Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2324/20 oddalił skargę W.K. na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia 12 października 2020 r. nr CKL-755/2020/F/SW w przedmiocie ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W.K. jest byłym funkcjonariuszem [...], przyjętym do służby w Służbie Więziennej w [...] w dniu [...] 2009 r., a zwolnionym ze służby z dniem [...] 2018 r. z powodu nieobecności w służbie spowodowanej chorobą, trwającą nieprzerwanie przez okres ponad 12 miesięcy.
[...] Rejonowa Komisja Lekarska w [...] podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych dokonała badania lekarskiego W.K. na podstawie skierowania z dnia 14 grudnia 2017 r., wystawionego przez Areszt Śledczy w [...] w celu ustalenia stopnia jego zdolności do służby. W orzeczeniu z dnia 21 sierpnia 2018 r. nr RKLLu-1348-2018/F/SW w części A pkt 11 podała następujące rozpoznanie:
- 1) zaburzenia [...] – § 71 p.1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i schorzeń pozostających w związku ze służbą w Służbie Więziennej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1989) – skutkujące ustaleniem kat. B;
- 2) przebyty uraz [...] z okresowym zespołem bólowym (§66p1) – skutkujące ustaleniem kat. A;
- 3) przebyty uraz [...] bez trwałych następstw (§67p1) – skutkujące ustaleniem kat. A. Ponadto stwierdziła, że W.K. jest zdolny do służby w Służbie Więziennej z ograniczeniem. Kat. B. Nie istnieje związek schorzenia ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, z uwagi na fakt, że schorzenia nie są umieszczone w zał. Nr 1 do rozporządzenia.
Komisja, wydając powyższe orzeczenie, oparła się o wyniki badań lekarzy specjalistów: [...] z dnia 7 maja 2018 r., [...] z dnia 27 kwietnia 2018 r., [...] z dnia 7 maja 2018 r.
Następnie Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej w skrócie "CKL") orzeczeniem z dnia 29 października 2018 r. nr CKL-489-2018/F/SW, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 481, dalej w skrócie "u.k.l."), po rozpoznaniu odwołań W.K. oraz Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] od orzeczenia [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia 21 sierpnia 2018 r. nr RKLLu-1348-2018/F/SW, uchyliła zaskarżone orzeczenie w całości i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 213/19 oddalił skargę Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia 29 października 2018 r. nr CKL-489-2018/F/SW w przedmiocie ustalenia stopnia zdolności W.K. do służby.
Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2307/19, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] od w/w wyroku, uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że zaskarżone orzeczenie CKL zostało wydane na podstawie przepisów u.k.l., przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby kandydata do Służby Więziennej i funkcjonariusza Służby Więziennej oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 grudnia 2008 r. w sprawie wykazu chorób i schorzeń pozostających w związku ze służbą w Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 223, poz. 1473). Komisje lekarskie określone w przepisach powołanej ustawy mają obowiązek przeprowadzić postępowanie w sposób zgodny z zawartymi w niej regulacjami, zaś w kwestiach tam nieuregulowanych winny stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 4 u.k.l.).
Wydane orzeczenia winny uwzględniać regulacje zawarte w podanych wyżej rozporządzeniach (art. 39 ust. 1 u.k.l). Orzeczenia komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych nie ograniczają się tylko do oceny stanu zdrowia osoby stawającej przed komisją, lecz w sposób autorytatywny rozstrzygają kwestię zaliczenia osoby badanej do jednej z kategorii zdolności służby i zdolności badanego do służby (art. 6 ust. 1 i 2 u.k.l.). Kontrola przez sąd administracyjny orzeczeń komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych o zdolności funkcjonariuszy do służby w Służbie Więziennej obejmuje sprawdzenie prawidłowości postępowania poprzedzającego ustalenie stanu zdrowia badanego, czy dokonana kwalifikacja zdolności do służby w Służbie Więziennej była zgodna z przepisami u.k.l. i przepisami w/w rozporządzeń. Ustalony i oceniony stan faktyczny i prawny sprawy winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia właściwej komisji lekarskiej.
U.k.l. nie precyzuje, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie orzeczenia komisji lekarskiej. Jedynie w art. 39 ust. 5 pkt 1-6 zawarto stwierdzenie, że orzeczenia komisji lekarskich, w przypadkach wymienionych w tym przepisie, a więc gdy te orzeczenia ustalają m.in. trwałą lub całkowitą niezdolność do służby, uzasadnia się szczegółowo. Mając jednak na uwadze zawarte w art. 4 u.k.l. odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w ustawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przyjąć należy, że uzasadnienie faktyczne orzeczenia komisji lekarskich, zgodnie z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Strony mają bowiem prawo znać argumenty i przesłanki, którymi kierowały się komisje lekarskie podejmując określone rozstrzygnięcia, zwłaszcza, gdy dotyczą one Centralnej Komisji Lekarskiej. Bez zachowania tego elementu strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do sądu administracyjnego. Uzasadnienie decyzji stanowi jeden z warunków dokonania przez sądy administracyjne ich skutecznej kontroli. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, albowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji. Rozstrzyganie o zdolności fizycznej i psychicznej kandydatów do służby mundurowej, w tym Służby Więziennej, odbywa się zatem w postępowaniu administracyjnym z wszelkim gwarancjami przewidzianymi w przepisach k.p.a. Istotne znaczenie ma przy tym kwestia zebrania odpowiednich danych dotyczących kwestii medycznych, gdyż właśnie pełna wiedza medyczna pozwala na rozstrzygnięcie o zdolności do służby oraz o zakwalifikowaniu do określonej kategorii tej służby.
Podkreślenia jednak wymaga, że istotą orzeczenia komisji lekarskiej nie jest stwierdzenie stanu zdrowia osoby objętej badaniem tak jak w typowym badaniu lekarskim, ale stwierdzenie przydatności do służby i określenie rodzaju tej przydatności na podstawie wykazu chorób i ułomności, ujętych w w/w rozporządzeniach wykonawczych. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do rozważania kwestii medycznych zawartych w orzeczeniach tych komisji lekarskich, a więc do kwestionowania dokonanego rozpoznania oraz stwierdzonych schorzeń prowadzących do ustalenia kategorii zdolności do służby w Służbie Więziennej. Innymi słowy, kontrola orzeczeń komisji lekarskich w przedmiocie zdolności do służby, dokonywana przez sąd administracyjny, sprowadza się do sprawdzenia prawidłowości postępowania poprzedzającego ustalenie stanu zdrowia orzekanego, a w szczególności, czy badanie stanu zdrowia było wszechstronne, oparte na pełnych badaniach przedmiotowych oraz czy dokonana następnie kwalifikacja była zgodna z przepisami określającymi zasady orzekania o zdolności do służby oraz tryb postępowania komisji lekarskich w tych sprawach.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania – art. 39 ust. 5 pkt 1 i art. 4 u.k.l. w zw. z art. 11 k.p.a., a także art. 47 ust. 1 pkt 3 u.k.l. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie spełnia bowiem warunku, o którym mowa w art. 39 ust. 5 pkt 1 u.k.l., nie jest bowiem szczegółowe. Nie odpowiada także stosowanym na podstawie art. 4 u.k.l. wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. i narusza określoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. Ma ono wyłącznie charakter sprawozdawczy, opisujący wyniki przeprowadzonych badań i przyjęcie kwalifikacji ustalonych schorzeń. Z uzasadnienia w sposób dokładny i jednoznaczny nie wynika, dlaczego Centralna Komisja Lekarska dla kwalifikacji określonych schorzeń zastosowała poszczególne przepisy wykazu, uznała, że W.K. jest niezdolny do służby oraz stwierdziła związek schorzenia ze służbą w Służbie Więziennej.
Nie zawiera ono również jakiejkolwiek argumentacji odnoszącej się do klasyfikacji schorzeń dokonanej przez organ pierwszej instancji w orzeczeniu z dnia 21 sierpnia 2018 r. Tymczasem przedmiotowe uzasadnienie winno w sposób logiczny i przekonujący wyjaśniać stronom zasadność przesłanek opartych o obowiązujące przepisy prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie faktycznym i prawnym wydanie innego orzeczenia było niemożliwe. Ponadto Centralna Komisja Lekarska, uchylając zaskarżone orzeczenie i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3 u.k.l., nie wyjaśniła powodu zastosowania w sprawie tego rodzaju rozstrzygnięcia. Podejmując powyższe orzeczenie nie zawarła dla [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] wskazań co do dalszego postępowania. Nie podała także, iż przyczyną niezastosowania w tej sprawie art. 47 ust. 1 pkt 2 u.k.l., tj. uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części i wydania nowego orzeczenia, było wystąpienie przesłanki z art. 47 ust. 2 u.k.l.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Centralna Komisja Lekarska, jako organ odwoławczy, nie wyjaśniając wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i nie przedstawiając w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia precyzyjnych motywów rozstrzygnięcia, które pozwoliłyby ocenić prawidłowość wydanego orzeczenia, naruszyła art. 39 ust. 5 pkt 1 u.k.l., art. 4 u.k.l. w zw. z art. 11 k.p.a., art.107 § 3 k.p.a., a także art. 47 ust. 1 pkt 3 u.k.l. Uchybienie powyższym przepisom miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób bezpośredni zdeterminowało treść zaskarżonego orzeczenia. NSA stwierdził, że Centralna Komisja Lekarska, ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni przeprowadzoną powyżej analizę prawną.
Na skutek powyższego wyroku, Centralna Komisja Lekarska orzeczeniem z dnia 12 października 2020 r. nr CKL-755-2020/F/SW, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 u.k.l., uchyliła w całości orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia 21 sierpnia 2018 r. nr RKLLu-1348-2018/F/SW. Jednocześnie, na podstawie dokumentacji orzeczniczej zgromadzonej w sprawie oraz dodatkowej dokumentacji złożonej przez orzekanego, wydała orzeczenie własne, tj. orzekła, że W.K. jest trwale niezdolny do służby w Służbie Więziennej (kategoria C). W pkt 11 orzeczenia CKL rozpoznała u wyżej wymienionego: 1) zaburzenia [...], upośledzające sprawność ustroju (§70p3r5C);
- 2) przebyty uraz [...] (§66p2r5B);
- 3) przebyty uraz [...] bez trwałych następstw (§67p1r5A). Ponadto CKL ustaliła, że nie istnieje związek schorzenia albo ułomności (niezdolności do służby, inwalidztwa) ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, a schorzenia wymienione w rozpoznaniu nie spełniają kryteriów załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 grudnia 2008 r. w sprawie wykazu chorób i schorzeń pozostających w związku ze służbą w Służbie Więziennej. Badany jest zdolny do pracy i został zaliczony do trzeciej grupy inwalidzkiej (inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą, nie powstało wskutek wypadku pozostającego w związku ze służbą).
W uzasadnieniu w/w orzeczenia CKL wskazała, iż analiza dokumentacji medycznej, w szczególności dokumentacji dotyczącej okresu leczenia po wydanym w maju 2018 r. orzeczeniu oraz po wykonaniu dodatkowej konsultacji [...], neurochirurgicznej, które odbyły się w październiku 2018 r., prowadzi do wniosku, że W.K. jest niezdolny do służby w Służbie Więziennej z powodu zaburzeń [...], które kwalifikuje się do kategorii C według §70p3 wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby. Schorzenie to powoduje upośledzenie [...], co znalazło potwierdzenie w w/w badaniu [...] dla celów orzeczniczych, jak również w dostarczonej dokumentacji z leczenia [...] (ICD-IO F43.2). Z analizy załączonej dokumentacji wynika, że nasilenie zaburzeń [...] polegało na [...]. Na uwagę zasługuje wyraźne pogorszenie funkcji [...], pomimo podjętego leczenia. Schorzenie to ma związek ze służbą w Służbie Więziennej.
CKL dodała, że przeprowadzona konsultacja [...] wskazała na przebyty przeciążeniowy uraz [...] (badanie MRI). W ocenie badającego specjalisty, występuje aktualnie nieznaczne ograniczenie [...]. Pomimo, iż w aktualnym badaniu nie stwierdza się objawów ubytkowych ([...]), to ze względu na fakt, że istnieją ograniczenia ruchomości [...], okresowe dolegliwości bólowe okolicy [...] (orzeczenie z dnia 14 października 2016 r. nr RKLLu-1718-2016/UC7SW, orzeczono 5% trwały uszczerbek na zdrowiu) opisany zespół bólowy należy zakwalifikować do kategorii B według §66p1 w/w wykazu. Wykonana przez CKL opinia [...] z dnia 27 kwietnia 2018 r. nie wskazuje na zaburzenia [...], a jedynie zaburzenia [...].
Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi W.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jego uchylenie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie przez CKL dokonania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego zebrania dowodów i rozpatrzenia materiału sprawy w szczególności poprzez:
- - nieodniesienie się przez CKL w uzasadnieniu orzeczenia do zarzutów postawionych w odwołaniu od orzeczenia organu pierwszej instancji;
- - nierozpoznanie przez CKL złożonego przez skarżącego wniosku dowodowego na wcześniejszym etapie postępowania o przeprowadzenie aktualnego badania przez lekarzy specjalistów i nieodniesienie się do tego w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia;
- - oparcie orzeczenia na dokumencie w postaci konsultacji [...] dr G.W. z dnia 15 października 2018 r., w sytuacji, gdy takie badanie nie miało miejsca, bowiem badanie [...] zostało faktycznie przeprowadzone przez dr M.S. – zgodnie z treścią skierowania CKL z dnia 15 października 2018 r.;
- 2) przepisów postępowania – art. 10 § 1, art. 11 § 1 i art. 78 § 1 i 2 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, złożeniu przez niego wniosków dowodowych i odniesieniu się do zebranego materiału dowodowego w sprawie;
- 3) niezastosowanie przez CKL art. 33 w zw. z art. 47 ust. 3 u.k.l. i nieprzeprowadzenie dodatkowych czynności, w tym dodatkowych badań lekarskich skarżącego, bezpośrednio przed wydaniem orzeczenia, jak również uniemożliwienie przedstawienia aktualnych wyników konsultacji i badań lekarskich związanych z pozostawaniem przez skarżącego pod stałą opieką lekarza [...].
Centralna Komisja Lekarska w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku powołał m.in. treść art. 6 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1-3, art. 33 ust. 1, art. 39 ust. 1 oraz art. 47 ust. 1 u.k.l. Wskazał, że kontrola orzeczenia komisji lekarskiej przez sąd administracyjny ma charakter ograniczony i sprowadza się w istocie do jego badania pod względem formalnym. Oznacza to, iż sąd administracyjny ocenia jedynie, czy orzeczenie wydała właściwa komisja lekarska, czy jej skład był zgodny z obowiązującymi w tym względzie przepisami, a ponadto, czy stwierdzone schorzenia dawały podstawę do zawartego w orzeczeniu określenia kategorii zdolności do służby. Innymi słowy, chodzi o stwierdzenie zgodności zaskarżonego orzeczenia z wymogami zawartymi w przepisach u.k.l. i wykonawczym rozporządzeniu z 2018 r., które reguluje tryb postępowania przed komisjami lekarskimi. Regulacja ta ma charakter szczególny i w związku z tym nie mają do niego zastosowania w pełni rygory k.p.a. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie jest uprawniony do oceny fachowości przeprowadzonych u skarżącego badań, a tym samym weryfikacji orzeczeń komisji lekarskich z tego punktu widzenia.
Sąd kontroluje bowiem tylko, czy rozstrzygnięcie w sprawie zostało podjęte na podstawie kompletnego materiału dowodowego obejmującego niezbędne badania lekarskie oraz czy dokonana kwalifikacja zdolności do służby jest z tym materiałem spójna. Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji publicznej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w składzie trzyosobowym na podstawie dokumentacji orzeczniczo-lekarskiej zgromadzonej przez organ pierwszej instancji, dokumentacji z leczenia skarżącego po wydanym w dniu 16 maja 2018 r. orzeczeniu CKL oraz po dodatkowej konsultacji [...] i [...] przeprowadzonych w październiku 2018 r. W postępowaniu orzeczniczym nie doszło do naruszenia powołanych w skardze przepisów procedury – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. CKL orzekała w postępowaniu jako organ odwoławczy, zatem była uprawniona jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Co istotne, o konieczności przeprowadzenia takiego postępowania uzupełniającego, a więc potrzebie wykonania dodatkowych badań lub uzyskania dodatkowych dokumentów, decyduje CKL po zapoznaniu się ze wszystkimi dokumentami w sprawie.
W niniejszej sprawie CKL nie wystąpiła o powyższe, uznając, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie wskazano imienia i nazwiska osoby, która w październiku 2018 r. przeprowadziła z nim konsultację [...]. Ze złożonych w sprawie akt administracyjnych, w tym dokumentacji medycznej wynika, że w/w konsultację przeprowadziła lekarz [...] dr M.S. Jak wskazano w uzasadnieniu orzeczenia CKL, podstawę orzeczenia stanowiła cała dokumentacja medyczna skarżącego, a więc zarówno przedmiotowa konsultacja, jak i konsultacja przeprowadzona wcześniej (w dniu 7 maja 2018 r.) przez lekarza dr G.W. W sprawie nie doszło też do naruszenia zasady czynnego udziału skarżącego w postępowaniu (art. 10 § 1, art. 11 i art. 78 § 1 i 2 k.p.a.). Na jego wniosek została mu przesłana pełna dokumentacja medyczna, w tym opinie lekarzy konsultantów.
Ponadto podkreślenia wymaga, iż wnioski, które wpłynęły od skarżącego do CKL nie dotyczyły przeprowadzenia jego aktualnego badania przez lekarzy specjalistów, a jedynie wskazania: nowej sygnatury sprawy, czynności zaplanowanych w sprawie, wyznaczonych terminów oraz udostępnienia pełnej dokumentacji medycznej. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się także naruszenia art. 33 w zw. z art. 47 ust. 3 u.k.l. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia obejmuje bowiem zarówno okoliczności sprawy, jak i wskazanie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia tego wynika również, z jakich względów i w oparciu o jakie rozpoznanie (pkt 1 rozpoznania) skarżący został uznany za niezdolnego do służby zgodnie z §70p3 wykazu chorób stanowiącego załącznik do rozporządzenia z 2014 r. Schorzenie to ma związek ze służbą w Służbie Więziennej zgodnie z załącznikiem Nr 2 do rozporządzenia z 2008 r. Nie pozostaje natomiast w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby zgodnie z załącznikiem Nr 1 do w/w rozporządzenia.
W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd uznał, że CKL prawidłowo przeprowadziła postępowanie orzecznicze, uwzględniła wszystkie istotne okoliczności w sprawie, a zebrana dokumentacja medyczna i konsultacje były wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, które zostało uzasadnione w sposób logiczny i przekonywujący.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W.K. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a., poprzez:
- I) przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym w zakresie:
- 1) wskazania faktu, że w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia CKL nie wskazano imienia i nazwiska osoby, która w październiku 2018 r. przeprowadziła ze skarżącym konsultację [...] i że konsultację tę przeprowadziła lekarz [...] dr M.S., podczas gdy z pkt 10 sentencji zaskarżonego orzeczenia wyraźnie wynika, że badanie to przeprowadziła dr G.W. – co rodzi uzasadnioną wątpliwość co do rzetelności tego badania i być może oparcia orzeczenia na dokumencie podrobionym, a Sąd pierwszej instancji w tym zakresie nie przeprowadził wszechstronnego wyjaśnienia tej okoliczności faktycznej;
- 2) ustalenia czynnego udziału strony w postępowaniu przez organem administracji, publicznej, jakim jest CKL, po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2307/19, bowiem skarżący nie został powiadomiony o nowych czynnościach CKL w związku ze skierowaniem do niej sprawy po uchyleniu wyroku Sądu pierwszej instancji przez NSA i wskutek tego nie mógł składać nowych aktualnych wniosków dowodowych i oświadczeń;
- II) nienależytą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a przez to niedokonanie przez ten Sąd prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia w zakresie zawartych w skardze zarzutów:
- 1) naruszenia norm postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie przez CKL dokonania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów i braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego zebrania dowodów i rozpatrzenia materiału sprawy w szczególności poprzez:
- a) nieodniesienie się przez CKL w uzasadnieniu orzeczenia do zarzutów postawionych przez W.K. w jego odwołaniu z dnia 6 września 2018 r. od orzeczenia [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia 21 sierpnia 2018 r. nr RKLLu-1348-2018/F/SW;
- b) nierozpoznanie przez CKL złożonego przez skarżącego wniosku dowodowego na wcześniejszym etapie postępowania o przeprowadzenie aktualnego badania przez lekarzy specjalistów i nieodniesienie się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia;
- 2) niezastosowanie przez CKL art. 33 w zw. z art. 47 ust. 3 u.k.l. i nieprzeprowadzenie dodatkowych czynności, w tym dodatkowych badań lekarskich skarżącego, bezpośrednio przed wydaniem orzeczenia, jak również uniemożliwienie przedstawienia aktualnych wyników konsultacji i badań lekarskich związanych z pozostawaniem skarżącego pod stałą opieką lekarza [...].
Przedstawione naruszenia miały wpływ na treść zaskarżonego wyroku, ponieważ prawidłowe i rzetelne rozpoznanie zarzutów skargi skutkowałoby jej uwzględnieniem.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez CKL, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu.
W piśmie procesowym z dnia 1 marca 2022 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sentencji zaskarżonego wyroku błędnie podał, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest "decyzja" Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia 12 października 2020 r., zamiast "orzeczenie". Ponadto błędnie określił numer zaskarżonego orzeczenia jako: "nr CKL-755/2020/F/SW" zamiast: "CKL-755-2020/F/SW". W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., w sentencji zaskarżonego wyroku sprostował w/w oczywistą omyłkę (pkt 1 sentencji wyroku).
Przechodząc do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zauważyć należy, iż przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Wytyki skargi kasacyjnej dotyczą elementów uzasadnienia zaskarżonego wyroku – w ocenie skarżącego kasacyjnie uzasadnienie to przedstawia stan sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, jak również w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji w sposób nienależyty dokonano oceny podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a w konsekwencji niedokonano prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia w zakresie zawartych w skardze zarzutów. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia tym samym wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji.
Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może – co do zasady – stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz.
39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto w judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09 i 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publ. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453).
Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, iż w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia CKL nie wskazano imienia i nazwiska osoby, która w październiku 2018 r. przeprowadziła ze skarżącym konsultację [...], bowiem informacja ta w istocie nie znajduje się w szczegółowym uzasadnieniu w/w orzeczenia, tj. w jego części F. Skarżący kasacyjnie słusznie podnosi natomiast – czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł – że informacja w tym zakresie, tj. że w/w badanie przeprowadziła dr G.W. w dniu 15 października 2018 r., znajduje się w pkt 10 części A kwestionowanego orzeczenia. Powyższa okoliczność nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentacji medycznej, bezsprzecznie wynika, że konsultację [...] przeprowadziła w istocie lekarz [...] dr. M.S. Faktu tego nie zmienia omyłkowe wpisanie przez organ w pkt 10 orzeczenia w tym zakresie dr G.W.
Ponadto, jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, podstawę orzeczenia CKL stanowiła cała dokumentacja medyczna skarżącego, a więc zarówno w/w konsultacja z dnia 15 października 2018 r., jak i przeprowadzona wcześniej, tj. w dniu 7 maja 2018 r., konsultacja dokonana przez dr G.W.
Z kolei zarzut błędnego przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego stanu faktycznego w zakresie czynnego udziału skarżącego w postępowaniu prowadzonym przed CKL nie może odnieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku, bowiem – jak już wskazano – poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie, a tego w istocie omawiany zarzut dotyczy. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do oceny przyjętego przez organ stanu faktycznego i z wykładnią mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa, nie oznacza faktu naruszenia wymogów co do uzasadnienia wyroku określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a tym samym nie świadczy o naruszeniu tego przepisu.
Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w kontekście dokonania przez Sąd pierwszej instancji nienależytej oceny podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Argumentacja skarżącego kasacyjnie – w ramach powołania się wyłącznie na przepis procesowy określający obowiązkowe elementy uzasadnienia wyroku – zmierza bowiem w istocie do polemiki z zajętym w tym zakresie stanowiskiem Sądu, co – jak już wykazano – jest niedopuszczalne. Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż sporządzone prawidłowo uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd administracyjny pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego orzeczenia. W judykaturze przyjmuje się, że z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd administracyjny pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15).
Z uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku wynika, dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia prawa i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji szczegółowo przytoczył stan faktyczny sprawy i w kontekście dokonanych na jego podstawie ustaleń w sposób dostateczny wyjaśnił oraz wskazał z jakich powodów uznał, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 47 ust. 1 pkt 2 u.k.l., tj. uchylił orzeczenie organu pierwszej instancji i wydał nowe orzeczenie. Wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu.
Dodatkowo zauważyć należy, iż w wydanym wcześniej w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2307/19 wyraźnie wskazano skarżącemu kasacyjnie, że istotą orzeczenia komisji lekarskiej nie jest stwierdzenie stanu zdrowia osoby objętej badaniem tak jak w typowym badaniu lekarskim, ale stwierdzenie przydatności do służby i określenie rodzaju tej przydatności na podstawie wykazu chorób i ułomności, ujętych w stosownych rozporządzeniach wykonawczych. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do rozważania kwestii medycznych zawartych w orzeczeniach tych komisji lekarskich, a więc do kwestionowania dokonanego rozpoznania oraz stwierdzonych schorzeń prowadzących do ustalenia kategorii zdolności do służby w Służbie Więziennej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).