Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 75/21, po rozpoznaniu skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Powiatu T. z dnia 27 października 2020 r., nr [...], w przedmiocie przyjęcia Programu Współpracy Powiatu T. z Organizacjami Pozarządowymi oraz Podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2021 r. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w podstawie prawnej uchwały Rada powołała art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 920 ze zm.) - dalej: "u.s.p." w związku z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1057 ze zm.). W § 2 przedmiotowej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia.
Wojewoda Pomorski, działając na podstawie art. 81 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zaskarżając uchwałę w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności Wojewoda podniósł zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez naruszenie art. 15 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 15 zzx ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) - dalej: "ustawa o przeciwdziałaniu COVID", poprzez podjęcie uchwały w trybie korespondencyjnym poza sesją, podczas gdy z analizy wyżej wymienionych przepisów należy wyprowadzić wniosek, że uchwały rady powiatu mogą być zgodnie z prawem przyjęte jedynie na sesji, i to niezależnie od tego czy rada obraduje w trybie zwykłym czy korespondencyjnym.
Zdaniem Wojewody, uchwała nr [...] została podjęta poza sesją w momencie przeprowadzenia czynności otwarcia kopert zawierających karty do głosowania oraz przeliczenia złożonych głosów. W trakcie sesji wiceprzewodnicząca ograniczyła się jedynie do podania wyników głosowania, które już się odbyło. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.s.p. rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego i tylko na sesjach rada powiatu może podejmować ważne uchwały. Nawet zatem jeżeli rada powiatu obraduje w zdalnym trybie obradowania, (z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie), to jest obowiązana podejmować uchwały na sesji. Od tej zasady nie ma wyjątku. Wojewoda zauważył przy tym, że art. 15zzx ustawy o przeciwdziałaniu COVID dopuszczający możliwość przeprowadzenia sesji korespondencyjnej może być interpretowany jako lex specialis wobec przepisów u.s.p., jednakże tylko w wąskim zakresie jego brzmienia.
Pewnie ograniczenia sesji korespondencyjnej są naturalne, jak chociażby brak możliwości spełnienia wymogu jednoczesnej obecności radnych. Jednakże tak podstawowe zasady prowadzenia obrad i podejmowania uchwał jak głosowanie nad uchwałami jedynie na sesji muszą być bezwzględnie respektowane i nie może być od nich żadnych odstępstw.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu T. wniosła o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Na wstępie Sąd ten przedstawił następującą chronologię zdarzeń w sprawie: o sesji zawiadomiono pismem wiceprzewodniczącej rady z dnia 19 października 2020 r. zawierającym informację, że sesja rozpocznie się 27 października 2020 r. o godz. 14.00 i prowadzona będzie w trybie korespondencyjnym. Pismo zawierało również porządek obrad, którego pierwszym punktem było otwarcie sesji. Do pisma załączono także materiały oraz harmonogram przygotowania sesji korespondencyjnej. W dniu 27 października 2020 r. w godzinach 8-13 radni przekazali pracownikom Starostwa wypełnione indywidualne karty do głosowania nad uchwałami objętymi porządkiem obrad XXIV sesji.
Następnie o godzinie 13:00 pracownicy Starostwa, pod nadzorem Wiceprzewodniczącej oraz w obecności przedstawiciela opozycji, dokonali przeliczenia złożonych głosów. Z kolei o godzinie 14:00 Wiceprzewodnicząca rozpoczęła sesję, w trakcie której przedstawiła wyniki sesji korespondencyjnej. Następnie Wiceprzewodnicząca stwierdziła, że na podstawie odebranych kart do głosowania korespondencyjnego w sesji wzięło udział 22 radnych i został spełniony wymóg prawomocności obrad oraz wobec braku uwag do protokołu z XXII sesji Rady Powiatu uznała, że został on przyjęty. W dalszej kolejności Wiceprzewodnicząca referowała kolejne punkty porządku obrad. W odniesieniu do procedury podejmowania uchwał Wiceprzewodnicząca odczytywała tytuł uchwały, informowała o opiniach komisji oraz przedstawiała wyniki wcześniejszego głosowania korespondencyjnego, które pojawiały się również na ekranie. Po wyczerpaniu porządku obrad wiceprzewodnicząca zakończyła XXIV sesję Rady Powiatu.
Zdaniem Sądu meriti, analiza powyższego stanu faktycznego prowadzi do wniosku, że uchwała nr [...] została podjęta poza sesją, w momencie przeprowadzenia czynności otwarcia kopert zawierających karty do głosowania oraz przeliczenia złożonych głosów. W trakcie sesji wiceprzewodnicząca, na co zwracał uwagę Wojewoda, ograniczyła się jedynie do podania wyników głosowania, które już się odbyło.
Następnie Sąd Wojewódzki wskazał, że w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 67/21, zgodnie z którym przepis art. 15zzx ust. 1 i 2 ustawy o przeciwdziałaniu COVID jednoznacznie wskazuje, że organ kolegialny, jakim niewątpliwie w badanej sprawie jest rada powiatu, może odbywać sesje, a także podejmować uchwały z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Nie ma wątpliwości, że w przepisie tym mowa jest o sesji w rozumieniu u.s.p. Wynika to z wykładni językowej. Posiłkowanie się przez stronę przeciwną wykładnią autentyczną (z uzasadnienia projektu ustawy) nie może pozostawać w sprzeczności z wykładnią językową, w sytuacji gdy ta ostatnia prowadzi do jasnych wniosków.
Nadto przepis art. 15zzx ust. 1 i 2 ww. ustawy nie zawiera wyłączenia innych przepisów dotyczących sposobu obradowania organów kolegialnych samorządu terytorialnego, odnosząc się jedynie do możliwości zorganizowania obrad i sesji z wykorzystaniem środków komunikacji na odległość jako wyjątku od zasady obradowania w trybie tradycyjnym poprzez fizyczną obecność na zgromadzeniu. Przepis ten nie wyłącza zatem stosowanie art. 15 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego i tylko na sesjach rada powiatu może podejmować ważne uchwały. Powyższej reguły nie zmienia wybrany tryb obradowania. Jeżeli rada powiatu obraduje w trybie zdalnym z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie, to jest obowiązana podejmować uchwały na sesji. Od tej zasady nie ma wyjątku. Przepis art. 15zzx ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 może być interpretowany jako lex specialis wobec przepisów u.s.p., jednakże nie może prowadzić do wniosku, że w trakcie sesji korespondencyjnej nie obowiązują żadne reguły wynikające z ustawy o samorządzie powiatowym, bo nie mamy do czynienia z sesją sensu strico.
W ocenie Sądu pierwszej instancji uchwała nr [...] z dnia 27 października 2020 r. została podjęta poza sesją w momencie przeprowadzenia czynności otwarcia kopert zawierających karty do głosowania oraz przeliczenia złożonych głosów. W trakcie sesji wiceprzewodnicząca ograniczyła się jedynie do podania wyników głosowania, które już się odbyło. Głosy powinny być policzone dopiero po otwarciu sesji (tu: po godz. 14.00) tym bardziej, że harmonogram zawierał taki punkt, a nie przed jej otwarciem, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Skoro zaskarżona uchwała podjęta została poza sesją, to w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w procedurze jej uchwalania, skutkującego stwierdzeniem nieważności tego aktu. Głosowanie nad uchwałami jedynie na sesji musi być bezwzględnie respektowane i nie może być od tego żadnych odstępstw.
Z tych przyczyn Sąd meriti uznał, że zaskarżona uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, co narusza zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje.
Nadto Sąd Wojewódzki podkreślił, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wskazał, że podziela w tym zakresie ugruntowany już pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego wynika, że uchwały podejmowane w sprawie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, są aktem prawa miejscowego. Program ten konkretyzuje bowiem sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej ustawowych obowiązków. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Przyjęcie, że uchwała z dnia 27 października 2020 r. stanowi akt prawa miejscowego, implikuje konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 2 zaskarżonej uchwały wprost zaś wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Zatem niewykonanie obowiązku ogłoszenia w stosownym publikatorze przedmiotowej uchwały powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.s.p.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Powiatu T. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj.:
- a) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym wykładni art. 15zzx ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID, w tym w szczególności wyjaśnienia pojęcia "sesji" rady powiatu w przypadku procedowania tego organu w trybie korespondencyjnym;
- b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym wykładni art. 79 ust. 1 w zw. z art. 81 u.s.p. poprzez niewskazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przepisu lub przepisów prawa, które miałaby naruszać zaskarżona uchwała Rady Powiatu T. nr [...] z dnia 27 października 2020 r.;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15zzx ustawy o przeciwdziałaniu COVID oraz art. 15 u.s.p., poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni ostatniego z przywołanych przepisów i ustalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że uchwała Rady Powiatu T. nr [...] z dnia 27 października 2020 r. została podjęta poza sesją;
- d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 5a ust. 1 i następne ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz art. 40 u.s.p. poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni dwóch ostatnich z przywołanych przepisów i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż uchwała Rady Powiatu T. nr [...] z dnia 27 października 2020 r. stanowi akt prawa miejscowego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania w sprawie w trybie art. 161 P.p.s.a. w zw. z art. 188 P.p.s.a.; zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego w sprawie według norm przepisanych oraz oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody Pomorskiego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.
Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy. Taki sam wniosek złożyła strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej.
Pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej, formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. wiążąc go w różnych konfiguracjach z art. 15zzx ustawy o przeciwdziałaniu COVID, art. 15 u.s.p., art. 5a ust. 1 i następne ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz art. 40 u.s.p. Zarzuty te zostały skonstruowane w sposób wadliwy, a to dlatego, że Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały, nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził jej nieważność.
Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c reguluje podstawę prawną stosowania środka prawnego wobec decyzji i postanowień (dopuszcza ich uchylenie), nie ma natomiast zastosowania wobec aktów prawa miejscowego. Podstawę prawną do stosowania środka prawnego wobec zaskarżonego aktu prawa miejscowego reguluje art. 147 § 1 P.p.s.a, który w przeciwieństwie do stosowania środka prawnego wobec niezgodnej z prawem decyzji lub postanowienia, ogranicza rodzaje stosowanych środków przez sąd wyłącznie do stwierdzenia nieważności. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi.
Tym bardziej, że przyjęcie wyłącznie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma określone konsekwencje prawne dla ciężaru naruszenia prawa, który uzasadnia jej zastosowanie. Jak podniesiono wyżej w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zarzuty te nie mogły być zatem rozpoznane.
Przechodząc do kontroli pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że one także nie są zasadne. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca w nich naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej zawartej w art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej oraz w art. 79 ust. 1 i art. 81 u.s.p.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni zarówno art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej, jak i art. 79 ust. 1 u.s.p.
Natomiast art. 81 u.s.p. nie był w tej sprawie przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji, ponieważ przepis ten reguluje tryb postępowania organu nadzoru po upływie 30-dniowego terminu prowadzenia postępowania nadzorczego. Zgodnie z jego treścią po upływie 30 dni od daty doręczenia danej uchwały organowi nadzoru, organ ten nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu i uzyskuje uprawnienie do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, ponieważ unieważniona przez Sąd pierwszej instancji uchwała została doręczona Wojewodzie Pomorskiemu w dniu 30 października 2020 r., a skarga została przez ten organ wniesiona po upływie trzydziestu dniu od tej daty.
Ponadto należy stwierdzić, że art. 141 § 4 P.p.s.a. określa jedynie co ma zawierać uzasadnienie wyroku sądu. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.
Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Tym samym nawet błędna wykładnia zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa nie stanowi, w okolicznościach tej sprawy, o zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.), mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 3, poz. 38), że wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, odpowiedzi na skargę kasacyjną.