Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Nadarzyn z 11 marca 2020 r. nr XIX.267.2020 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Nadarzyn, stwierdził nieważność § 2 ust. 3 uchwały w zakresie sformułowania "tych urządzeń"; § 7 ust. 2 i § 8 ust. 5 lit. c) uchwały w zakresie sformułowania "i tektura", § 9 ust. 2 lit. d) oraz § 19 załącznika do zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku). Ponadto Sąd I instancji oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt II wyroku) oraz zasądził zwrot kosztów między stronami (pkt III wyroku).
Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda Mazowiecki zasadnie zakwestionował przepisy uchwały, których nieważność stwierdzono w pkt I wyroku. Sąd I instancji szczegółowo wyjaśnił swoje stanowisko w tym zakresie.
Natomiast Sąd I instancji nie podzielił zarzutu organu nadzoru dotyczącego § 8 ust. 5 lit. e) regulaminu, bowiem oznaczenie pojemników o kolorze brązowym do zbierania odpadów kuchennych pochodzenia roślinnego i odpadów zielonych napisem "BIO" zamiast napisem "Bio", a więc tak, jak stanowi § 4 ust. 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposoby selektywnego zbierania wymaganych frakcji odpadów (Dz. U. poz. 2028) nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Nie stanowi również istotnego naruszenia prawa zawarcie w § 15 ust. 1 lit. a) regulaminu, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami będzie wykonywane na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości własnej lub udostępnionej w tym celu. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.) wynika, że w regulaminie określa się zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Z przepisu tego nie wynika, że mycie pojazdów samochodowych może być przewidziane tylko na własnej nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ zaskarżając go w części pkt II.
Organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu braku wymogu uwzględnienia kompleksowego uregulowania materii zawartej w tym przepisie.
Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2020 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 131 – dalej: p.u.s.a.), przez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, polegające na uznaniu braku wymogu uregulowania materii zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w kontekście braku w wyroku analizy oraz argumentacji prawnej wobec zarzutów sformułowanych w skardze.
Po drugie, art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. przez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, polegające na sporządzeniu wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia. Polegało to na jednoczesnym uznaniu, że Sąd instancji nie znalazł podstawy do stwierdzenia nieważności załącznika do uchwały w zakresie § 15 ust. 1 lit. a) oraz uznaniu za słuszny pogląd organu nadzoru odnośnie do braku wymogu, żeby mycie pojazdów samochodowych miało być przewidziane tylko na własnej nieruchomości.
Wojewoda Mazowiecki wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Organ wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Przede wszystkim, zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. są zarzutami o charakterze ustrojowym, a nie procesowym, ponieważ przepisy te zakreślają zakres kognicji sądów administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że kontrola legalności zaskarżonej uchwały mieściła się w granicach wyznaczonych tym przepisem. Natomiast tego rodzaju zarzutem nie można kwestionować oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Ponadto, dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, natomiast zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie wykazał, że do tego rodzaju naruszenia doszło w tej sprawie.
Na uwzględnienie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przy czym zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu został doprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przez wskazanie jego właściwej jednostki redakcyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich tych elementów, w tym w szczególności brak jest wyjaśnienia, z jakiego powodu Sąd I instancji nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest niewystarczające i nie pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Jak wynika z uzasadnienia skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wojewoda Mazowiecki domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, wskazując, że nie zawiera ona wszystkich obligatoryjnych elementów z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że katalog z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest katalogiem zamkniętym, a zatem uchwalany na jego podstawie regulamin będący aktem prawa miejscowego nie może wykraczać poza ten katalog, jak i nie może pomijać szczegółowego uregulowania wszystkich elementów przewidzianych przez ten przepis.
Jednocześnie jednak Sąd I instancji, poza ogólnymi rozważaniami w tym zakresie, nie dokonał kontroli legalności zaskarżonej uchwały w tym zakresie, a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Brak jest przede wszystkim odniesienia się w tym kontekście do zarzutów skargi dotyczących braku uregulowania w zaskarżonej uchwale wymagań, o których stanowi art. 2 ust. 2 pkt 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku (co potwierdza analiza zaskarżonej uchwały). Ponadto Sąd I instancji nie odniósł się zarzutów skargi w zakresie § 6 ust. 4 regulaminu oraz art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z części sprawozdawczej uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że tego rodzaju zarzuty Wojewoda Mazowiecki sfomułował, brak jest jednak własnych rozważań Sądu I instancji w tym zakresie. Powyższe oznacza, że wyrok Sądu I instancji przynajmniej częściowo nie poddaje się kontroli instancyjnej.
W związku z tym Sąd I instancji będzie zobowiązany dokonać ponownej oceny zaskarżonej uchwały z uwzględnieniem powyższych zarzutów skargi oraz z odniesieniem się do zawartego w skardze wniosku organu o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Należy mieć przy tym na uwadze, że Wojewoda Mazowiecki zaskarżył wyrok Sądu I instancji w części obejmującej pkt II (oddalenie skargi w zakresie wykraczającym poza pkt I wyroku). Stwierdzenia nieważności poszczególnych przepisów zaskarżonej uchwały dokonane w pkt I zaskarżonego wyroku jest zatem prawomocne. Ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości przy ponownym rozpoznaniu sprawy (przy czym Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza, że zapadnie wyrok o takiej treści), będzie oznaczało stwierdzenie nieważności regulaminu o treści normatywnej nadanej pkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 czerwca 2021 r.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast zarzutu kasacyjnego podnoszącego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z § 15 ust. 1 lit. a) zaskarżonej uchwały, nie dostrzegając wewnętrznej sprzeczności, na którą wskazuje autor skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Sąd I instancji wskazał, że z przepisu tego nie wynika, żeby mycie pojazdów samochodowych miało być przewidziane tylko na własnej nieruchomości i Naczelny Sąd Administracyjny to stanowisko podziela. Przepis ten dotyczy wyłącznie mycia samochodów poza myjniami, a więc miejscami specjalnie do tego celu przystosowanymi.
Natomiast zgodnie z § 15 pkt 1 lit. a) zaskarżonej uchwały wynika, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami jest dopuszczalne jeżeli będzie wykonywane na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości własnej lub udostępnionej w tym celu. Odnosi się zatem zarówno do nieruchomości własnych właścicieli pojazdów, jak i innych nieruchomości udostępnionych do mycia pojazdów, ale niebędących myjniami. Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji zajął jednoznaczne i prawidłowe stanowisko w tym zakresie, nie podzielając argumentacji skargi organu, że § 15 pkt 1 lit. a) zaskarżonej uchwały dopuszcza mycie pojazdów wyłącznie na nieruchomości właściciela nieruchomości.
Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.