Uzasadnienie
Wyrokiem z 31 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. IV SA/Wa 151/21, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2021 r. sprawy ze skargi E. T. i B. T. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 18 listopada 2020 r. nr DIŚ-III.435.11.2020.AŻ w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 31 sierpnia 2011 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego udzielił E. i B. T. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do ściółkowego chowu drobiu - brojlerów o łącznej liczbie stanowisk 216 800 sztuk, zlokalizowanej na terenie Fermy Drobiu w miejscowości L. W piśmie z 3 października 2019 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska Delegatura WIOŚ w Płocku (dalej: WIOŚ) poinformował o kontroli instalacji do ściółkowego chowu drobiu - brojlerów zlokalizowanej na terenie Fermy Drobiu w miejscowości L. i stwierdzonych podczas niej nieprawidłowościach w zakresie stanu formalnoprawnego sześciu kurników wchodzących w skład instalacji. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez Delegaturę WIOŚ w Płocku, sześć obiektów inwentarskich, będących własnością E. i B. T. dzierżawione są przez Spółkę K. sp. z o.o. na podstawie pisemnej umowy dzierżawy - akt notarialny Repertorium A Nr [...] z 14 września 2017 r. na czas określony do 31 grudnia 2032 r. Spółka K. sp. z o.o. poddzierżawiła pięć obiektów inwentarskich M. K. na podstawie pisemnej umowy poddzierżawy z 9 marca 2018 r., natomiast szósty kurnik został poddzierżawiany przez Spółkę K1. sp. z o.o. na podstawie pisemnej umowy poddzierżawy z 1 stycznia 2019 r., która obowiązywała do 31 sierpnia 2019 r.
Wobec stwierdzonych nieprawidłowości Marszałek Województwa Mazowieckiego pismem z 5 listopada 2019 r. wezwał strony m.in. o wyjaśnienie stanu formalnoprawnego sześciu kurników instalacji do ściółkowego chowu drobiu - brojlerów zlokalizowanej na terenie Fermy Drobiu w miejscowości L. Pismem z 6 grudnia 2019 r. E. i B. T. wyjaśnili, że 14 września 2017 r. zawarli umowę dzierżawy ze Spółką K. sp. z o.o. w formie aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] na czas określony do 31 grudnia 2032 r., oddając gospodarstwo rolne, stanowiące zorganizowaną całość gospodarczą, w tym sześć budynków inwentarskich przeznaczonych do chowu drobiu. Wyjaśnili również, że od zawarcia umowy nie mają wpływu na eksploatację instalacji do ściółkowego chowu drobiu - brojlerów zlokalizowanej na terenie Fermy Drobiu w miejscowości L. i okoliczności, czy Spółka K. sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o zmianę pozwolenia zintegrowanego w zakresie zmiany oznaczenia prowadzącego instalację oraz, że Spółka K. sp. z o.o. poddzierżawia obiekty inwentarskie dalszym podmiotom.
Spółka K. sp. z o.o. nie wystąpiła do Marszałka Województwa Mazowieckiego z wnioskiem o zmianę pozwolenia zintegrowanego w zakresie zmiany oznaczenia prowadzącego instalację.
M. K. trzykrotnie występował do Marszałka Województwa Mazowieckiego z wnioskiem o zmianę pozwolenia zintegrowanego w zakresie zmiany oznaczenia prowadzącego instalację do ściółkowego chowu drobiu - brojlerów zlokalizowanej na terenie Fermy Drobiu w miejscowości L. Po rozpatrzeniu trzeciego wniosku z 20 marca 2020 r. postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 2 lipca 2020 r. odmawiającej zmiany decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 31 sierpnia 2011 r. udzielającej E. i B. T. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do ściółkowego chowu drobiu - brojlerów o łącznej liczbie stanowisk 216 800 sztuk, zlokalizowanej na terenie Fermy Drobiu w miejscowości L., w zakresie zmiany oznaczenia podmiotu prowadzącego instalację na rzecz M. K. Decyzja jest ostateczna.
Pismem z 11 marca 2020 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego zawiadomił E. i B. T. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z 31 sierpnia 2011 r.
W związku z wpłynięciem wniosku M. K. z 20 marca 2020 r. o zmianę decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 31 sierpnia 2011 r. w zakresie oznaczenia prowadzącego instalację, postanowieniem z 24 czerwca 2020 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 31 sierpnia 2011 r. do czasu zakończenia tego postępowania.
Z uwagi na zakończenie postępowania wszczętego na wniosek M. K. i wydanie decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 2 lipca 2020 r. odmawiającej zmiany decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 31 sierpnia 2011 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego postanowieniem z 6 sierpnia 2020 r. podjął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 31 sierpnia 2011 r.
Marszałek Województwa Mazowieckiego decyzją z 2 września 2020 r. stwierdził z urzędu wygaśnięcie decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 31 sierpnia 2011 r., zmienionej decyzją tego samego organu z 22 czerwca 2015 r. udzielającej E. i B. T. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do ściółkowego chowu drobiu - brojlerów o łącznej liczbie stanowisk 216 800 sztuk, zlokalizowanej na terenie Fermy Drobiu w miejscowości L. Organ I instancji stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym informacje uzyskane od WIOŚ oraz oświadczenie E. i B. T., uprawniały do stwierdzenia, że prowadzący instalację nie prowadzili działalności objętej pozwoleniem przez dwa lata, co uzasadniało stwierdzenie wygaśnięcia decyzji.
E. i B. T. wnieśli odwołanie od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 2 września 2020 r.
Po rozpatrzeniu odwołania Minister Klimatu i Środowiska decyzją z 18 listopada 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z 2 września 2020 r.
E. T. i B. T. wnieśli skargę na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 18 listopada 2020 r., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 31 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - zwanej dalej p.o.ś. przez uznanie, że prowadzący instalację musi posiadać odpowiednie, wymagane prawem uprawnienia; błędną wykładnię art. 189 ust. 2 p.o.ś. przez uznanie, że tylko złożenie wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego uprawnia do przejęcia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia; niewłaściwe zastosowanie art. 193 ust. 1 pkt 5 p.o.ś. przez uznanie, że E. T. i B. T. nie prowadzili instalacji przez ponad dwa lata; niewłaściwe zastosowanie art. 193 ust. 3 p.o.ś. przez uznanie, że organ I instancji wydał prawidłową decyzję o wygaśnięciu pozwolenia zintegrowanego.
Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu i Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Sąd I instancji, oddalając skargę E. T. i B. T. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 18 listopada 2020 r. nr DIŚ-III.435.11.2020.AŻ w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, w uzasadnieniu wyroku wskazał, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że udzielone skarżącym pozwolenie zintegrowane na prowadzenie instalacji do ściółkowego chowu drobiu zlokalizowanej na trenie Fermy Drobiu w miejscowości L. wygasło na skutek braku prowadzenia przez skarżących działalności objętej decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z 31 sierpnia 2011 r. przez okres dwóch lat.
Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2020 r. poz. 1219 ze zm., dalej: p.o.ś.) pozwolenie wygasa, jeżeli prowadzący instalację nie prowadził działalności objętej pozwoleniem przez dwa lata. W myśl art. 193 ust. 3 p.o.ś. organ właściwy do wydania pozwolenia stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie pozwolenia, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 2-8. Poza sporem pozostawała okoliczność, że pozwolenie zintegrowane zostało wydane na rzecz skarżących.
Sąd I instancji, podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie prowadzą instalacji od 14 września 2017 r., czyli od momentu jej wydzierżawienia K. sp. z o.o. Upływ ponad dwuletniego okresu braku prowadzenia instancji przez podmiot, na którego rzecz zostało wydane pozwolenie zintegrowane obligował organ do stwierdzenia jego wygaśnięcia.
Wbrew zarzutom skargi organ prawidło ustalił, że to skarżący, w świetle przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, nadal pozostają prowadzącymi instalację. Zgodnie z art. 189 ust. 1 i ust. 2 p.o.ś. podmiot, który staje się prowadzącym instalację lub jej oznaczoną część, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z pozwoleń dotyczących tej instalacji lub jej oznaczonej części; podmiot, o którym mowa w ust. 1, występuje niezwłocznie z wnioskiem o zmianę pozwoleń w zakresie oznaczenia prowadzącego instalację. W myśl art. 189 ust. 1 i 2 p.o.ś. przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia miało nastąpić niezwłocznie. W przypadku instalacji skarżących doszło do jej faktycznego przekazania na skutek zawarcia umowy dzierżawy 14 września 2017 r. Na dzierżawcę instalacji nie zostały przeniesione prawa i obowiązki wynikające z decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 31 sierpnia 2011 r. Wobec braku przekazania praw i obowiązków wynikających z pozwolenia zintegrowanego na dzierżawcę, Minister właściwie uznał, że skarżący są w dalszym ciągu prowadzącymi instalację oraz, że prowadzący instalację, tj. skarżący w rzeczywistości nie prowadzą fermy od 14 września 2017 r., kiedy to wydzierżawili ją Spółce.
Wbrew stanowisku skarżących, podmiot, który nie posiada odpowiednich wymaganych prawem uprawnień nie jest prowadzącym instalację mogącą znacząco oddziaływać na środowisko tylko z tego powodu, że ją wydzierżawił i faktycznie przejął jej prowadzenie.
Skoro zaś pozwolenie zintegrowane wygasło na skutek braku prowadzenia instalacji przez skarżących przez okres dwóch lat, zasadnie organ odwoławczy stwierdził jego wygaśnięcie.
W skardze kasacyjnej E. T. i B. T., (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, to jest:
- 1. błędną wykładnię art. 3 pkt 31 ustawy z 27 kwietnia 2001 r Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, dalej: p.o.ś.) przez uznanie, że prowadzący instalację musi posiadać odpowiednie, wymagane prawem uprawnienia;
- 2. błędną wykładnię art. 189 ust. 2 p.o.ś. przez uznanie, że tylko złożenie pozwolenia zintegrowanego uprawnia do przejęcia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia;
- 3. błędną wykładnię art. 193 ust. 1 pkt 5 p.o.ś. poprzez uznanie, że Państwo T. nie prowadzili instalacji przez ponad dwa lata;
- 4. niewłaściwe zastosowanie art. 193 ust. 3 p.o.ś. przez uznanie, że decyzja o wygaśnięciu pozwolenia zintegrowanego jest zgodna z prawem.
Podnosząc powyższe zarzuty, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz na podstawie art. 203 pkt 1 i 205 § 2 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie od Ministra Klimatu i Środowiska zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżących, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Ponadto, na podstawie 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie przytacza żadnego orzecznictwa ani literatury na potwierdzenie, dokonanej błędnie przez siebie, wykładni językowej. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie ustosunkowuje się do zarzutów skarżących, że w orzecznictwie i doktrynie utrwalona jest wykładnia art. 189 ust, 2 p.o.ś., zgodnie z którą niedopełnienie obowiązku wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwolenia w zakresie oznaczenia prowadzącego instalację nie oznacza wykluczenia zastosowania formuły przejścia praw i obowiązków przewidzianej w ust. 1 art. 189 p.o.ś. W doktrynie uznaje się, że przejęcie z mocy ustawy praw i obowiązków wynikających z pozwolenia emisyjnego dotyczy według art. 189 ust. 1 podmiotu, który staje się prowadzącym instalację. W literaturze przyjmuje się, że biorąc pod uwagę definicję prowadzącego instalację (art. 3 pkt 31 p.o.ś.) należy uznać, że pod określeniem "staje się prowadzącym" należy rozumieć sytuację, w której dany podmiot uzyskał tytuł prawny do instalacji, w sposób zgodny z prawem, niezależnie od formy tego nabycia (rodzaju czynności prawnej). Uznać należałoby, że czynność prawna powinna być dokonana w formie pisemnej (forma dla celów dowodowych) z określeniem momentu, w którym tytuł prawny do instalacji przechodzi na wskazany podmiot.
Przejęcie praw i obowiązków następuje z mocy ustawy z chwilą przejęcia tytułu prawnego do instalacji (jej części). Przepis ust. 2 zobowiązuje nowego prowadzącego do podjęcia pewnych czynności zmierzających do uaktualnienia treści pozwolenia co do jego adresata, czyli do wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwolenia w zakresie oznaczenia prowadzącego instalację. Ma się to stać niezwłocznie, nie przewidziano jednak żadnych konsekwencji w przypadku niedopełnienia tego obowiązku. Nie można także uznać, że niedopełnienie obowiązku z ust. 2 wyklucza zastosowanie formuły przejścia praw i obowiązków przewidzianej w ust. 1, czy też odsuwa takie przejście do czasu wystąpienia z wymaganym wnioskiem.
WSA we Wrocławiu uznał, że niedopełnienie obowiązku z art. 189 ust. 2 nie wpływa na skuteczność przeniesienia pozwolenia (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 28 marca.2017 r., II SA/Wr 652/16, Legalis; zob. również wyrok NSA z 19 marca 2019 r. II OSK 1175/17, Legalis; Prawo ochrony środowiska. Komentarz, prof. dr hab. Marek Górski, dr Marcin Pchałek, prof. dr hab. Wojciech Radecki, dr Jan Jerzmanski, Magdalena Bar, dr Sergiusz Urban, dr Jerzy Jendrośka, 2019, komentarz do art. 189 P.o.ś., Legalis).
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej wyroku dokonuje błędnej wykładni art. 3 pkt 31 p.o.ś. "Odnosząc się do zarzutu skarżących naruszenia art. 3 pkt 31 P.o.ś., zgodnie z którym prowadzącym instalację jest podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie należy wskazać, że za prowadzącego instalację nie można uznać podmiotu nieuprawnionego do jej prowadzenia, który uzyskał tytuł prawny do instalacji. Zgodnie z przywołaną definicją wymagania ochrony środowiska i zasady wskazywane w ustawie mające zastosowanie przy prowadzeniu instalacji znacząco oddziałujących na środowisko są uszczegółowiane dla poszczególnych przedsięwzięć właśnie w pozwoleniach zintegrowanych.
Zatem, wbrew stanowisku skarżących, podmiot, który nie posiada odpowiednich wymaganych prawem uprawnień nie jest prowadzącym instalację mogącą znacząco oddziaływać na środowisko tylko z tego powodu, że ją wydzierżawił i faktycznie przejął jej prowadzenie".
Sąd I instancji dokonując błędnej wykładni językowej art. 3 pkt 31 p.o.ś. nie tylko nie przytacza na obronę swojej tezy przykładów z orzecznictwa czy z doktryny, lecz ponownie nie ustosunkowuje się w ogóle do argumentacji skarżących, powołujących się na poglądy dominujące w literaturze: "w definicji faktycznie zawarte są jeszcze dwa kryteria, jednak sens ich wprowadzenia jest raczej niejasny. Założono bowiem, że eksploatacja instalacji ma się odbywać po pierwsze "zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska", po drugie zaś "na zasadach określonych w ustawie". Wprowadzenie tych warunków do definicji może być odczytywane jako zobowiązanie do ich wyraźnego stwierdzenia przy ustanawianiu tytułu prawnego i ustalaniu w jego ramach prawa eksploatacji instalacji (uzyskujący tytuł prawny byłby zobowiązany do takiej właśnie eksploatacji instalacji). Czy miałoby to w takim razie oznaczać, że właściciel instalacji, ustanawiając do niej tytuł prawny pozwalający na jej eksploatację i niewprowadzający równocześnie klauzuli zobowiązującej do eksploatacji w sposób wskazany w definicji z pkt 31 in fine, w sposób skuteczny tego tytułu prawnego by nie ustanowił? Wniosek wydaje się chyba zbyt daleko idący, sama definicja takiego obowiązku na strony danego stosunku prawnego nakładać nie może, natomiast potrzebny byłby wyraźny przepis statuujący ten obowiązek.
Podobnie zbyt daleko idącą wydaje się być interpretacja stwierdzająca w oparciu o oba dodatkowe kryteria, iż: statusu "prowadzącego instalację" nie będzie miał podmiot, który wprawdzie ma do instalacji tytuł prawny pozwalający na jej eksploatację, ale taką eksploatację prowadzi w sposób naruszający wymagania ochrony środowiska bądź sprzeczny z zasadami określonymi w ustawie. Taka interpretacja w sytuacji, w której właściciel ustanowił tytuł prawny na rzecz innego podmiotu, faktycznie zobowiązywałaby właściciela do nadzorowania sposobu prowadzenia eksploatacji, bowiem w przypadku naruszenia wskazanych założeń za "prowadzącego" uznany by został właśnie właściciel, a nie podmiot faktycznie eksploatujący instalację, ale w nieprawidłowy sposób. Taki obowiązek na właściciela mógłby ewentualnie nałożyć konkretny przepis rangi ustawowej, nie może on być wyprowadzany z interpretacji definicji pewnego pojęcia" (zob. Prawo ochrony środowiska.
Komentarz, prof. dr hab. Marek Górski, dr Marcin Pchałek, prof. dr hab. Wojciech Radecki, dr Jan Jerzmański, Magdalena Bar, dr Sergiusz Urban, dr Jerzy Jendrośka, 2019, komentarz do art. 3 p.o.ś., Legalis),
Sąd I instancji dokonuje również błędnej wykładni art. 193 ust. 1 pkt 5 p.o.ś: "Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie prowadzą instalacji od 14 września 2017 r. czyli od momentu jej wydzierżawienia K. sp. z o.o."
Sąd I instancji nie przytacza żadnego orzecznictwa ani literatury na potwierdzenie, dokonanej błędnie przez siebie, wykładni językowej. Zdaniem skarżących stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia dotyczące prowadzącego instalację, wiąże się z jego bezczynnością. Takie stanowisko dominuje w doktrynie. W treści art. 193 ust. 1 pkt 5 p.o.ś. chodzi o sytuację, w której prowadzący zaprzestał wykonywania działalności objętej pozwoleniem na dłuższy czas. Okres takiej bezczynności musi trwać co najmniej dwa lata, z wykładni językowej wynikałoby, że w sposób nieprzerwany. Wykładnia celowościowa wskazuje, że sensem przepisu jest zapobieżenie sytuacji, w której instalacja po długim okresie bezczynności byłaby uruchamiana bez żadnego wstępnego sprawdzenia. Podstawowym uzasadnieniem dla przedmiotowego przepisu jest w takim sensie konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji faktycznie martwych (niewykonywanych), z punktu widzenia ochrony środowiska także niebezpiecznych z tego powodu, że mogły się w istotny sposób zmienić, w porównaniu do stanu sprzed dwóch lat, warunki ich wykonywania.
Taki długi okres nieużytkowania urządzenia technicznego z reguły skutkuje zmniejszeniem stopnia jego sprawności, niezawodności, co ewidentnie mogłoby mieć wpływ na poziom rzeczywistej emisji. Chodzi jednak o ciągły okres nieużytkowania, a przyjęcie okresu dwóch lat jest pewnego rodzaju kompromisem, niemożliwe byłoby raczej kazuistyczne ustalanie go w odniesieniu do każdego typu instalacji. Początek terminu dwuletniego powinien biec od dnia, w którym stwierdzono wykonanie ostatniej czynności, mieszczącej się w granicach określonych pozwoleniami. Tak czy inaczej wymaga to posiadania przez organ wiedzy co do rzeczywistej eksploatacji instalacji. Wygaśnięcie decyzji praktycznie następuje z powodu "nieprowadzenia działalności objętej pozwoleniem". Postawić więc można pytanie, co kryje się pod wskazanym określeniem powodu stwierdzenia wygaśnięcia decyzji? Zgodnie z art. 180 p.o.ś., pozwolenie jest wymagane na ruch instalacji, której eksploatacja powodować będzie emisję, wobec czego pozwolenie emisyjne jest pozwoleniem na prowadzenie emisji w czasie eksploatacji instalacji, nieprowadzenie działalności polegałoby więc na nieeksploatowaniu instalacji.
Przedmiotowy przepis odwołuje się w takim razie do całkowitego nieeksploatowania instalacji, a nie do eksploatacji częściowej czy niewłaściwej. Za uznaniem przez ustawodawcę zaniechań prowadzącego instalację (polegających na jej nieeksploatowaniu) za powodujące bezprzedmiotowość decyzji przemawiało przyjęcie, że taką bezczynnością zainteresowany wykazuje brak zainteresowania pozwoleniem, w drodze faktów pokazuje, że jest mu niepotrzebne, czyli rezygnuje z uprawnień przyznanych decyzją. Przy takiej interpretacji skutek konstytutywny wiązany byłby z upływem czasu przewidzianego ustawą, decyzja stwierdzająca wygaśnięcie byłaby już typową co do charakteru, czyli decyzją deklaratoryjną (zob. Prawo ochrony środowiska. Komentarz, prof. dr hab. Marek Górski, dr Marcin Pchałek, prof. dr hab. Wojciech Radecki, dr Jan Jerzmański, Magdalena Bar, dr Sergiusz Urban, dr Jerzy Jendrośka, 2019, komentarz do art. 193 p.o.ś, Legalis).
Wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że celem art. 193 ust. 1 pkt 5 było wygaśnięcie pozwoleń dla instalacji, które nie są prowadzone przez nikogo; w ogóle nie funkcjonują.
Z materiału dowodowego, znajdującego się w aktach sprawy (decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego Nr 95/11/PŚ.Z z dnia 31 sierpnia 2011 r., znak: PŚ.V/KS/7600-16/10) wynika, że działalność objęta pozwoleniem zintegrowanym była prowadzona bez żadnej przerwy.
Poprzez dokonanie błędnej wykładni w/w przepisów Sąd I instancji aprobuje niewłaściwe zastosowanie art. 193 ust.3 p.o.ś: "Upływ ponad dwuletniego okresu braku prowadzenia instalacji przez podmiot, na którego rzecz zostało wydane pozwolenie zintegrowane obligował organ do stwierdzenia jego wygaśnięcia". Zdaniem skarżących nie prowadzili oni przedmiotowej instalacji od dwóch lat, ponieważ w świetle prawa nie byli prowadzącymi tę instalację od ponad dwóch lat. Skoro aktualnie prowadzący instalację, przejmuje wszystkie obowiązki ciążące w związku z eksploatacją instalacji na poprzednio prowadzącym instalację, wynikające z pozwolenia i przepisów ustawy oraz ustawy - Prawo wodne i przepisów ustawy o odpadach, nie ulega wątpliwości, że w stosunku do takiego prowadzącego zastosowanie ma art. 193 ust. 1 pkt 5 p.o.ś., jeżeli po przejęciu instalacji na podstawie tytułu prawnego nie prowadził on działalności objętej pozwoleniem przez dwa lata. Dlatego nie było podstaw do pozytywnej akceptacji niewłaściwego zastosowania art. 193 ust. 3 p.o.ś.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżących, o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia nie zasługują na uwzględnienie. Skarga kasacyjna w stopniu oczywistym pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.
Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej unormowane w art. 174 -176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017r., II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej - będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia - czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią.
Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".
Powyższe uwagi są konieczne, gdyż sposób sformułowania rozpoznawanej skargi kasacyjnej wyraźnie odbiega od uregulowanego w przepisach p.p.s.a. oraz ugruntowanego w praktyce sądowoadministracyjnej wzorca, uniemożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie się do podniesionych w niej zarzutów. Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucają, że Sąd I instancji doszedł do błędnego wniosku, że na dzierżawcę instalacji nie zostały przeniesione prawa i obowiązki wynikające z decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 31 sierpnia 2011 r. Wobec braku przekazania praw i obowiązków wynikających z pozwolenia zintegrowanego na dzierżawcę Minister właściwie uznał, że skarżący są w dalszym ciągu prowadzącymi instalację oraz, że prowadzący instalację, tj. skarżący w rzeczywistości nie prowadzą fermy od 14 września 2017 r., kiedy to wydzierżawili ją Spółce.
Skarżący kasacyjnie podnoszą jednocześnie, że nie prowadzili oni przedmiotowej instalacji od dwóch lat, ponieważ w świetle prawa nie byli prowadzącymi tę instalację od ponad dwóch lat. Skarżący zarzucają również, że Sąd I instancji błędnie podziela stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie prowadzą instalacji od 14 września 2017 r. czyli od momentu jej wydzierżawienia K. sp. z o.o.
Z analizy powołanej wyżej treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie uważają, że zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne są błędne.
Jeżeli skarżący kasacyjnie uważają, że ustalenia faktyczne we wskazanym wyżej zakresie są błędne, to zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię: art. 3 pkt 31 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, dalej: p.o.ś.); art. 189 ust. 2 p.o.ś.; art. 193 ust. 1 pkt 5 p.o.ś. oraz naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 193 ust. 3 p.o.ś. są co najmniej przedwczesne.
Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący kasacyjnie nie podważają skutecznie okoliczności faktycznych sprawy w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania - jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi. Jeżeli skarżący kasacyjnie uważają, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpienie przesłanki wygaśnięcia decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego (art. 193 ust. 1 pkt 5 p.o.ś.), to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 193 ust. 3 p.o.ś. jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu.
Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.
W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący kasacyjnie uznają za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2022 r., III OSK 5394/21, LEX nr 3447023).
Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że decyzja Ministra Klimatu i Środowiska z 18 listopada 2020 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.
Prawidłowo wskazana przez Sąd I instancji istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że udzielone skarżącym pozwolenie zintegrowane na prowadzenie instalacji do ściółkowego chowu drobiu zlokalizowanej na trenie Fermy Drobiu w miejscowości L. wygasło na skutek braku prowadzenia przez skarżących działalności objętej decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z 31 sierpnia 2011 r. przez okres dwóch lat.
Z analizy akt sprawy wynika, że skarżący nie prowadzą instalacji od 14 września 2017 r., czyli od momentu jej wydzierżawienia podmiotowi - K. sp. z o.o. Upływ ponad dwuletniego okresu braku prowadzenia instancji przez podmiot, na którego rzecz zostało wydane pozwolenie zintegrowane obligował organ do stwierdzenia jego wygaśnięcia.
Zarzut skarżących kasacyjnie, że Sąd I instancji nie przytacza żadnego orzecznictwa ani literatury na potwierdzenie, dokonanej przez siebie, wykładni językowej nie oznacza, że taka wykładnia językowa jest błędna. Należy jednoznacznie stwierdzić, że wykładnia językowa i celowościowa dokonana przez Sąd I instancji powołanych w skardze przepisów prawa materialnego jest nie tylko prawidłowa, ale również znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie. W obszernie cytowanych przez autora skargi kasacyjnej komentarzu do ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska wskazano na str. 612, że "Kolejne dwie sytuacje (ust. 1 pkt 4 i 5) umożliwiające stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia dotyczą prowadzącego instalację i wiążą się z jego bezczynnością. W przepisach chodzi o sytuację, w której prowadzący albo w ogóle nie rozpoczął działalności objętej pozwoleniem, bądź też zaprzestał jej wykonywania na dłuższy czas.
W obu przypadkach okres takiej bezczynności musi trwać co najmniej dwa lata, z wykładni językowej wynikałoby, że w sposób nieprzerwany. Wydaje się, że potwierdzałaby to i wykładnia celowościowa, sensem przepisu jest chyba zapobieżenie sytuacji, w której instalacja po długim okresie bezczynności byłaby uruchamiana bez żadnego wstępnego sprawdzenia. Podstawowym uzasadnieniem dla obu przepisów jest w takim sensie konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji faktycznie martwych (niewykonywanych), z punktu widzenia ochrony środowiska także niebezpiecznych z tego powodu, że mogły się w istotny sposób zmienić, w porównaniu do stanu sprzed dwóch lat, warunki ich wykonywania" (zob. M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2019, s. 612).
Skarżący kasacyjnie w toku postępowania, w skardze do Sądu I instancji oraz w skardze kasacyjnej, nie podważyli ustalenia w postaci braku prowadzenia przez skarżących działalności objętej decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z 31 sierpnia 2011 r. przez okres dwóch lat. Sąd I instancji miał podstawy, aby uznać za prawidłowe stanowisko Ministra, że skarżący w rzeczywistości nie prowadzą fermy od 14 września 2017 r., kiedy to wydzierżawili ją Spółce. Ma rację Sąd I instancji, że skoro pozwolenie zintegrowane wygasło na skutek braku prowadzenia instalacji przez skarżących przez okres dwóch lat, zasadnie organ odwoławczy stwierdził jego wygaśnięcie.
Konstrukcja zarzutów podniesionych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej skutkowała ich nieskutecznością, skoro nie podważono w ramach tego zarzutu ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania przepisów powołanych w jego treści. Nieskuteczność zarzutów skargi kasacyjnej skutkowała jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.