Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2540/21, odrzucił skargę E.I. na decyzję Prokuratora Krajowego z dnia [...] maja 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.).
W świetle art. 127 § 1 i § 2 k.p.a., od decyzji organu pierwszej instancji służy stronie odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.
Stosownie do art. 29 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2021 r., poz. 66), w sprawach prowadzonych w Prokuraturze Krajowej nadzór instancyjny sprawuje Prokurator Generalny, a nadzór służbowy - Prokurator Krajowy. Właściwość instancyjną organu do rozpatrzenia odwołania ustala się na podstawie art. 17 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. przy zastosowaniu przepisów prawa materialnego regulujących właściwość w danego rodzaju sprawach i przepisów o zakresie działania organu. Art. 17 pkt 3 k.p.a. stanowi, że organami wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w art. 17 pkt 1 i 2 k.p.a. są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.
W niniejszej sprawie do ustalenia właściwości rzeczowej do rozstrzygania spraw w przedmiocie dostępu do informacji publicznej ma zastosowanie ustawa - Prawo o prokuraturze. Stosownie do art. 28 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o prokuraturze, jednostką organizacyjną prokuratury wyższego stopnia w stosunku do Prokuratury Krajowej, jest Prokuratura Generalna. Natomiast art. 33 § 1 tej ustawy stanowi, że prokuratorem nadrzędnym jest prokurator kierujący jednostką organizacyjną prokuratury wyższego stopnia. Nadto, w sprawach czynności prowadzonych przez prokuratora w Prokuraturze Krajowej prokuratorem nadrzędnym jest Prokurator Generalny - art. 33 § 2 ustawy Prawo o prokuraturze. Z treści powołanych przepisów wynika zatem, że organem wyższego stopnia jest Prokurator Generalny.
W niniejszej sprawie skarżąca, mimo prawidłowego pouczenia zawartego w decyzji Prokuratora Krajowego z dnia [...] maja 2021 r. o możliwości złożenia od niej odwołania do Prokuratora Generalnego, skierowała od tej decyzji skargę do sądu administracyjnego. Jednakże, na decyzję organu pierwszej instancji, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, ponieważ jak wskazano na wstępie, do skutecznego uruchomienia kontroli sądu administracyjnego w sprawie skargi na decyzję administracyjną wymagane jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły przed organem właściwym w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie, bowiem badana skarga jest niedopuszczalna z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia.
Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, która złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 52 § 1 i 2, art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 P.p.s.a. – przez odrzucenie skargi jako wniesionej bez wyczerpania środków zaskarżenia, chociaż skarżącej środki takie nie przysługiwały;
- 2. art. 107 § 1 pkt 7, art. 127 § 2 i 3, art. 5 § 2 pkt 4, art. 17 pkt 3 k.p.a., art. 3 § 1 pkt 1, art. 13 § 1, art. 14 § 1, art. 17 § 1 i 2 oraz art. 29 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze, a także art. 298 § 1 K.p.k. - przez błędne przyjęcie, iż Prokurator Generalny jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. względem Prokuratora Krajowego, w sytuacji gdy Prokurator Krajowy jest zastępcą Prokuratora Generalnego, zaś nadzór instancyjny sprawowany przez Prokuratora Generalnego nad Prokuratorem Krajowym, o którym mowa w ustawie Prawo o prokuraturze, dotyczy wyłącznie szeroko rozumianego postępowania karnego, a nie postępowań administracyjnych, a w konsekwencji niewłaściwe pouczenie skarżącej o służących jej środkach odwoławczych;
- 3. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej "u.d.i.p."), art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. - przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż dopuszczalne jest wyłączenie w całości jawności umów zawartych z powołaniem się na prywatność osoby fizycznej.
W związku z powyższymi zarzutami skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie sprawy co do istoty przez uchylenie decyzji w całości zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., jakie Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia.
Odnosząc się zaś do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie.
Przechodząc zaś do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że skarga na decyzję Prokuratora Krajowego złożona została bez wyczerpania środków zaskarżenia, a przez to była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy od decyzji wydanej przez Prokuratora Krajowego o odmowie udostępnienia informacji publicznej przysługują środki zaskarżenia w postaci odwołania do Prokuratora Generalnego.
W związku z tym wskazać należy, że właściwość organów do rozpoznania sprawy ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania. Przepisy Działu II Rozdziału 1 ustawy Prawo o prokuraturze określają strukturę organizacyjną prokuratury. I tak, art. 13 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze stanowi, że Prokurator Generalny kieruje działalnością prokuratury osobiście lub za pośrednictwem Prokuratora Krajowego (...). Prokurator Generalny jest przełożonym prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów Instytutu Pamięci Narodowej (art. 13 § 2). W myśl natomiast art. 1 § 3 ustawy Prawo o prokuraturze prokuratorami powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury są prokuratorzy Prokuratury Krajowej, prokuratur regionalnych, prokuratur okręgowych i prokuratur rejonowych. Kompetencje i zadania Prokuratora Generalnego wynikające z ustaw może realizować również upoważniony przez niego Prokurator Krajowy (...).
Prokurator Generalny wydaje w tym zakresie stosowne zarządzenie (art. 13 § 3 ustawy Prawo o prokuraturze). Nadto, stosownie do treści art. 29 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze w sprawach prowadzonych w Prokuraturze Krajowej nadzór instancyjny sprawuje Prokurator Generalny, a nadzór służbowy – Prokurator Krajowy. Zgodnie zaś z treścią art. 31 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o prokuraturze, prokuratorami bezpośrednio przełożonymi są Prokurator Generalny w stosunku do Prokuratora Krajowego (...). Natomiast zgodnie z art. 33 § 2 ustawy Prawo o prokuraturze, w sprawach czynności prowadzonych przez prokuratora w Prokuraturze Krajowej prokuratorem nadrzędnym jest Prokurator Generalny.
Z powyższych przepisów wprost wynika, że Prokurator Generalny jest organem wyższego stopnia w stosunku do Prokuratora Krajowego, z wyjątkiem sytuacji gdy Prokurator Generalny upoważni Prokuratora Krajowego do załatwienia sprawy. Wyjaśnić ponadto należy, że nadzór instancyjny, o którym mowa w art. 29 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze nie odnosi się wyłącznie do "nadzoru szeroko rozumianego postępowania karnego". Przepis ten nie określa jakich spraw prowadzonych w Prokuraturze Krajowej dotyczy nadzór instancyjny, dlatego przyjąć należy, że nadzór ten odnosi się do wszelkiego rodzaju spraw (czynności) prowadzonych w Prokuraturze Krajowej.
Zatem od decyzji Prokuratora Krajowego o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w myśl art. 127 § 2 k.p.a., przysługuje odwołanie do Prokuratora Generalnego, który jest organem nadrzędnym. Tym samym prawidłowo w zaskarżonej decyzji organ pouczył skarżącą kasacyjnie o prawie wniesienia odwołania do Prokuratora Generalnego.
W świetle przedstawionych powyżej rozważań zasadnie Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na decyzję wydaną przez Prokuratora Krajowego jako organ I instancji, z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. W takiej bowiem sytuacji skarga podlegała odrzuceniu, jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a wobec tego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 52 § 1 i 2, art. 58 § 1 pkt 6, i art. 58 § 3 P.p.s.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 5 ust. 2, art. 6 ust.1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię, gdyż Sąd pierwszej instancji w ogóle nie dokonywał wykładni powołanych przepisów. Wyjaśnić należy, że sądy administracyjne przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, w pierwszej kolejności zobowiązane są zbadać dopuszczalność wniesionej skargi. Negatywny wynik takiej kontroli skutkuje brakiem możliwości rozpoznania sprawy, tj. odniesienia się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego i wydania w sprawie wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.