Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6630/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2321/20 oddalił skargę A.G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 września 2020 r. nr 992700/620/556/2020-SWO w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A.G. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do błędnej oceny materiału dowodowego wbrew zasadom prawidłowego rozumowania, iż w stosunku do skarżącej kasacyjnie nie zachodzą przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 53 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"), co implikowało błąd w ustaleniach faktycznych, iż skarżąca kasacyjnie wyłącznie prezentuje trudną sytuację życiową, tymczasem realizuje ona ustawowe przesłanki: niespełnienia wymagań dających prawo do emerytury lub renty spowodowanych szczególnymi okolicznościami, a mianowicie niepodjęcie pracy lub działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu niezdolności do pracy, braku niezbędnych środków utrzymania oraz złego stanu zdrowia, a także konieczności opieki nad osobą najbliższą;
3. b) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do ograniczenia postępowania dowodowego oraz nieuzupełnienia materiału dowodowego o dokumentację medyczną znajdującą się u lekarza [...] (pkt 1 lit. d uzupełnienia skargi), co spowodowało brak weryfikacji wszystkich okoliczności sprawy, które uzasadniałyby przyznanie skarżącej kasacyjnie świadczenia w drodze wyjątku w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych, iż nie występowały przeszkody, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia przez skarżącą kasacyjnie, co implikowało błędne uznanie braku szczególnego przypadku uzasadniającego przyznanie świadczenia w trybie art. 83 ust 1 ustawy;
4. c) art. 141 § 4 w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do sprzeczności wewnętrznej zaskarżonego wyroku – data wyroku wskazuje na dzień 20 kwietnia 2021 r., tymczasem w treści uzasadnienia wyroku odniesiono się do pisma z dnia 21 kwietnia 2021 r. (strona nr 4 zaskarżonego wyroku); jednocześnie Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił całości stanowiska i argumentacji skarżącej kasacyjnie (w szczególności przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, zwłaszcza w zakresie możliwości uczestnictwa w postępowaniu zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a.);
5. d) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do braku ustosunkowania się do wszystkich podniesionych zarzutów skargi, tj. naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, tymczasem aby zaskarżony wyrok poddawał się kontroli instancyjnej powinien wyczerpywać zarzuty skargi;
6. e) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do niezawiadomienia skarżącej kasacyjnie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz jego uzupełnieniu przed wydaniem decyzji w obu instancjach – wada ta przeniknęła do etapu postępowania sądowego, co zauważył Sąd pierwszej instancji, wskazując na niepełny materiał dowodowy;
7. f) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79a § 1 w zw. z art. 79a § 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do nieprzedstawienia skarżącej kasacyjnie, jakie przesłanki w ocenie organu nie zostały spełnione oraz nie umożliwienie uzupełnienia materiału dowodowego, co w konsekwencji implikowało niekompletny materiał dowodowy i oddalenie skargi;
8. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
9. a) art. 83 ust. 1 ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do braku przyjęcia, iż skarżąca kasacyjnie spełnia warunki do uzyskania prawa do emerytury lub renty wskutek szczególnych okoliczności;
10. b) art. 83 ust. 1 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do przyjęcia ograniczenia możliwości przyznania świadczenia w drodze wyjątku w zależności od długości stażu ubezpieczeniowego, tymczasem prawidłowa wykładnia w/w przepisu wskazuje, iż przepis art. 83 ust. 1 ustawy nie uzależnia wprost uprawnień do świadczenia w drodze wyjątku od długości stażu ubezpieczeniowego. Istotne są natomiast przyczyny, z jakich wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym – innymi słowy, czy nienabycie takich uprawnień spowodowane było szczególnymi okolicznościami. Za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy przyjmuje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków;
11. c) art. 67 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie ograniczenie praw skarżącej kasacyjnie do zabezpieczenia społecznego w drodze wyjątku, pomimo wystąpienia szczególnych okoliczności stanowiących okoliczności od niej niezależne (opieka nad matką).

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – o uchylenie w całości decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 września 2020 r. oraz z dnia 5 sierpnia 2020 r. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej kasacyjnie z urzędu, które nie zostały opłacone ani w całości, ani w części. Dodatkowo wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Ustosunkowując się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, określone w punktach: 1a, 1e i 1f skargi kasacyjnej. Pierwszy z zarzutów zmierza w swojej istocie do zakwestionowania prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji i zarzuca błędne ustalenie stanu faktycznego oraz brak zebrania materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji w sprawie. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że organ administracji publicznej właściwie, tj. zgodnie z obowiązującym prawem i w przeprowadzonym postępowaniu, prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego oraz nie przekroczył przy tym przysługujących mu granic uznania administracyjnego. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych szczegółowo wskazał istotne okoliczności sprawy oraz okres podlegania ubezpieczeniu.

Do okoliczności tych odniósł się także w sposób wyczerpujący Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, poprawnie wyjaśniając motywy podjętego wyroku, a w szczególności brak zaistnienia przesłanki "szczególnych okoliczności".

Z ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku wynika, że skarżąca kasacyjnie w wieku 43 lat życia udokumentowała 8 lat, 3 miesiące i 17 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszenia ogólnej zasady kształtującej postępowanie dowodowe wyrażonej w art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, z którą ściśle jest powiązana zasada oficjalności postępowania dowodowego, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Generalnie obie zasady przenoszą ciężar dowodu na organ, jednakże strona postępowania nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. W przedmiotowej sprawie organ wywiązał się prawidłowo ze swoich obowiązków, gdyż prowadził postępowanie dowodowe uwzględniając całokształt przepisów k.p.a., zebrał wszystkie niezbędne dowody i dokonał ich oceny w zgodzie z przepisem art. 80 k.p.a. Materiał dowodowy został przez organ poddany wszechstronnej ocenie, uwzględniającej zasady wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego. Z tych przyczyn uznać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż organ nie naruszył przepisu art. 7 k.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 79a § 1 w zw. z art. 79a § 2 k.p.a.

Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku, gdyż skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że naruszenie powołanego przepisu mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie, realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z kolei powołany w zarzucie przepis art. 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Powołany przepis statuuje zasadę pogłębiania zaufania, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Oznacza to, że uzasadnienie decyzji winno spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez sąd, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Oceniane decyzje nie naruszają standardu wynikającego z tego przepisu. Ponadto skarga nie wykazała, na czym miałoby polegać naruszenie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Według przepisu art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Wyrażona w powołanym artykule zasada przekonywania sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, czyli że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Innymi słowy, istotą tej zasady jest to, aby każdy uczestnik postępowania był przekonany, że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną takiego rozstrzygnięcia jest ocena faktów i przepisów prawa, które miały w sprawie zastosowanie. Kwestionowane decyzje zawierają przedstawienie stanu faktycznego oraz ocenę prawną, a okoliczność niezadowolenia skarżącej z wydanych decyzji nie dowodzi ich niezgodności z prawem.

Z kolei celem art. 79a § 1 i 2 k.p.a. jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Zarzut naruszenia przepisu art. 79a k.p.a. zasługiwałby na uwzględnienie w sytuacji wykazania, że w sprawie pominięto dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawie. Skarga kasacyjna skutecznie nie wykazała takich okoliczności.

Zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez pominięcie dokumentacji medycznej znajdującej się u lekarza [...], również nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot, wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14 oraz postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2438/11). Innymi słowy, w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09). Treść zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, iż w rzeczywistości jego podniesienie służyło wykazaniu niekompletności postępowania dowodowego.

Chybione okazały się również zarzuty naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji.

Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz.

39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom, zresztą werbalnie nie czyni tego i skarga kasacyjna. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 i 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Natomiast powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na pismo z dnia 21 kwietnia 2021 r. jest oczywistą omyłką pisarską. Wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu.

W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia przepisu art. 83 ust. 1 ustawy, należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z dnia: 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12 i 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12). Zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Nie budzi wątpliwości w świetle wyżej zacytowanego brzmienia tego przepisu, że przyznanie emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku uzależnione jest od łącznego spełnienia następujących przesłanek:

1. 1) wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym,
2. 2) nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności,
3. 3) nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek,
4. 4) nie posiada niezbędnych środków utrzymania.

Dopiero kiedy ma miejsce ustalenie wystąpienia wszystkich powyższych przesłanek, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może przyznać przedmiotowe świadczenie. Oznacza to, że nawet wówczas, gdy przesłanki te wystąpią, decyzja organu nie musi być decyzją przyznającą świadczenie, jeśli jakieś inne okoliczności (np. stan środków finansowych) to uniemożliwiają. Ponadto podkreślenia wymaga, że świadczenie to może być przyznane "w drodze wyjątku", co wzmacnia uznaniowy charakter decyzji oraz wskazuje na zaostrzenie sposobu szacowania w ramach oceny faktów "szczególnych okoliczności", stanowiących najistotniejszą przesłankę merytoryczną, decydującą o zaktualizowaniu się możliwości przyznania tego świadczenia.

Należy jednocześnie bardzo wyraźnie podkreślić, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy (te są przyznawane w ramach pomocy społecznej). Brak niezbędnych środków utrzymania nie może być wyłączną przesłanką do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 ustawy. Przyznanie tego świadczenia jest bowiem możliwe tylko w przypadku, gdy ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności, nie spełnia on wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności.

Ustawa nie precyzuje, jak należy rozumieć "szczególne okoliczności", zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Nie ulega jednak wątpliwości, że dokonując wykładni pojęcia "szczególnych okoliczności", należy mieć na względzie cel, któremu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tym jest to, żeby w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych ze względu na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. "Szczególne okoliczności" to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku.

Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy więc wyjątkowych potrzeb czy niedostatku i sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu też o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Wprawdzie przepisy ustawy nie uzależniają wprost przyznania świadczenia w drodze wyjątku od okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, to jednak przy ocenie sprawy nie można zupełnie pomijać tej okoliczności, gdyż świadczenie to może być przyznane w razie nieznacznego niedopełnienia warunków do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych (por. m.in. wyroki WSA w Warszawie z dnia: 13 października 2010 r., sygn. akt II SA/WA 1046/10 oraz 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/WA 1196/10).

W konsekwencji przyjmuje się, że inaczej należy oceniać sytuację osoby mającej niewielki okres ubezpieczenia, od osoby, która udowodniła okresy ubezpieczenia niewiele odbiegające od wymaganych ustawowo (por. m.in. Łukasz Prasołek /w:/ Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, pod red. B. Gudowskiej i dr hab. K. Ślebzaka, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 i cyt. tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1023/08).

Chybione okazały się również zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP. Konstytucja, co do zasady, nie reguluje kompetencji organów administracji publicznej do załatwiania określonych spraw administracyjnych, ani nie zawiera norm prawnych, które podlegałyby władczej konkretyzacji i były wyłączną podstawą do wydania aktu administracyjnego w sprawie. To ustawa określa kompetencje organu administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i jednocześnie ustanawia normę podlegającą konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym (A. Błaś, Konstytucja, w: Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2004, s. 63). Oznacza to, że postanowienia Konstytucji RP, zwłaszcza formułujące zasady i wartości konstytucyjne, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć podejmowanych w procesie stosowania prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP nie da się wyprowadzić konstytucyjnego prawa do konkretnej postaci świadczenia społecznego.

Podstawą ewentualnych roszczeń osób ubiegających się o rentę, emeryturę czy inną formę zabezpieczenia społecznego, mogą być przepisy ustaw regulujące szczegółowo te kwestie, a nie art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, który upoważnia ustawodawcę do określenia zakresu i form zabezpieczenia społecznego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II USKP 47/21 OSNP 2022/5/49). Również niepodobna to uczynić na podstawie art. 2 Konstytucji RP.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.