Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 kwietnia 2021 r., II SA/Wa 2093/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.Z. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) z 20 lipca 2020 r., nr 992700/620/200/2020-SWO, w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.
Sąd w uzasadnieniu stwierdził m. in., że w sprawie bezsporne jest, że skarżący posiada niezbędne środki utrzymania, gdyż dochód przypadający na osobę w jego rodzinie wynosi ponad 1.400 zł.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucił Sądowi I instancji:
1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a. art. 83 § 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53 ze zm.; dalej: u.e.r.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie zaistniały przesłanki do przyznania świadczenia, o którym mowa w tym przepisie,
- b. art. 83 § 1 u.e.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przesłanka braku posiadania niezbędnych środków utrzymania powinna być oceniana przez pryzmat jego stażu pracy, 2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. wskutek zaniechania rzetelnej kontroli zgodności z prawem działalności Prezesa ZUS i nieuwzględnienie skargi pomimo rażącego naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, tj.:
- – art. 7 w zw. z. art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 80 k.p.a. polegającego na nieprawidłowej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego prowadzącej do błędnego przyjęcia, że posiada niezbędne środki utrzymania,
- – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegającego na nieprawidłowej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego prowadzącej do przyjęcia, że w jego gospodarstwie domowym przypada miesięcznie 1.484,47 zł na osobę,
- b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że Prezes ZUS naruszył przepisy postępowania w ten sposób, że:
- – niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny z pominięciem jego stanowiska wyrażonego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i oparł się jedynie na ustaleniach poczynionych w I instancji, które nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy,
- – dokonał oceny dowodów w sposób dowolny, co doprowadziło do przyjęcia, że nie przysługuje mu prawo do świadczenia w drodze wyjątku,
- – nie dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w zakresie przyczyn, dla których nie podejmował zatrudnienia, jego sytuacji rodzinnej oraz zdrowotnej, które usprawiedliwiały na płaszczyźnie zasad współżycia społecznego oraz doświadczenia życiowego przerwy w zatrudnieniu.
W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania oraz przyznanie pełnomocnikowi kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że nie można zgodzić się z ustaleniami Sądu I instancji, że konkretne dochody jego żony nie były kwestionowane na etapie skargi. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazał, że dochody te wynoszą niecałe 2 500 zł, a ponadto ze środków tych pokrywa alimenty, a zatem na utrzymanie 3-osobowej rodziny pozostaje kwota 2.100 zł. Wskazał również, że Sąd, poza przyjęciem w sposób dowolny dochodów uzyskiwanych przez jego rodzinę, pominął w zupełności koszty związane z leczeniem jego i dziecka. Skarżący podniósł, że w postępowaniu przed Prezesem ZUS doszło do nieprawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego prowadzącej do błędnego przyjęcia, że nie znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, a dokonana przez Sąd I instancji analiza stanu faktycznego przeprowadzona została powierzchownie i niekompletnie. Prawidłowo prowadzone postępowanie dowodowe wymaga, by organy administracyjne wypełniały obowiązek wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego.
Jeżeli organ miał wątpliwości co do dochodów przypadających na członka jego rodziny, powinien był wezwać go do złożenia stosownej dokumentacji. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie zachodzi również "szczególna okoliczność", o której mowa w art. 83 ust. 1 u.e.r. Z uwagi na chorobę najpierw dziecka, a później jego samego, zaistniał bowiem stan wykluczający jego aktywność zawodową.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przypadku, gdy skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach ustawowych, co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W warunkach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się jednak w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 83 ust. 1 u.e.r. (w podstawie kasacyjnej przepis ten oznaczony został błędnie jako art. 83 § 1, lecz z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kwestionuje art. 83 ust. 1). Przesądzenie o warunkach, w jakich ten przepis ma zastawianie, pozwali bowiem na określenie zakresu niezbędnych ustaleń faktycznych, a tym samym na ocenę zasadności zarzutów dotyczących niedostrzeżenia przez Sąd I instancji w ramach przeprowadzonej kontroli legalności naruszenia przez Prezesa ZUS przepisów postępowania, a w dalszej kolejności prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie wskazanego przepisu prawa materialnego.
Zgodnie z 83 ust. 1 u.e.r. ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.
Przytoczony przepis formułuje trzy przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje przyznanie ubezpieczonemu lub pozostałym po nim członkom rodziny świadczenia w drodze wyjątku. Są to:
1/ brak spełnienia warunków do uzyskania emerytury lub renty spowodowany szczególnymi okolicznościami, 2/ niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym spowodowana całkowitą niezdolnością do pracy lub wiekiem, 3/ brak niezbędnych środków utrzymania.
Niespełnienie chociażby jednego z tych warunków uniemożliwia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.
Mając to na uwadze po pierwsze zauważyć należy, że istotnym dla przyznania omawianego świadczenia jest wykazanie, że ubezpieczony nie wypracował prawa do uzyskania świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie na skutek szczególnych okoliczności. Przy rozpatrywaniu tego typu spraw należy brać zatem pod uwagę udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy oraz przyczyny, dla których następowały przerwy w okresach ubezpieczenia. Świadczenie w drodze wyjątku nie jest bowiem świadczeniem socjalnym przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy, lecz przysługuje ubezpieczonemu, dlatego też nie może być oderwane od wysokości opłacanych przez niego składek. W warunkach niniejszej sprawy uzasadnione było zatem powołanie się przez Prezesa ZUS na fakt krótkiego stażu ubezpieczeniowego skarżącego, który na przestrzeni 34 lat życia udowodnił 4 lata, 10 miesięcy i 22 dni okresów składkowych i nieskładkowych, przy czym w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udowodnił 2 lata, 10 miesięcy i 8 dni tych okresów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie wykazał też zaistnienia "szczególnych okoliczności", wskutek których nie spełnia warunków do uzyskania emerytury lub renty. W ramach zarzutów kasacyjnych skarżący podniósł, że Prezes ZUS nie dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w zakresie przyczyn, dla których nie podejmował zatrudnienia, jego sytuacji rodzinnej oraz zdrowotnej, które usprawiedliwiały przerwy w zatrudnieniu. Jednocześnie skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnych przyczyn uzasadniających przerwy w jego zatrudnieniu, które nie zostały uwzględnione w toku postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny za słuszne uznaje natomiast stwierdzenie Sądu I instancji, że trudności w znalezieniu pracy (z uwagi na miejsce zamieszkania skarżącego), ograniczone możliwości jej wykonywania wobec opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, czy wynikające z jego stanu zdrowia, lecz przy braku orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, nie mogą świadczyć o zaistnieniu "szczególnych okoliczności" utożsamianych zwykle ze zdarzeniami lub trwałymi stanami o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli konkretnej osoby, wykluczającymi jej aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia skutków tych zdarzeń lub stanów.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko przedstawione w wyroku NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 1257/19, CBOSA, że rezygnacja z zatrudnienia na rzecz opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie usprawiedliwia braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia i nie wystarcza do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Poświęcenie się obowiązkom rodzinnym nie może być uznane za szczególną okoliczność, usprawiedliwiającą bezczynność zawodową dającą tytuł do ubezpieczenia społecznego. Nie jest to okoliczność niezależna od woli osoby ubezpieczonej lecz jej wybór. Własny stan zdrowia, o ile nie orzeczono o całkowitej niezdolności do pracy, nie stanowi również przeszkody do podjęcia zatrudnienia lub innej działalności, objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi.
W związku z powyższym nie można uznać za zasadne – podniesionych w skardze kasacyjnej – zarzutów dotyczących niewystarczającego wyjaśnienia sprawy w tym zakresie, a tym samym i niewłaściwego zastosowania 83 ust. 1 u.e.r.
W dalszej kolejności odnieść należy się do przesłanki nieposiadania przez ubezpieczonego "niezbędnych środków utrzymania". Zwrot ten jest nieostry i niejednoznaczny w swej treści, dlatego też w judykaturze zachodziła konieczność wypracowania jednoznacznego stanowiska dotyczącego powyższego terminu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się do ugruntowanego w tym temacie poglądu, iż metodą wyjaśnienia tego pojęcia może być odniesienie się do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym (zob. np. wyrok NSA z 23 luty 2021 r., III OSK 3029/21, CBOSA, i powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo). Za uzasadnione należy bowiem uznać twierdzenie, że najniższe świadczenie przyznane w trybie zwykłym, umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Podkreślić jednocześnie należy, że chodzi tu o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu.
W konsekwencji ustalenie spełnienia omawianej przesłanki dopuszczalne jest w pewnym oderwaniu od rzeczywistych potrzeb ubezpieczonego i rzeczywistych kosztów jego utrzymania. Ich uwzględnienie prowadziłoby bowiem do naruszenia zasady równego traktowania beneficjentów systemu ubezpieczeń społecznych. W związku z powyższym nie można uznać za zasadne – podniesionych w skardze kasacyjnej – zarzutów dotyczących niewystarczającego wyjaśnienia sprawy w zakresie rzeczywistych wydatków ponoszonych przez rodzinę skarżącego.
Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości dochodu 3-osobowej rodziny, wskazać należy, że zgodnie z ustaleniami Prezesa ZUS źródłem tego dochodu było wynagrodzenie żony skarżącego w wysokości 4 453,42 zł brutto (średnia z 3 miesięcy). Oznaczało to, że dochód przypadający na jednego członka rodziny wyniósł 1 484,47 zł brutto i przekroczył wysokość najniższej emerytury, która wynosiła 1 200,00 zł brutto.
Na podstawie tych ustaleń faktycznych Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie jest spełniony warunek braku posiadania przez skarżącego niezbędnych środków utrzymania. Wbrew podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom, które nie zostały szerzej rozwinięte w jej uzasadnieniu, konkretne dochody żony skarżącego oraz ilość osób w gospodarstwie domowym nie były kwestionowane przez skarżącego na etapie skargi. Pozwalało to tym samym na uznanie tych kwestii za bezsporne. Sąd I instancji dostrzegł natomiast to, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podnosił, że wynoszą one ok. 2 500 zł, lecz powołując się na materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy wskazał, że dochody na rodzinę skarżącego przekraczały w roku 2020 zdecydowanie kwotę 3 600 zł brutto na miesiąc. Do kwestii tej w żaden sposób nie odniesiono się w skardze kasacyjnej, nie podważono też ustaleń faktycznych w tym zakresie.
Nie można uznać zatem, że skarżący podważył skutecznie dokonaną przez Sąd I instancji kontrolę legalności w zakresie spełnienia przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Ewentualne rozbieżności co do dokładnej wysokości tego dochodu nie mogą być uznane za okoliczność mającą wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy dochód przypadający na jednego członka rodziny przekroczył wysokość najniższej emerytury. W związku z powyższym nie można uznać za zasadne – podniesionych w skardze kasacyjnej – zarzutów dotyczących niewystarczającego wyjaśnienia sprawy w tym zakresie, a tym samym i niewłaściwego zastosowania 83 ust. 1 u.e.r.
W konsekwencji podstawy kasacyjne oparte za rzutach naruszenia art. 83 ust. 1 u.e.r. oraz art. 3 § 1, 134 i 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. uznać należy za nieusprawiedliwione. Dokonana przez Sąd I instancji ocena zgodności z prawem działalności Prezesa ZUS była bowiem prawidłowa.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy przed tym Sądem, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.