Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6484/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 503/20 oddalił skargę A. C. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. A. C. (skarżąca) zwróciła się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

W pierwszej kolejności domagała się udostępnienia informacji, jakie powody zdecydowały o powierzeniu pani M. B. wykonania:

1. a) dzieła, określonego w umowie o dzieło z dnia [...] lipca 2018 roku nr [...] (symbol: [...]),
2. b) dzieła, określonego w umowie o dzieło z dnia [...] września 2018 roku (symbol: [...]),
3. c) dzieła, określonego w umowie o dzieło z dnia [...] lipca 2019 roku nr [...] (symbol: [...]),
4. d) dzieła, określonego w umowie o dzieło z dnia [...] września 2019 roku (symbol: [...]).

Skarżąca domagała się również informacji, jakie kompetencje, umiejętności i doświadczenie, wykazane przez panią M. B., uzasadniły powierzenie pani M. B. wykonania:

1. a) dzieła, określonego w umowie o dzieło z dnia [...] lipca 2018 roku nr [...] (symbol: [...]),
2. b) dzieła, określonego w umowie o dzieło z dnia [...] września 2018 roku (symbol: [...]),
3. c) dzieła, określonego w umowie o dzieło z dnia [...] lipca 2019 roku nr [...] (symbol: [...])
4. d) dzieła, określonego w umowie o dzieło z dnia [...] września 2019 roku (symbol: [...]).

Skarżąca chciała również pozyskać informacje, czy Gmina [...] poszukiwała innych artystów-realizatorów i/lub firm i/lub podmiotów mogących wykonać:

1. e) dzieło, określone w umowie o dzieło z dnia [...] lipca 2018 roku nr [...] (symbol: [...]),
2. f) dzieło, określone w umowie o dzieło z dnia [...] września 2018 roku (symbol: [...]),
3. g) dzieło, określone w umowie o dzieło z dnia [...] lipca 2019 roku nr [...] (symbol: [...]),
4. h) dzieło, określone w umowie o dzieło z dnia [...] września 2019 roku (symbol: [...]),

Ponadto skarżąca domagał się informacji, z jakich powodów Gmina [...] w roku 2018 zrezygnowała z powierzenia panu K. A., który w latach 2016-2017 był wykonawcą dzieł, określonych w umowach o dzieło z dnia: [...] lipca 2016 roku nr [...] (symbol: [...]), [...] września 2016 roku; nr [...] (symbol: [...]), [...] lipca 2017 roku nr [...] (symbol: [...]) i [...] września 2017 roku, nr [...] (symbol: [...]), wykonania:

1. a) dzieła, określonego w umowie o dzieło z dnia [...] lipca 2018 roku nr [...] (symbol: [...]) i
2. b) dzieła, określonego w umowie o dzieło z dnia [...] września 2018 roku (symbol: [...]).

Skarżąca wnosiła o udostępnienie wyżej wskazanych informacji bez zbędnej zwłoki za pośrednictwem Poczty Polskiej na wskazany adres.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Wójt Gminy [...] odpowiadając na powyższy wniosek wskazał, że złożone przez skarżącą pytania nie posiadają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie są kwestie, które są istotne dla ewentualnej poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej a odpowiedzi stanowiłyby raczej tylko i wyłącznie polemikę na temat informacji publicznej udostępnionej skarżącej wraz z wcześniejszą korespondencją, tj. niektórych umów o dzieło zawartych przez Gminę [...].

A. C. pismem z dnia [...] stycznia 2020r. wskazała, że zaprezentowane przeze organ stanowisko w ww. piśmie jest w jej ocenie błędne i nadal wnosiła o realizację wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. organ wyjaśnił ponownie skarżącej, że żądanie udzielenia informacji publicznej na pytania: "jakie powody, jakie kompetencje, jakie motywy..." nie należą do zakresu informacji publicznej. Zadane we wniosku pytania wymagałyby dopiero sporządzenia oceny pewnych działań. Żądana informacja nie jest wytworzona, a zatem nie ma możliwości jej udostępnienia.

A. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku wskazał, że skarga jest niezasadna.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 ustawy z dnia ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej u.d.i.p.) odpowiednich czynności, tj. ani nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Podkreślić należy, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie udostępnienia.

Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Zatem, w sytuacji braku informacji oraz w wypadku gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, w drodze pisma informującego, będącego odpowiedzią na wniosek, co uwalnia organ od zarzutu bezczynności.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem wówczas możliwe jest dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Sąd I instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, że Wójt Gminy [...] był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jest on bowiem organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Udostępnieniu podlega w szczególności informacja publiczna określona w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.

Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Natomiast w przedmiotowej sprawie organ nie posiadał informacji, których udostępnienia domagała się skarżąca

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
2. 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie zobowiązał organu do podjęcia czynności polegającej na udostępnieniu żądanej informacji, w sytuacji gdy organ administracji publicznej:
3. a) żądane informacje mógł lub nawet powinien w określonej formie posiadać (pisemnej lub nawet werbalnej), ewentualnie
4. b) w sytuacji gdy nawet takich informacji nie posiadał lub w jego ocenie zadane pytania nie pozwalały udzielić takiej informacji, to powinien wyjaśnić, dlaczego takich informacji nie posiada, lub powinien wskazać wnioskodawcy konieczność sprecyzowania wniosku, aby mógł on informacje o określonej treści uzyskać;
5. 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. polegające na tym, że skarżącemu nie udostępniono informacji publicznej w przewidzianym ustawą terminie, co doprowadziło do bezczynności organu, w sytuacji gdy organ powinien takiej informacji udzielić;
6. 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uniemożliwienie stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu oceny toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, które w zasadzie ograniczyło się do wskazania, że żądane przez skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej, nie przedstawiając jednak w istocie sposobu rozumowania, który do takiego wniosku doprowadził.
7. II. prawa materialnego tj.:
8. 1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. przez niezasadne przyjęcie, że żądanie wskazania kompetencji, umiejętności i doświadczenia danej osoby jest czymś nieuchwytnym, nie dającym się zmierzyć, a w konsekwencji nie jest informacją publiczną, w sytuacji gdy:
9. a) określone kompetencje np. posiadanie określonego wykształcenia, są możliwe do obiektywnej weryfikacji stanowiąc informację publiczną,
10. b) określone formy posiadanych umiejętności np. ukończone określone kursy lub szkolenia, są możliwe do obiektywnej weryfikacji stanowiąc informację publiczną,
11. c) określone rodzaje i długość doświadczenia np. polegającego na wskazaniu liczby lat pracy na określonym stanowisku lub w określonym charakterze są możliwe do obiektywnej weryfikacji stanowiąc informację publiczną,
12. - oraz wbrew przyjętemu rozstrzygnięciu dotyczą sfery faktów, a takie niezasadne przyjęcie doprowadziło do niezgodnego z prawem pozbawienia skarżącej prawa dostępu do informacji publicznej;
13. 2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. przez niezasadne przyjęcie, że pytanie, czy poszukiwano innych artystów nie jest pytaniem o zaistniałe fakty, a w konsekwencji nie jest informacją publiczną, w sytuacji gdy udzielenie odpowiedzi przeczącej lub twierdzącej na takie pytanie jest właśnie pytaniem dotyczącym sfery faktów, co doprowadziło do niezgodnego z prawem pozbawienia skarżącej prawa dostępu do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. albo ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Oświadczyła, że zrzeka się rozprawy oraz w razie oddalenia skargi kasacyjnej wniosła o odstąpienie od zasądzenia od pani A. C. na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego stosownie do postanowień art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na względzie stan majątkowy i sytuację życiową skarżącej kasacyjnie, czego wyrazem jest w szczególności przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rekonstrukcja nie do końca poprawnie sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej pozwala stwierdzić, że zmierzają one w istocie do zakwestionowania prawidłowości kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej, a zatem zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy, którego istotnym elementem jest wniosek inicjujący postępowanie w sprawie.

Za chybiony należało uznać zarzut zawarty w ppkt 3 pkt I skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnić w tym miejscu jednak należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie ustawowo wymagane elementy i poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd I instancji i jego ocenę. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

Zarzuty zawarte w pkt I ppkt 1 i 2 skargi kasacyjnej zostały sformułowane nieoprawnie, w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie ich kontroli.

W ramach tych zarzutów, w powiązaniu z przepisem art. 151 p.p.s.a. powołano przepisy art. 14 ust. 2 u.d.i.p.(zarzut z pkt I pkt 1) oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (zarzut z pkt I ppkt 2) oraz przytoczono art. 3 § 2 pkt 8, nie wskazując konkretnego aktu prawnego, którego ten przepis dotyczy. Warunek przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który akt prawny zawierający ww. przepis prawa został naruszony i dlaczego.

Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Prawdopodobnie chodzi o art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednak nawet tak "uzupełniony" przepis nie stanowi o zasadności zarzutu jego naruszenia, gdyż przepis ten określa kognicję sądu administracyjnego w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracyjnego – co nie było kwestionowane ani przez organ, ani przez Sąd I instancji, który prowadził postępowanie właśnie w przedmiocie bezczynności Wójta Gminy [...]. Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skoro żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, to nie można zarzucić, że jej udostępnienie na wniosek nie nastąpiło bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

W przedmiotowej sprawie nie występował także problem udostępnienia informacji w sposób lub w formie określonych we wniosku. Ubocznie jedynie wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest stosunkowo odformalizowane w celu szybkiego jej udzielenia. Dlatego też obowiązki organu zostały jednoznacznie określone: jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, to ma on jej udzielić bez zbędnej zwłoki, a jeżeli zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia takiej informacji albo brak jest możliwości jej udostępnienia w sposób lub w formie wskazanej we wniosku – wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania.

Natomiast, jeżeli organ nie posiada wnioskowanej informacji lub nie ma ona charakteru informacji publicznej, to jego obowiązek ogranicza się jedynie do poinformowania wnioskodawcy o tym fakcie. Organ nie ma zatem obowiązku wyjaśniania stronie dlaczego nie posiada określonych informacji (chyba, że obowiązek ich posiadania wynika z przepisów prawnych), dlaczego zadane pytania nie pozwalają na uzyskanie informacji o żądanej treści, ani pouczania strony o co i jak powinna pytać. To wnioskodawca jest autorem i dysponentem skierowanego do organu wniosku i powinien go sformułować w sposób umożliwiający organowi na ustosunkowanie się do niego bez zbędnej zwłoki.

W rozpoznawanej sprawie organ uznając, że pytania zawarte we wniosku nie dotyczą informacji publicznej poinformował o swoim stanowisku stronę wnioskującą w terminie zakreślonym przez przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Nadto, jak to już wyżej wskazano, w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Tymczasem zarzut naruszenia art. 6 u.d.i.p. (powołany w pkt II ppkt 1 i 2 skargi kasacyjnej) ograniczony został tylko do tej jednostki redakcyjnej, gdy dzieli się on jeszcze na ustępy, punkty i litery - co uniemożliwia jakąkolwiek kontrolę instancyjną w tym zakresie.

Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie stanu faktycznego sprawy, a nadto w żaden sposób nie wykazała na czym polega błędne zastosowanie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zgodnie, z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Tym samym skoro nie zostało wykazane w zarzutach skargi kasacyjnej, iż pytanie o to:

1. - jakie powody zdecydowały o powierzeniu pani M. B. wykonania dzieła (...)
2. - jakie kompetencje, umiejętności i doświadczenie, wykazane przez panią M. B., uzasadniły powierzenie pani M. B. wykonania dzieła (...)
3. - czy Gmina [...] poszukiwała innych artystów-realizatorów i/lub firm i/lub podmiotów mogących wykonać wskazane dzieła
4. - z jakich powodów Gmina [...] w roku 2018 zrezygnowała z powierzenia panu K. A., wykonania wskazanych dzieł (...) jest żądaniem o udzielenie informacji publicznej, to nie sposób przyjąć, iż wskazany przepis został naruszony. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie sposób zastosowania przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w jej ocenie nieprawidłowe. Jednak próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżąca kasacyjnie uważała, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu - jak wyżej już zasygnalizowano - wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi odnosić się do sfery faktów (czyli do istniejącego już stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych już przez organ władzy publicznej), a nie do sfery przypuszczeń, bądź informacji, których organ nie wytworzył, nie jest w ich posiadaniu lub zdarzeń przyszłych.

Z uwagi na powyższe za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że zawarte we wniosku pytania nie dotyczyły sfery faktów, a zatem nie stanowiły informacji publicznej. Przyjmuje się bowiem w orzecznictwie sądowadministracyjnym, iż informacja publiczna ma odnosić się do sfery faktu, a więc pewnego rodzaju materii, która została stanowczo wyartykułowana i wywołuje określone skutki prawne i faktyczne. W ramach realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ niewątpliwie może odnosić się jedynie do danych, które są przez niego gromadzone. Pytanie o dane, które nie są do niego przekazywane z natury rzeczy warunku tego nie wypełnia. Wnioskiem o udzielenie informacji publicznej mogą być objęte jedynie pytania dotyczące sfery istniejących faktów lub danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci.

Informacji publicznej nie stanowią bowiem informacje dotyczące sfery świadomości, wiedzy bądź opinii organu na dany temat. Informacja publiczna musi istnieć w formie zmaterializowanej, tj. w postaci zapisu na nośniku informacji (por. wyroki NSA: z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 4346/18, LEX nr 2783330; z dnia 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1173/18, LEX nr 2865058). Wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może bowiem zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu (por. wyroki NSA z: 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 452/16; 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12). Dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób niebudzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej.

Informacja ma pozostawać w dyspozycji organu w chwili złożenia wniosku o jej udostępnienie, a wniosek ten nie może inicjować postępowania nastawionego na odtworzenie pewnych zdarzeń, które w żaden sposób nie zostały utrwalone. Informacja publiczna nie może być przedmiotem poszukiwań i dociekań ze strony organu, które prowadziłyby do jej wytworzenia. Udzielenie informacji publicznej nie może w szczególności polegać na odtwarzaniu sytuacji mających miejsce w przeszłości i nadawaniu im obecnie konkretnego znaczenia (por. wyrok NSA z 14 września 2012 r., I OSK 1177/12, M. Pawełczyk, Zmaterializowana forma informacji jako jeden z podstawowych elementów definicji informacji publicznej, Radca Prawny 2012/12/2-5).

Jako prawidłowe należy zatem ocenić stanowisko Sądu I instancji przyjmujące, że zawarte we wniosku pytania nie dotyczyły sfery faktów, danych publicznych związanych z działalnością organu a odnosiły się do posiadanej ewentualnie przez organ wiedzy, przypuszczeń czy motywów podejmowanych decyzji. Pytania te zatem nie wiążą się z informacją publiczną.

W konsekwencji nie uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zwłaszcza, że art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. nie był stosowany przez Sąd I instancji, a więc nie mógł go naruszyć.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.