSK 2065/17).
Mając na uwadze powyższe rozważania wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić, że nie zamieścił niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w powołanym przepisie, a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy.
Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08, z 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3190/18, z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1863/20).
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znajdują się wszystkie wymagane prawem elementy, wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Stanowiska Sądu przedstawionego w uzasadnieniu nie sposób uznać za dowolne. Sąd pierwszej instancji wyczerpująco uzasadnił swoją ocenę, w tym co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawę rozstrzygnięcia oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia przepisu art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 44 § 2 i § 4 k.p.a.
Przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, iż kwestionowane skargą postanowienie odpowiada prawu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił motywy, którymi kierował się stosując przepis art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył treści art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż to uzasadnienie składa się ze wszystkich prawem wymaganych elementów. Okoliczność, że skarżący nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie spornych kwestii jurydycznych nie może być kwestionowane poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten służyć ma wykazaniu wadliwości uzasadnienia wyroku, nie zaś niezasadności argumentacji przedstawionej w tym uzasadnieniu – (por. wyrok NSA z 13 września 2017 r., sygn.. akt I FSK 2029/15), ani zwalczaniu stanowiska sądu co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego.
W ocenie NSA skarżący nie wykazał takich braków uzasadnienia, które uzasadniałyby wskazywane naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy kwestionowania poczynionych przez Sąd ustaleń, dotyczących stanu faktycznego przyjętego jako podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Nie można zarzutem naruszenia powyższego przepisu kwestionować zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji oceny stanu faktycznego sprawy. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązany z błędnym ustaleniem stanu faktycznego będącego przedmiotem rozstrzygnięcia należy uznać za błędnie sformułowany. Z tych wszystkich względów ten zarzut należało uznać za chybiony.
Zauważyć wprawdzie należy, że Sąd pierwszej instancji pominął w swoich rozważaniach zarzut doręczenia skarżącemu kserokopii decyzji, jednakże kwestia ta pozostaje bez znaczenia dla prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dodatkowo wskazać należy, że skarżący nie sformułował zarzutu naruszenia przepisu art. 109 § 1 k.p.a., tym samym nie zakwestionował skutecznie doręczenia skarżącemu poświadczonej za zgodność kopii decyzji. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się zasadniczo, że art. 109 § 1 k.p.a. nakazuje organowi doręczyć stronie decyzję, przez co należy rozumieć jej oryginał. Niemniej jednak poświadczona za zgodność z oryginałem decyzja korzysta z praw oryginału, dlatego jej doręczenie jest także prawnie skuteczne. Rozważając okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy należy zważyć, że gdyby uznać zasadność stanowiska skarżącego, to doręczenie mu decyzji byłoby zasadniczo niemożliwe, skoro oryginał decyzji został wysłany na nieaktualny adres. Taka sytuacja jest oczywiście niemożliwa do zaakceptowania.
Powody kwestionowanego przez skarżącego rozstrzygnięcia wynikały między innymi z naruszenia przepisów art. 129 § 2 k.p.a. oraz art. 44 § 2 i § 4 k.p.a. Przywoływane regulacje prawne nie stanowiły jednakże przedmiotu zarzutów kasacyjnych sformułowanych i przedstawionych w niniejszej sprawie. Zaniechania tego nie może skutecznie sanować podniesienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który nie zastępuje właściwych zarzutów kasacyjnych adekwatnych do merytorycznych ocen w zakresie wykładni oraz możliwości zastosowania prawa. Jeżeli zdaniem skarżącego, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia rozkazu personalnego, to zarzutowi temu powinny towarzyszyć zarzuty odnośnie podstaw prawnych przyjęcia fikcji doręczenia, czy też doręczenia stronie decyzji.
Za nieuzasadniony należy także uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.
Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyroki NSA z: 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 70/12, 26 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1660/07, 23 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 445/10).
Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy, wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w skargach kasacyjnych nie wskazano.
W niniejszej sprawie, nie zostało skutecznie zakwestionowane, że rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego kasacyjnie ze służby w Policji został mu prawidłowo doręczony, w trybie art. 44 k.p.a., 4 października 2019 r. Termin do złożenia odwołania upływał zatem 18 października 2019 r. Skarżący wniósł natomiast odwołanie od tego rozkazu personalnego 6 lutego 2020 r. Oznacza to, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu do jego złożenia.
Skoro w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie policjant wniósł odwołanie po terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a., a termin ten nie został przywrócony, to wydanie przez organ postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do jego wniesienia było czynnością prawidłową. Zasadnie zatem organ zastosował art. 134 k.p.a. i stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie pełnomocnika organu z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a.
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.